【农地法律网编者按】当前，土地制度的改革是全社会关注的焦点，而如何进行“新土改”也引发了广泛的争论。我国台湾地区自新中国成立以来，在土地制度方面，进行了带有自身特点的探索和实践，其中一些经验颇值得借鉴。

    三次土地改革

    第一次土地改革。1949年后，台湾推行了以扶植自耕农为主要目标的土地改革。这次改革奠定了台湾以自耕农为主体的农村地权结构，在当时对于发展农业生产、稳定农村有积极的意义。但这次的土改也带来了台湾农地经营规模狭小的状况。

    第二次土地改革。上世纪六、七十年代，台湾基本实现工业化，随着工业化、都市化的发展，大量农村人口流入工厂、城市，农村劳动力不足，农业呈现衰退的局面。由于工业、都市发展占用农耕地，农地经营面积过于狭小的情况更加严重，户均农地不足1公顷的小农户数量，已达到农户总数的七成以上，这使机械化等现代农业经营手段难以推行，更无法适应工商业社会对农业规模化经营的需求。为此，上世纪80年代，台湾推行了第二次农地改革。这次改革的重心是农地重划，具体做法是将每个农户的土地集中起来进行平整和重新分化，重划后的土地区块面积更适合经营家庭农场和使用小型农机。同时，配合道路、灌溉排水系统建设以及耕作方式改革，建设农业专业区，组织农民进行共同经营、委托经营等，从而提高农地利用效率，扩大农业生产规模。

    第三次土地改革。由于第二次农地改革并未涉及农村地权结构，结果也没有真正改变农地经营规模狭小的问题。此外，虽然从第一次土地改革以来，台湾的农地政策就以“农地农有，农地农用”为目标，但在“耕者有其田”的大框架下，更侧重“农地农有”。像对于农地流转，无论通过买卖、继承或赠送的方式，均规定承受人必须具有自耕能力。到上世纪90年代，地权分散、侧重“农地农有”的农地政策越来越不能适应形势的变化，台湾社会也有越来越多开放农地自由买卖的呼声。2000年1月，台湾当局修正公布了《农业发展条例》，这在台湾农地制度发展史上有重要意义，应该说拉开了台湾第三次农地改革的序幕。此次修正，最大的改变是对农地管理由“管地又管人”调整为“管地不管人”，即放宽农地农有，开放农地自由买卖。在加强“农地农用”的落实方面，《农业发展条例》提出，对农业用地流转为非农业用地，强调总量控制，由行政主管部门确定农用地和非农用地的总量，并定期检讨。为此，还专门出台了相关措施，从税收、产权等诸多方面进行奖惩。如行政主管部门就制订了《农地违规使用检举奖励办法》，鼓励全民监督违反农地农用的行为。

    “小地主大佃农”政策

     2008年后，受国际粮食危机的冲击，台湾开始重视粮食安全。次年5月，当局正式推行“小地主大佃农”政策，由政府辅导无力耕种的老农或无意耕作的农民，将自有土地长期出租给有意愿扩大农场经营规模的农业经营者，促进农业劳动力年轻化，提高农业经营效益及竞争力。这项政策旨在解决多年来困扰台湾农业的两大难题：一是农民高龄化严重，农村

    劳动力不足且后继乏人；二是农户农地面积狭小，农田区块细分零散，农地经营效率低。所谓“小地主”（出租人）是持有农地的所有权人，而且是自然人，“大佃农”（承租人）则包括专业农民、产销班、农会、合作社或农企业公司。

    “小地主大佃农”政策的重要内容之一，是建立老农退休机制，使农民不再是终身职业。为了让老农安心退休，政府一方面维护老农的现有福利，确保老农能继续参加农保，并每月继续领取6000元新台币的老农津贴；另一方面提升老农退休生活品质，向离农退休老农提供理财规划咨询服务，安排退休老农传授农业生产技术和经验，使他们能够发挥余热。

    为鼓励承租人承租农地，政府为大佃农提供长期承租农地租金以及经营资金优惠贷款。如根据《小地主大佃农贷款要点》，承租农地租期3年以上的大佃农，可以向农会或农业金库申请租金无息贷款，按租金等额发放。同时，政府还辅导与帮助大佃农推行企业化经营，向大佃农提供农场基础环境改善补助，产、制、储、销设施补助，农业专业训练、企业化经营管理专业训练和经营管理顾问专家咨询服务，健康安全农产品验证辅导与补助等。

    “小地主大佃农”政策的具体执行工作，当局交给各基层农会办理，由农会收录并审查租赁双方信息，为双方提供中介服务，在租赁协议完成后，由农会协助政府办理相关贷款与辅导补助等案件，同时监督农地利用情形，老农离农后的各项服务也由农会提供。为便利租赁双方，农政部门还协助乡镇农会普遍设立农地银行服务中心，作为农地租赁的重要平台。

“小地主大佃农”政策目前正在推行中，中间也出现不少问题，如农民对出租农地依然顾虑重重，担心农地出租后难以收回，或者承租方打压租金。同时，如何提高农业所得，激发青壮年从农的兴趣，依然是台湾农业发展需要面对的问题，这些问题又直接与工商业和都市发展环境下，农业属于弱势产业，农民属于弱势群体紧密相关。

(中国农地法律网)