【摘 要】本文从公平和效率的角度出发, 根据二者的辩证关系及中国农村土地对于“三农”及经济发展的重要性, 提出土地流转制度的设计应该兼顾公平与效率。目前的土地流转制度是以牺牲公平来提高效率。基于此, 应在公平与效率的视角下重构农村土地流转的制度框架: 进行土地制度改革; 完善市场机制; 加强政府干预; 推进农村社保改革。
【关键词】土地流转；公平；效率；制度设计
对公平与效率的研究由来已久, 从公平与效率的视角对农村土地问题进行研究的文献很多。黄少安和刘明宇从法经济学的角度解释了??农村土地承包法?? 中农地产权安排的公平与效率的冲突, 认为, 该承包法在维持农地产权不清晰的状态下实现公平与效率是不可能的。[ 1] 由张光宏主持的中国农村土地制度研究课题组对土地联产承包责任制以来的几种重要土地流转方式, 如, 均田制、两田制、“四荒” 拍卖, 从公平与效率的角度进行了比较和分析, 认为, 农村土地制度改革应继续坚持效率优先的原则。[2] 也有从公平和效率的角度对农村宅基地使用权流转进行研究的。[ 3] 但是很少有人基于土地承包经营权, 从公平与效率的视角研究农村集体土地的流转。
本文试图在这方面进行探索, 从理论入手对我国现有农村集体土地流转中的公平与效率进行研究, 结合土地流转中存在的问题, 加深对现状的认识, 为今后农村集体土地流转制度创新提供依据。
一、兼顾公平与效率是土地流转制度设计的核心原则
1. 公平与效率的关系
公平与效率是人类社会经济发展中的一个永恒话题。不同的历史阶段人们对其有着不同的认识和理解。经济学家从经济学的角度定义公平, 主要有以下观点: 第一是起点公平也叫机会公平, 即每个人在一定的时间点上所获得的机会如就业或信息获取上都有相同的机会, 这显然要求起点是公平的; 第二是结果公平, 主要是从经济剩余分配的结果来看待公平, 强调每个经济个体在分配后的收益是大致相同的; 最流行也是大家比较认同的是第三种, 即规则的公平也就是制度公平, 制度公平强调制度的重要性, 一种好的制度应该是能够保障其社会成员的基本权利, 在这种制度下, 社会个体成员在相同的投入下能得到相同的经济报酬, 显然是一种能保证经济效率的制度, 因此, 在公平的制度下, 自然会实现结果的公平。关于效率最早的论述可以追溯到亚当. 斯密,他在《国富论》中提出经济体中每个人都在“看不见的手”的指引下, 在追求自身利益最大化的情况下, 同时实现社会的最大产值, 使得经济活动最为有效率。后来在西方经济学中提到最多的经济效率是帕累托效率, 以及在此基础上产生的卡尔- 希克斯效率。效率一般被认为是投入产出的一种关系比例, 用来衡量一个经济体能否对其拥有的资源进行最优的配置。
2. 土地流转要兼顾公平和效率
任何制度的产生都是为保证经济活动的公平与效率, 土地制度亦然。公平与效率是辨证统一的。土地制度设计同样应体现公平与效率的辩证统一。考虑到农村集体的土地流转,必须兼顾公平与效率, 二者不可偏废。实现公平才能确保农村稳定; 发挥效率才能促进农业生产力的发展。另外, 公平与效率又是对立的统一, 绝对的公平不可能产生最大的效率,片面追求效率必然以牺牲公平为代价, 二者相互对立而存在。同时, 公平与效率又相互依存, 效率以公平为前提, 追求公平的目的是为取得更高的效率, 缺乏效率的公平和没有公平的效率都不能长久存在, 必然会被新制度所替代。土地制度在不同时期对于公平与效率有不同的体现, 在新一轮土地承包期间, 国家鼓励农地流转, 提高土地利用效率, 所以主要关注的应该是如何确保公平。
中国人均耕地不到两亩, 作为一种生产要素, 土地在中国的稀缺性更为明显, 是最重要但最稀缺的生产要素。土地不仅是一种生产资料, 同时也作为一种生活资料体现出它的重要性。在农村大部分人的生活来源主要依靠土地, 且对于大多数农民工来说, 随时可能失去不稳定的非农就业, 所以土地对农民而言是他们名副其实的最后生活保障。土地制度公平性体现在土地给农民所提供的保障功能。从古至今土地制度都有保障当事人经济利益的功能, 这种经济利益不仅体现在收益上, 还有潜在的土地价值, 如果有关当事人的经济权益得不到保证, 那么这种土地制度必然不是有效的, 也没有长久存在的基础。尤其是我国经历了上千年的农耕社会,使农民不仅有根深蒂固的恋土情结, 而且对土地占有关系的公平性有强烈的要求。这种意识形态的延续使我国土地制度的设计必须以保障农民权益为出发点。“ 均分田”、家庭承包责任制无不是基于此。农民靠分得的土地解决了就业问题同时实现了自身的经济利益。土地制度应该保障农民人人都有基本的谋生手段。
土地制度的效率表现为两个方面。首先, 土地制度的设计应该有足够的激励作用, 这种激励作用体现在每个经济个体能根据土地制度形成正确的预期, 这种预期会激励个体成员以最有效的方式经营土地, 以最少的投入取得最大的产出, 达到农业生产率的最大化。如, 对土地产权的界定。其次, 从整个社会来看, 土地制度的设计应该能够适应并促进经济的发展。最基本的体现是减少交易成本,克服由于机会主义倾向或有限理性及信息不对称带来的低效率。同时应做到优化土地资源的配置, 通过产权的分割将不同的权利赋予不同的主体, 各自发挥其比较优势, 使有限的土地集中到最能发挥土地经济功能的个体手中, 提高经济效率。
公平与效率具有相互包容性, 公平体现着相互主体在经济地位上的平等性和共享社会经济发展成果的正义性。[ 4] 只有公平和效率兼顾的条件下, 土地流转才是有效率的。但是也要注意, 公平和效率的相互包容性并不是一分为二、搞平均主义, 可以考虑在决策时优先公平或者优先效率。从历史的角度看, 土地制度的变迁总是在协调公平与效率的关系, 无论是追求公平而损失效率还是追求效率损失公平的土地制度都不能长久存在, 在各方利益矛盾激化到一定程度势必引起制度的变迁――土地权的重新分配。因此必须正确处理好公平与效率的关系, 推进农村改革。
二、当前农村集体土地流转的公平与效率问题的权衡
“三农”问题一直是困扰我国的一大难题, 成为我国经济发展的瓶颈。加快农村集体土地的流转也正是为破解这一难题而制定的。中央政府在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营; 有条件的地方还可以发展家庭农场、专业大户、农民专业合作社等规模经营主体; 但土地经营权流转不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益。政策的初衷无疑是好的, 然而在实际执行中却暴露出种种问题。改革开放30多年, 我国经济快速增长的同时社会也一直保持稳定, 究其原因, 是兼顾了公平与效率。即使在改革初期邓小平提出“让一部分人先富起来”, 也是以不损害其他人的利益即不让其他人变得更贫穷的前提下推进的, 在公平的前提下追求效率, 是一种典型的帕累托改进。今天的土地改革, 虽然其初衷是通过土地的流转破解农村发展困境, 盘活农村经济, 从长远看, 是一种生产力提高、农村发展进步的必然趋势。然而现在的农村土地流转却是以牺牲公平来提高效率, 牺牲一部分人的利益来提高整体的农业生产率, 增加社会总财富, 偏离了帕累托改进的目标, 必然导致公平的丧失。
1. 制度本身的缺陷带来公平的缺失
土地对中国农民来说, 从古至今其社会保障的功能都没有多大变化。回顾农民运动的历史, 其实就是一部土地制度的变迁史。农业社会阶段土地制度往往更强调?? 公平??, 而社会发展到工业化阶段往往更强调?? 效率??。王景新在研究民间土地契约中发现: 引发农民起义、社会动荡和改朝换代的根源是剩余劳动力大量产生且没有生活来源, 而土地兼并加大了这一矛盾; 同时认为, 中国目前已经到了这样的阶段, 即工业化、城镇化发展到可以把剩余劳动力疏导到工业和服务业部门的阶段, 可以适时推进土地适度集中和规模经营。[ 5] 对于中国这样一个农业大国, 迅速推进的城镇化虽然让一部分农民从农业转向非农业, 但是还有大部分农民的收入是土地生产性收入, 对于这样一个庞大的群体土地仍然是他们最重要的生产生活资料。土地作为一种资源, 其稀缺性必然引起分配的公平性问题。当前农村集体土地的基本政策是?? 大稳定、小调整, 增人不增地、减人不减地??, 对于稳定农村集体土地承包关系, 激活农民投资热情无疑是正确的, 但是无可否认地也造成了公平的缺失。?? 大稳定、小调整?? 与?? 增人不增地、减人不减地?? 政策本身就是矛盾的, 前者是指在稳定承包权长期基本不变的前提下, 承包地根据经济需要在个别农户之间进行调整。然而这样一个本来有利于解决一些人地矛盾的政策, 同时也给乡镇政府借以调整土地的理由。总之,前者允许调整, 而后者强调稳定, 调整有利于公平, 稳定可提高效率, 又将公平与效率置于对立的位置上。根据《宪法》规定, “ 农村土地归集体经济组织所有”, 这里所谓的“集体经济组织”即农民集体, 也即农村土地应该归所有农民所有,每个有本村农业户口的或是长期生活居住在本村的人都应该有拥有本村土地的权利。而?? 增人不增地, 减人不减地?? 的土地政策虽然有利于避免农村土地的细碎分割, 对农村土地的规模经营有促进作用, 同时剥夺了新增农民如返乡务农的农民工及农村集体经济组织新增人口拥有土地的权利。农村集体成员的变动性, 决定了公平的土地政策必须是频繁调整的, 而为了提高土地的利用效率, 让农民有稳定的预期, 土地的承包关系就必须是稳定的, 《农村土地承包法》的规定本身是牺牲公平来追求效率。
2. 市场发育不成熟带来公平的缺失
从土地流转市场来看, 尽管国家一再推动农村土地流转市场的发育。但是农地产权主体不清晰、市场供需力量不平衡、流转手续繁杂且不规范等诸多因素制约着农村土地流转市场的发展, 使得我国农村土地流转基本上没有形成有效的流转市场。没有一个信息相对透明的市场, 经济发展的需要也会催生农村集体土地的流转, 然而这种流转缺乏发现土地价值的机制。因此可以将关注的农地产权分为所有权、承包权和经营权。土地流转农户出让的是土地的经营权, 经营权必然伴随着收益权。农户放弃土地的使用权得到土地租金作为补偿实现收益权。土地流转作为一种有偿交换, 必须是等价交换。在一个缺乏有效流通市场的制约环境下, 农地价值的发现也无从谈起。尤其是当分散的农户与规模经营者在谈判时, 由于农户人数众多, 很难达成一致的协议, 谈判成本很高。在这种情况下, 虽然《土地流转管理办法》规定, “农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上, 遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。”一般都会有乡镇机构作为中介进入到土地市场推动土地流转协议的达成。农户得到的租金不一定是有偿原则下的租金, 往往会比有偿原则下的租金少很多, 这其实是一种非自愿的行政性土地流转, 农户的分散性弱化了其决策权与谈判权。土地转入方如农业性的民营企业、种田能手或专业大户等得到的是规模经营下农业生产力提高带来的收益及本应属于农户的那部分租金。尚且不论农户是否有权利分享规模经营带来的收益, 单就转入方以低价承包土地占有农户租金来说, 土地流转带来了效率却丧失了公平。
3. 土地赎回机制不完善带来公平的缺失
K laus De in ing er和Ge rshon Fede r指出, “土地权的分配影响公平和效率问题, 同时, 还决定家庭的收入和生存问题,决定着他们的社会地位和经济地位, 决定他们的工作激励和投资激励, 决定他们是否能得到金融支持和消费平滑化机制。” [ 6] 土地权是一个广泛的产权概念, 这里关心的是土地流转中, 无论是转租还是土地入股等形式, 是否存在有效的退出机制。暂且不论农村集体土地流转中土地的非农化用途,如, 政府征地等带来的公平的缺失, 就其中土地承包经营权的流转来说, 对于转出土地的农民来说也有不公平的地方。“增人不增地、减人不减地” 强调的是土地承包权的稳定, 即使是流通中转出土地, 农民依旧保留着土地的承包权, 这就涉及到农地流转中农民经营权的赎回机制。
一方面, 农地具有资本的属性, 即客观上存在价值变现基础; 而承载土地收益权的土地使用权同时具有现实和潜在的两种价值。土地潜在的价值, 并不是每个农民都能认识到,在农民还没有认识到这种价值时, 有头脑的经营者在政府的鼓励下大量低价圈地, 而这种信息不对称下的合同往往是期限较长的。在农民认识到后, 想要赎回土地得到农业技术进步生产力提高带来的好处时, 往往不能如愿, 引发土地矛盾。这样的矛盾是个两难问题, 允许农民单方面毁约赎回土地违背了当初政策的初衷, 对已经投入大量资本的土地转入方不公平; 允许土地转入方继续经营, 又不能保证农民的利益,尤其在农民不能解决自身生产问题时容易引起社会矛盾的激化。这也是当前很多地方农民维权上诉的主要原因之一。
另一方面, 土地作为一种生产生活资料, 同时承担着农民的生存保障功能, 在当前土地流转制度下, 大量转出土地的农民选择进城务工, 向非农产业转移, 然而这种转移的前提是非农产业有劳动力需求。当遇到经济或金融危机, 如2008年美国金融危机, 非农产业尤其是制造业受到影响, 市场低迷, 大量农民工被迫返乡, 而这些农民工中, 失地农民占很大比重, 土地承包经营权的流转没有有效的赎回机制,这些人无法依靠土地来生存又无法向非农产业转移, 在社会保险保障制度不完善的情况下, 生活质量下降甚至生存受到威胁, 很有可能引起社会动荡。这样, 在没有公平的赎回机制保证的前提下, 土地流转剥夺了土地对农民最后的保障功能, 也弱化了土地自古以来所具有的应对经济危机的社会稳定器功能。
三、公平与效率视角下的农村土地制度重构
1. 土地制度的改革能够自我实施的制度, 必须是包括实施者在内的博弈参与人之间策略互动的博弈均衡。[7]
现行的以家庭承包责任制为基础的土地流转制度从根本上说难以兼顾公平与效率, 二者的冲突势必导致制度的改革。对于农地改革的出路, 不同的学者有不同看法。一些学者主张土地私有化, [ 8] 显然土地私有不能解决公平与效率的矛盾, 而土地私有带来土地兼并等问题会更进一步激化这一矛盾。而土地所有权只有3种: 私有、集体所有和国有, 既然前两者都无法从根本上解决土地问题,那么, 目前最适合我国的土地制度应该是土地所有权国家所有, 并在此基础上过渡到国有永佃制。即在当前家庭承包经营的基础上, 将法律上纯粹形式化的农村土地集体所有权转归国家所有, 农村土地国有化后, 赋予农民永久的耕种经营权即永佃权, 在农地国有的基础上确立国家和农民之间的永久性租佃关系。拥有永久使用权的农民, 有实现经济利益的权利, 也可以在法律规定的范围继承、出租或转让。国有永佃制的土地制度稳定了产权关系, 也使其变得清晰, 克服了土地集体所有的模糊性带来的分配不公平, 同时农民拥有永久的使用权, 这样的农地产权安排使农民长期投资的“外部性”内部化, 避免了经营的不确定性风险, 理性的农户必然从长期来规划自己的投资行为, 克服了土地利用的短期行为,土地利用效率提高。这样的制度安排兼顾了公平与效率, 是适合现阶段中国农村发展的制度安排。
2. 完善市场机制, 加强政府干预在国有永佃制的基础上, 农民拥有永久的使用权, 这种使用权可以自由流转, 因此健全土地使用权流转市场, 建立和完善土地流转机制是必须配套推进的土地改革。
土地所有权国有、使用权私有, 土地的产权是清晰的, 其流转也必然会很顺畅。土地流转可以使土地资本商品化, 发挥市场配置资源的功能实现土地资源利用高效化, 各方利益关系协调化,同时符合农村经济发展和农村劳动力产业间转移的客观要求。农村土地流转方式可以参照原有承包权的多元化, 如, 出租、转让、入股等形式都可以参与进来。因此, 不论在经济学上,还是在法理上, 土地使用权流转的本质, 即允许土地使用权商品化和市场化。在产权明晰的前提下, 农村土地使用权商品化和市场化, 不仅不侵犯社会各方利益, 相反, 能有效平衡社会各方利益。同时, 应加强政府在土地流转中的作用,为农民提供信息, 引导土地市场健康发展, 通过立法形式规范土地市场, 同时监督有关权利集团。成立农民维权组织,在农民自愿前提下代表农民达成土地流转协议。
3. 推进农村社保改革有关公平和效率的讨论, 一个基本前提是中国农村的社会保障制度不完善。土地仍旧承担着社会保障功能。
没有社会保障制度的覆盖, 即使农村土地所有制改革了, 土地流转市场也成熟了, 还是不能从根本上解决公平与效率的两难问题。只有加大农村保险保障制度建设, 将农民全部纳入保险体系内, 才能还原土地本来的生产性质。在这种情况下, 农民可以不用考虑失去土地的后果, 放心的流转土地使用权,或转向非农产业就业。
总之, 破解“三农”难题, 改进农村土地流转制度的公平与效率, 土地制度的改革是基础, 农村社保改革是前提,完善土地市场、约束各方行为、平衡各方利益是核心。
参考文献:
[ 1] 黄少安, 刘明宇. 公平与效率的冲突: 承包制的困境与出路――《农村土地承包法》的法经济学解释[ J]. 经济社会体制比较, 2008, ( 02).
[ 2] 中国农村土地制度研究课题组. 农地使用权流转的公平与效率问题[ J]. 农业经济问题, 2006, ( 09) .
[ 3] 诸培新, 曲福田, 孙卫东. 农村宅基地使用权流转的公平与效率分析[ J]. 中国土地科学, 2009, ( 05) .
[ 4] 余 霞, 王 伟. 公平与效率原则的法经济学分析――简论经济法价值目标的均衡[ J]. 商场现代化, 2008,( 18).
[ 5] 王景新. 中国农村土地制度的世纪变革[ J]. 中国国土资源报, 2009, ( 09): 18.
[ 6] Klaus Deininger, Gershon Feder. Handbook o f Agricultural Economics [M ]. Volume 1, Part 1, 2001, pp. 288- 331.
[ 7] [日] 青木昌彦, 周黎安译. 比较制度分析[M ].上海: 上海远东出版社, 2001.
[ 8] 綦好东. 论我国农地产权结构调整与演进的目标[ J]. 经济体制改革, 1998, ( 01).
