摘　要：村民委员会和农村集体经济组织,是我国农村社会中并存的两种极其重要的社会主体。两者均以建制村或自然村为地域范围,以该地域范围内的农民为其成员,但两者的性质和职能却大相径庭。明晰两者的法律特征和职能,建构两者之间的共存关系,是推进我国农村经济体制改革,尽快实现农业产业化、农业生产集约化、农业经济市场化以及最终解决“三农”问题的关键所在。

关键词：村民委员会；农村集体经济组织；法律人格；职能

一、村民委员会的职能及法律人格特征

我国的村民委员会制度肇始于1982 年《宪法》,后被1987 年的《村民委员会组织法(试行) 》和1998 年的《村民委员会组织法》具体确立和完善。根据《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》的规定,村民委员会的主要职能是村民自治、协助行政和经营管理集体资产。村民自治职能包括两个方面的内容:一是创建村民自治体制,即通过民主选举程序产生村民委员会组织并制定其行为规则;二是通过民主决策、民主管理和民主监督的原则实现村民的自我管理、自我教育、自我服务,包括办理本村的公共事务,提供公共产品和服务,调解民间纠纷,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议,管理村集体资产。协助行政职能包括协助乡、民族乡或镇人民政府开展工作和维护本村的社会治安两个方面。村民委员会经营管理集体资产的职能主要是发包集体土地和以土地等集体资产出资、租赁、联营、合伙等投资或经营活动。

从法律的层面考虑,村民委员会兼有众多社会职能是农村社会的一类重要主体,但其至今没有一个清晰的法律人格特征,致使其尽职无能,尽责无力。首先,根据《民法通则》的规定,法人应具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务。法人应同时具备:“依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任”四个条件。就村民委员会而言,其“必要的财产或者经费”没有明晰来源,且与农民集体所有的财产或农村集体经济组织的财产界限不清,其能否“独立承担民事责任”和责任财产范围不清。其次,村民委员会的法人地位缺乏基本法上的根据。法人制度是私法上的基本制度,应由国家基本法律加以规定。由于村民委员会不具有《民法通则》规定的法人要件,因而不属于《民法通则》规定的企业法人、机关法人、事业法人和社团法人的范畴。《村民委员会组织法》也未明确村民委员会具有法人资格。目前认为村民委员会属于“其他法人”的规范性文件,仅见于国家统计局的《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》,该规定属于部门规章,不具有确立村民委员会法人资格的效力。

权且承认村民委员会的“其他法人”资格,但是这种法律人格与其所肩负的“协助行政”和“经营、管理集体资产”的职能并不相适应。《村民委员会组织法》规定:“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由于村民委员会是由具有农民身份的社会成员组成的组织,农民不具有“国家干部”或“国家公务员”的身份,村民委员会不在国家编制序列,没有国家财政支持,在组织成员、组织性质和财产与经费上缺乏公法制度上的基础。此外,“协助行政”之“协助”含义不清,既不同于作为行政相对人的“服从”、“接受”和“配合”,也不同于一些事业单位、社会团体受托实施行政行为。现实中村民委员会“协助行政”的做法主要是充当“基层政府”或“基层政权”的角色,在内容上延续着上个世纪80 年代农村改革以来村民委员会一直在做的“计划生产、计划生育和税费收取(农民称其是‘要粮、要命、要钱’) ”等项工作。这种现实中的“协助行政”显然不是《村民委员会组织法》所规定的协助行政的方式和内容。

从村民委员会管理和经营土地等集体财产的职能来看,在土地承包法律关系中,村民(或农户) 作为集体土地的所有者之一,与非所有者的村民委员会之间就自己所有的土地签订承包合同,根据最高人民法院的司法解释,这种土地承包关系是平等主体之间的民事法律关系,是以经济权利和经济义务为内容的法律关系,不具有身份内容和管理内容。这种针对同一土地财产所发生的债权地位上的平等而所有权地位不平等的现象,在我国缺乏民法理论基础。此外,村民委员会用其经营管理的集体财产对外发包、租赁、投资时,由于其并非是财产的所有人,法律亦未规定其对这些财产享有处分权,因此不能以其发包、租赁和用于出资的财产对其行为承担责任,其后果是对法律关系的相对人极不公平。上述有关村民委员会法律人格与其职能上的冲突或不协调,不仅仅在理论上或制度上产生空缺,而更重要的是在实践中成为滋生农村社会矛盾、损害农民利益的土壤和加快农村经济改革、解决“三农”问题的障碍。

二、农村集体经济组织的性质及其法律人格特征

农村集体经济组织,在我国是一个人们既熟悉又陌生的概念。然而,由于国家的法律文件中对“农村集体经济组织”这个概念一直没有明确、具体、统一的定义和范围界定,致使理论上和实践中人们对“农村集体经济组织”这个概念的理解一直都处于模糊状态。

从现行国家的法律规定来看《, 民法通则》第27 条规定:“ 农村集体经济组织的成员,在法律允许的范围内,按照承包合同规定从事商品经营的,为农村承包经营户。”第74 条规定:“ ??集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”但《民法通则》没有规定除此之外还包括哪些组织。《土地管理法》第10 条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇) 农民集体所有的,由乡(镇) 农村集体经济组织经营、管理。”此规定将农村集体经济组织区分为“村集体经济组织”、“村内集体经济组织”和“乡(镇) 集体经济组织”三种形态。1999 年《宪法》第8 条第1 款规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”从本款中关于“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的规定与现实中农村土地承包的作法相比较,似乎可以得出这样的结论:法律所说的农村集体经济组织,主要是指以土地为依托、以土地的集体所有为纽带、以农民为成员的“村组织”,该村组织既区别于村民委员会,也区别于农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济组织。另据《农业法》第2 条规定:“本法所称农业生产经营组织,是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”此处,法律将农村集体经济组织同“农民专业合作经济组织”、“农业企业”和“其他从事农业生产的经营组织”并列为农业生产经营组织,其寓意与《宪法》的规定趋同,同样应理解为分布于农村各地的建制“村组织”或自然“村组织”。至于乡(镇) 集体经济组织,立法上没有更具体的规定,目前在乡(镇) 行政区域内依托乡(镇)政府统管或经营集体资产的组织形式,主要是作为乡(镇)政府内设机构的“集体资产管理委员会”和行使集体资产经营管理职能的“乡(镇) 企业公司”和“乡(镇) 实业公司”,但这种农村集体经济组织与上述“村组织”有着明显的区别。

事实上,上述法律所规定的具有“村组织”特征的农村集体  经济组织,在乡(镇) 一级行政区域内一直处于缺位状态。具有上述“村组织”含义的农村集体经济组织,在我国最早源于解放初期的农业生产合作社初级社和高级社,在人民公社体制下为生产大队和小队,在乡镇体制下为建制村(或称行政村) 和自然村。从法律层面考察其组织形态、责任形式和法律人格,不仅国家现行法律始终没有具体规定,地方性法律和规章也很少见。根据《北京市乡村集体经济组织登记办法》(京政农发[ 2003 ]61 号) 的规定,农村集体经济组织分为乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农民专业合作经济组织和乡村集体经济组织下属的独立核算的事业单位,其中乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农民专业合作经济组织在设立登记时,应提交组织章程、集体经济组织成员代表大会关于选举或者任命本组织主要领导干部的决议、集体资产产权证书复印件和法定代表人身份证复印件,而乡村集体经济组织下属的独立核算的事业单位在进行登记时提交的有关资产的文件中,不是集体资产产权证,而是集体资产使用证。经登记的上述集体经济组织,具备条件的还应当向工商行政管理机关进行企业法人登记。另据《湖北省农村集体经济组织管理办法》(湖北省人民政府令第114 号) 的规定,农村集体经济组织分别设在村民小组(原生产队) 、村(原生产大队) 和乡(镇) ,并分别称为经济合作社、经济联合社和经济联合总社,其中下级社是上一级社的成员。在设立条件上应具备名称和章程、固定的社址、集体所有的土地等生产资料和自有资金、乡农村集体经济审计机构出具的验资证明、按照本办法规定成立的组织机构。在组织机构上,经济合作社的权力机构是社员大会,由全体社员组成。经济联合社、经济联合总社的权力机构是社员代表大会。经济联合社的社员代表由经济合作社社员大会选举产生,可以连选连任。经济联合总社的社员代表由参加该社的经济联合社团体会员的法定代表人组成。从湖北省的规定可以看出,农村集体经济组织分别设在自然村、建制村和乡(镇) ,分别称为经济合作社、经济联合社和经济联合总社。从其设立条件和组织机构可知,农村集体经济组织是具有企业法人形态、不需向工商行政管理机关进行企业法人登记的经济实体。纵观湖北和北京两省市的规定,尽管国家对农村集体经济组织没有统一的、明确的和具体的规定,但其存在是现实的、客观的,其性质属于以一定范围内的农民为成员、以土地等集体所有的财产为基础、以农业生产经营为目的的经济实体,其法律人格应以企业法人为主要特征。

三、村民委员会与农村集体经济组织的关系定位

村民委员会可以依托建制村设置,也可依托自然村设置,这与农村集体经济组织的设置在地域和人员范围上是一致的。从我国现行立法的情况考察,两者之间的关系若即若离,时而相互并列,时而相互取代。根据《村民委员会组织法》第5 条第2 款规定:“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”在这里,村民委员会与农村集体经济组织是相互独立的组织,前者对后者的经济活动有监督和保障职能。另据本条第3 款规定:“ 村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”据此,村民委员会在集体土地等资产的管理方面,有时可取代农村集体经济组织。另据《土地承包法》第12 条规定,在发包土地方面,村民委员会和农村集体经济组织是一种平行、并列关系,两者均可对外发包集体所有的土地和依法由集体使用的国有土地。从上面有关村民委员会和农村集体经济组织特征及其法律人格的分析可知,村民委员会存在的主旨是以村民为根,以自治为本。而农村集体经济组织的存在主旨是以土地为根,以土地等财产的集体所有为本。从职能上看,村民委员会具有浓重的民主政治色彩,兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障和集体财产的管理与经营等多种职能,是目前我国社会主体中法律特征最复杂、职能最多的一类主体,而农村集体经济组织则相对比较抽象,法律更多地看中其在土地等资产集体所有制上的形式和概念,对其作为农村集体经济组织的实体性职能和特征关注不足。

明确村民委员会和农村集体经济组织之间的关系,不仅可以弥补相关理论和制度上的不足,更主要的是在制度上和法律上更好地服务于农村经济改革,服务于农业产业化、农业生产集约化和小城镇建设,服务于党和国家解决“三农”问题。由于村民委员会和农村集体经济组织之间的关系不清、性质不清、职能不清、法律人格不清,致使农村社会成为社会矛盾的多发地。诸如集体资产流失,农民利益受损,村干部挥霍侵占集体资产,涉农案件久拖不决和生效裁决不能执行以及涉农群访事件不断发生等问题,无一不与村民委员会在经济职能上的越位和农村集体经济组织在经营主体与经济职能上的缺位有关。为了解决上述问题,对村民委员会和农村集体经济组织的重新定性、定职和定位是必要的,明晰两者之间的关系是必要的。

首先,应尽快解决农村集体经济组织的虚位现象,国家应当尽快制定农村(或乡村) 集体经济组织管理法,明确农村集体经济组织的成员范围、组织形式、组织机构、议事规则、责任财产范围和责任形式等内容,使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。其中,以建制村、自然为依托设立的农村集体经济组织,其组织机构的组成人员可以与村民委员会或村民小组的组成人员合一,实行“社企合一”或“政企合一”。乡(镇) 集体经济组织的组成人员应当与乡(镇)政府的组成人员严格实行政企分开,成为以全乡(镇) 农民或农村集体经济组织为成员的经济实体或经济联合体。如此做的好处是:

第一,在全国范围内统一农村集体经济组织这一普遍存在的农业生产经营组织,便于统一进行法律规制,制定统一的司法裁判规则。

第二,有助于明晰土地等集体财产的财产范围、权利人范围和责任人范围,便于集体资产的经营、使用和保护。

第三,有助于农村集体资产的量化管理,便于土地承包权等财产性权利的流转和组织集约化、规模化的农业生产。

第四,有助于密切农民与集体资产之间的关系,增强农民的权利意识和责任感。

第五,有助于从根本上解决农村集体所有制权利主体的虚位现象,进一步完善我国农地等资产的集体所有制制度。其次,调整村民委员会的职能,弱化其在农村集体财产经营管理方面的功能,突出其基层民主和村民自治功能。

作为一种过渡,在农村集体经济组织依法设立之前,由村民委员会代行农村集体经济组织的职能,管理和经营集体资产是必要的。但在农村集体经济组织设立以后,凡是与农村集体资产的经营、管理、土地发包、投资、入股、联营、合作等有关的经济活动,均应由农村集体经济组织实施。依此职能分工,村民委员会的组织基础突出了以农民为对象的基层民主政治建设,在职能上突出了村民自治,在农村经济职能上突出了民主监督。就村民委员会和农村集体经济组织的关系而言,似可效仿国有独资公司体制下的监事会的作用,村民委员会负责监督农村集体经济组织贯彻执行党和国家的农村政策和法律的情况,监督农村集体经济组织的经营和财务活动,以保护农村集体资产的安全,稳固集体所有制的经济基础,保护农民的合法权益不受侵犯。

在村民委员会和农村集体经济组织的性质、组织形式、组织机构和职能等明确以后,其各自的法律人格也可定位了。村民委员会作为村民自治组织,其“其他法人”人格可以因此而固定,由于其不再履行经济职能,其责任财产的来源和范围也就确定下来了。村民委员会应以农村集体经济组织依法提供的活动经费的结余,作为其履行职能时的民事责任财产,此举可有效防止村民委员会干部侵占、挥霍、浪费集体资产的行为。农村集体经济组织作为从事农业生产经营活动的企业法人,可以真正做到自主经营、独立核算、自负盈亏,可以更好地适应农业产业化、农业生产集约化、农业经济市场化的发展趋势,根据市场经济规律组织农业生产经营活动,使之成为真正的市场经济主体。