【摘 要】  地方政府形成土地财政, 是市场经济体制下计划手段的保留和发扬, 在为我国城市化发展筹集到“第一桶金”的同时, 也伴生着严重的社会后果, 亟待改革调整。在理性认识土地财政的体制和制度诱因的前提下, 应有破有立, 以尊重和保障人权为基点, 顺应建设法治国家的既定目标,打破政府对土地一级市场的垄断, 允许农村非农用地进入土地使用权流转市场, 并修改和完善土地征收和房屋拆迁的法律、法规。与此同时, 深化和完善财税体制改革, 以财权、财力与事权相匹配为原则重塑地方财政的主体性, 赋予其征收房地产税等权力, 从体制上消除地方政府“卖地”筹资的冲动。

【关键词】 土地财政; 制度诱因; 法治对策

 一、深刻认识土地财政带来的严重后果和社会隐患

土地财政俗称“卖地财政”, 目前尚未成为一个严格的学术概念, 特指在我国城市化发展进程中, 地方政府通过出让国有土地使用权, 获取巨额土地收益, 并严重依赖此项收入来维持政府的正常运转和进行城市建设的现象。与本文在狭义上的界定不同, 我国学界还存在一种广义的说法, 即土地财政的范围不但包括地方政府通过土地使用权出让及土地融资等方式获取的资金, 还包括通过土地税收方式获取的财政收入。[1]

我国宪法和相关法律均规定了土地公有制度, 禁止买卖土地和以其他方式非法转让土地。中国特色的土地出让制度起始于1987年深圳开展的土地出让制度试点, 1994年颁行的《城市房地产管理法》规定, 城市土地使用权可以采取拍卖、招标和协议等方式出让。出于补充地方财力的考虑, 国务院还规定, 各地的土地出让金收入基本划归地方政府。

近年来, 土地出让收入数量越来越巨大, 在地方财政中所占比重越来越高。1999-2008 年间, 中国土地出让面积从45391公顷上升至165860公顷, 年均增长率15.5%。同期的土地出让金收入也不断上升, 成交价款从514.3亿元上升至10259.8亿元, 剔除通货膨胀因素, 土地出让金成交价款年均增长率高达45%, 是财政收入中增长最快的一种。国土资源部部长徐绍史指出, 2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元人民币, 同比增加70.4%, 城市发展对土地的依赖有增无减, 利益分配不合理, 社会矛盾突出, 土地出让制度亟待进一步改革完善。

值得注意的是, 上述收入并不包含与土地有关的税收,如耕地占用税、土地使用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等。而且各地迅速发展的以土地储备中心和城市融资平台为载体的土地抵押信贷, 进一步助长了土地财政的不断膨胀。据估算, 地方建设资金中至少半数以上来源于土地抵押融资。

北京大学――林肯研究院城市发展与土地政策研究中心满燕云教授通过实证分析后得出结论: 在土地出让面积和收入总额的地区分布中, 不论是土地出让面积还是土地出让金总额, 东部发达地区都位于前列, 而西部地区则位居最后。[2]但在新一轮“城市经营”中, 中西部众多省份土地出让金收入快速增长, 其增长率已超过东部省份, 中西部地区利用“土地财政”模式实施大开发, 以房地产业拉动经济增长, 成为新的发展动向。在社会主义市场经济条件下, 通过市场交易的方式转让土地, 相比计划经济时期的无偿行政划拨的使用方式, 土地的使用效益显然要高得多。近十多年, 中国城市建设突飞猛进, 其奥秘就在于城市政府依靠经营土地, 通过“收储土地”和高价拍卖, 转手获得巨额收益, 积聚了大量建设资金。与其他实体投资项目相比, 房地产开发见效快, 对GDP的“贡献”显著, 对拉动其他实体经济和促进就业具有正面效应。

但众所周知, 土地资源具有稀缺性、不可再生性和不可替代性, 目前这种依靠开发土地作为发展动力的“土地财政”, 从长远来看, 不具有发展的可持续性。一旦可供开发的土地日益减少, 未来的公共财政状况将会面临严峻考验。客观地说,在既有条件约束下, 地方政府形成土地财政实属“涸泽而渔”的无奈之举。如果说在城市化启动之初, 在既有体制和制度的制约下, 通过土地财政筹集到第一笔发展资金, 还具有某种程度的必然性甚至合理性的话, 而随着城市化进程的快速推进, 土地财政规模的巨大膨胀, 其弊病则越发明显地暴露出来。

首先, 土地财政的形成客观上是以拉升地价为前提, 而地价的飙升成为各地房价非理性“疯长”的重要原因。地方政府在追求土地财政的同时, 对土地及房屋经营部门的经济活动产生正外部性, 直接推动了土地和房屋价格的上涨。[3] 从一定意义上说, 在土地财政模式下, 地方政府与房产开发商结成了一个利益共同体, 而由此形成的畸高房价, 最终还是由普通居民负担。与此同时, 房地产的高利润催生投机性“炒房”行为, 而由此形成的房产“天价”进一步刺激炒作,这种恶性循环, 吹大了房地产泡沫。并且, 多年来, 地方政府的土地出让收入主要投向城市建设, 刺激了建筑业、房地产业的大繁荣, 带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展, 以至于相关生产能力相对低端, 严重过剩,促使整个产业结构畸形发展, 产业升级困难。由此, 在房地产成为掠夺居民财富的工具的同时, 社会内部贫富严重分化,社会怨气与日俱增, 这对社会和谐造成了极大的负面影响,为经济社会协调发展埋下隐患。

其次, 土地收益分配严重不公, 引发大量社会矛盾, 影响社会稳定大局。我国快速工业化、市场化和城镇化过程中,由于非农用地需求快速增长, 土地迅速升值, 而产生的巨额土地升值收益, 大部分被地方政府获得, 从而滋生了地方政府与土地原使用者之间的巨大利益矛盾。据调查, 江苏省在土地用途增值的土地收益分配中政府大约得60% ~ 70%, 村一级集体经济组织得25% ~ 30%, 而农民仅能得到5% ~10%。[4] 固然, 土地收益不可能全部补偿给被征收户, 但如果农民和居民认为补偿标准、分配办法、征收程序违反了起码的公平, 就会滋生抵抗和不合作的心态和行为。从近年来全国统计的群体性事件来看, 土地征收和拆迁占据半数以上,成为最严重地影响社会稳定、和谐的因素, 引起了中央决策层的高度警觉。

再次, 土地财政可能滋生巨额的地方债务和银行不良贷款, 并最终转嫁到中央财政和纳税人的身上。土地财政滋生的另一悖论是: 一方面是卖地收入的暴增, 另一方面却是地方债务的日益沉重。原因在于: 地方政府不但直接获取了巨额的国有土地使用权出让的现金收益, 更以土地使用权未来收益为担保, 设立不同种类的融资平台, 向银行贷取巨款,作为地方开发、建设资金。据银监会主席刘明康所说, 截至2009年末, 地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元, 同比增长70.4%, 即使在中央清理地方融资平台的情况下, 为了维持2008年已启动项目的资金链, 地方融资平台仍将继续借贷。而借贷的抵押品就是土地, 一旦房产泡沫破裂, 土地大量贬值, 地方政府就可能背上沉重的债务包袱, 金融系统将由此形成大量呆账、坏账, 直接影响到国家的金融稳定和安全, 增加国民经济负担。

最后, 土地出让金使用监管不力, 土地征收、出让领域官商勾结, 造成诸多浪费、腐败和低效率现象。土地出让金的使用、管理和分配具有相当的随意性和非公开性, 据审计署2007年对北京、天津、上海、南宁等11 个市及其所辖县(市、区) 2004~ 2006 年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况的审计通报, 土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理, 占11个城市土地出让净收益总额的71.18%。[5] 近年来, 各地利用土地出让收益, 搞了不少“楼、堂、馆、所”之类的“政绩工程”, 攀比之风愈演愈烈, 造成巨大的公共资金浪费, 老百姓对此深恶痛绝。并且, 一些土地收入不断转化为“灰色收入”, 土地征收、出让过程中官商勾结, 寻租愈演愈烈, 国土资源部门发生的腐败大案层出不穷, 成为腐败的重灾区, 以至民间戏言: “国土局长是中国最危险的职位”。与地方政府追逐“土地财政”的巨大动力形成反照的是, 国家的耕地保护政策却得不到有效实施, 我国耕地的保有量从1996 年的19.51 亿亩, 减少到2006 年的18.29 亿亩, 距离18 亿亩的红线仅剩下2900 万亩, 且减少速度正在加快。[ 6]

现实的困窘还在于: 在国际性金融风暴的冲击下, 我国近期外贸量出现萎缩, 又必须以房地产业的繁荣来拉动内需,以提振经济的增长, 稳定社会就业, 使得地方土地财政得以继续困扰中国经济、阻碍产业的升级, 而对土地财政的改革则陷入一种进退两难的困局。

二、理性认识土地财政的体制和制度诱因

任何组织与个人一样, 都具有理性, 在既有体制和制度的刚性约束下, 都会趋利避害, 选择对自己利益最大的行为方式。我国城市化发展进程中地方政府形成土地财政, 排除某些官员借此牟取非法暴利的个别动机不说, 就其存在的普遍性而言, 有其体制和制度方面的现实诱因, 其中不仅有财政体制上的原因, 也有土地制度、房地产管理制度、土地征收制度及政府官员政绩考核制度等方面的原因。[7]

1. 既有分税制财政体制下, 地方政府财权有限, 财力不足, 逼迫其“卖地”生财

1994年实行的分税制改革, 在实现提高“两个比重”的预定目标的同时, 却使得地方政府的财力与其支出责任严重脱节, 造成了地方基层政府较为普遍的财政困难。尽管在国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定: “根据事权与财权相结合的原则, 按税种划分中央与地方的收入”,但实际上, 分税制改革初期, 并没有对由来已久的中央与地方各级政府的事权及其支出责任进行实质性调整。在财权和财力向上集中的同时, 事权及其支出责任却在一级一级往下推, 导致基层政府事权、支出责任与其财权、财力的严重不对称。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993 年的22%提高到2004年的57.2%, 同期地方财政收入的比重却由78%降到42.8%, 而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。在中央加大调控的同时, 地方财政自给能力则由1993 年的1. 02, 演变为1994 年的0.57, 2006 年的0.61。[8] 财权大幅上收、事权层层下放的必然结果就是, 目前大部分县乡政府的财力, 已经无力承担由上级政府层层下压的越来越多的公共事务。据统计, 仅人员工资一项, 就占地方预算内财政收入的70% ~ 90%, 形成典型的“吃饭财政”。

特别是在落后地区和农业地区, 不少“无财行政”的基层政权一盘散沙, 几近于瘫痪。然而, 即使如此, 在既有的“赶超”体制下, 政府间的竞争类似于“锦标赛”,“对上负责”、“GDP挂帅”, 无论是省市还是县乡, 总得在经济发展中“放手一搏”。由此, “经营城市”, 卖地招商, 甚至“刮地”敛财, 就成为大部分地方政府的不得已的选择。[9]

2. 政府垄断土地一级市场, 并被赋予宽松的征地、拆迁的专断权力, 诱使其“圈地”寻财

土地财政的制度基础是我国现行的土地制度和征地制度。我国宪法和法律规定的土地所有形式既不允许私人所有, 也不是纯粹的国家所有, 而是国家所有和集体所有两种所有制并存。既然基本法规定有两种土地所有制形式, 则它们都具有法定的正当性, 理应具有平等的法律地位、权属内容及保障措施。然而, 事实上, 这两种所有制形式的内容是不同的。

《土地管理法》第44条规定:“建设占用土地, 涉及农用地转为建设用地的, 应当办理农用地转用审批手续。”《城市房地产管理法》第9条规定: “城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后, 该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。综合这些条文可以看出, 村集体所有的土地, 除供村民承包经营和建房自用以外, 不得擅自流转、买卖。但国家所有的土地, 其使用权却可以依法流转。如果建设用地涉及到使用村集体所有的土地, 则必须经过政府征收程序, 将集体所有的土地转变为国家所有的土地以后, 才可进行该土地使用权的转让。土地管理法还明确规定, 建设单位使用土地, 须经土地行政主管部门审查, 报经本级人民政府批准,还应当在缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后, 方可使用土地。这些规定实际上赋予了国家对土地使用权流转(即土地一级市场) 的独占权, 使得政府垄断了土地的一级市场, 独享土地出让收益, 土地的国家所有实际上也就演变为土地为各级地方政府所有。相反, 村集体所有的土地, 包括村民承包经营的土地和居民、村民使用的宅基地及其他非农用地, 其所有权内容则是不完整的, 受到法律及政策很大的限制。

地方政府在获得垄断土地一级市场权力的同时, 还享有专断的征地和拆迁的权力。从我国相关法律的规定来看, 在征地、拆迁过程中, 地方政府履行着土地的“监管”、“确权”与“确权纠纷的处置”、、“补偿方案制定”、 与“补偿标准争议的处置”、等权力, 明显处于强势地位。《土地管理法》第5条规定: “国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责, 由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。” 第11条规定: “农民集体所有的土地, 由县级人民政府登记、造册, 核发证书, 确认所有权。”第46条规定:“国家征用土地, 依照法定程序批准后, 由县级人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第25 条规定:“对补偿标准有争议的, 由县级以上地方人民政府协调; 协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”从这些条款可以看出, 地方政府既是土地的征收主体, 又是土地的监管主体, 同时还是土地权益纠纷的裁判主体, 既是运动员, 又是裁判员, 还充当自己案件的法官, 这不但容易造成权力的专断, 而且明显有违最起码的社会公正原则。

与地方政府在土地征收、房屋拆迁方面的权力之大相反,目前法律、法规规定的征地补偿标准却明显偏低。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定: “ 征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”然而, 随着市场改革的深化, 土地已经被资本化了。土地价格就不能仅仅由土地上的附着物的价值来决定, 而应该由它所带来的未来收入流的贴现值来决定, 而后者的价值是前者价值的几十倍, 甚至上百倍。与此同时, 村民们在拆迁、征地过程中的知情权、表达权、参与权、监督权也缺乏明确的法律规范和保障机制, 明显处于弱势地位, 致使其在利益受损的情况下,只得采取一些极端手段来维护自己的合法权益。从法律制度和法律技术层面看, 现行拆迁条例的主要问题是没有区分公益拆迁和商业拆迁, 并错误地将公益拆迁关系定位为民事法律关系。[10]

3. 在土地征收、出让过程中民主监督缺位, 对土地出让金使用的预算管理不力, 促使土地财政成脱缰之野马, 背道而驰

在土地征收、出让过程中监督缺位, 最严重的就是地方人大的监督缺位。我国的监督体制历来具有重纵向监督、轻横向监督; 重内部监督、轻外部监督的特色, 体现在土地财政领域, 就是地方各级人大对各地的土地开发利用的总体规划、城市发展规划、征地拆迁计划等没有形成实质性的审议机制, 而主要由各级党委、政府拍板定案。作为地方国家权力机关, 地方人大的法定职责之一就是监督同级政府和司法机关的工作是否合宪、合法。但从各地的情况看, 地方人大对同级政府的监督明显不力, 以至于地方政府公开违法征地活动普遍未被及时制止和纠正, 客观上纵容了地方政府的以地生财行为。与人大职能的疲软状态相对称, 地方人民依据宪法和法律享有知情、参与、监督、建议、批评等权利, 也大都有意无意地被忽视或漠视。

与此相反, 地方土地出让金则长期作为当地政府的预算外资金, 自由支配, 直到2008年, 中央才要求将其纳入预算内管理。但由于我国的地方预算制度还不完善, 预算监督也在很大程度上流于形式。使得在土地出让金的使用上, 用于被征收户的社会保障方面的支出明显过低, 而用于政绩工程、面子工程的开支则没有刚性的限制, 节节攀升, 屡禁不止。

客观地说, 如果土地收益能被真正用于公共领域, 则取之于民, 用之于民, 也不失其社会合理性。然而, 事实上,土地财政并不会必然地促进地方政府将大部分收入用于公共服务。正是由于在土地财政中, 最基本也是最重要的民主机制不健全, 导致长官意志盛行, 官商勾结严重, 从而腐败、浪费和低效率等消极现象在各地不同程度地存在, 土地财政也容易违背其初衷而走向其反面。

上述三个方面的制度原因并非孤立的存在, 而具有内在的关联性。从土地制度、征地制度的缺陷来看, 其实质是国家与社会、政府与人民的权利边界还界定不准或界定不清;从地方财权、财力的不足来看, 其实质是中央与地方的权力配置还没有科学化、规范化; 从地方财政使用的监督缺位与不力来看, 其实质则是同一级政权内部, 作为权力机关的人大与作为执行机关的政府的权力关系没有理顺, 而形成的角色扭曲和颠倒。这一切, 都与转型时期国家政权建设中最重要的三重权力关系的调整息息相关, 而直接诉诸于我国政治体制的整体改革, 并由此凸显出加强、加快我国民主、法治建设的重要性和迫切性。

三、审慎寻求破解土地财政困局的法治对策

鉴于土地财政造成的社会问题的严峻性, 在寻求根本性解决之道的同时, 眼前亟需有效的应急之策。通过惩治土地腐败, 打击土地投机, 严格资金管理, 控制融资负债, 以霹雳手段尽快遏制土地领域愈演愈烈的违规、违法、犯罪行为,预防和控制土地财政带来的社会风险。

首先, 针对地方土地财政背后隐藏的官商勾结牟取暴利的阴暗行径, 就亟需纪检司法机关毫不手软, 绝不姑息, 从严惩罚, 给国民树立信心。

其次, 打击土地闲置、囤积行为, 保障城镇建设用地的有效供给。2005年、2007 年, 国土部都曾采取行动整治土地闲置, 少数闲置土地被收回。2009年12月, 国土部又挂牌督办9省18宗房地产开发闲置土地。2011 年出台的宏观调控的“国八条”、“国六条”、“国四条”和新的“国十条”中, 都一再申明要严格执法, 清理闲置土地。其实, 早在2008年1月国务院就出台了一项政策: 即闲置土地一年, 按出让或划拨土地价款的20%征收闲置费; 闲置两年, 无偿收回。如果中央政府下定决心, 严格实施上述规定, 土地闲置、囤积行为将无遁形之处。

再次, 以公共化、阳光化、问责化为目标, 加强对政府土地收益的监管和用途管制。各级政府获取国有土地使用权出让金, 实际上是一种国有资源的产权收益, 理应将土地出让金的收支活动纳入到统一的政府预算中来, 实现土地出让金收支公开化、透明化, 防止资金的流失和浪费。[ 11] 在此基础上, 还要明确土地收益的用途, 主要用于改善民生, 完善基础设施。例如, 鉴于当前各地方政府的土地财政收入主要被用于地方的经济投资而社会性的支出很少的现状, 应大力增加廉租房、经济适用房建设的资金投入, 明确规定其不可低于的资金占比。

最后, 严格清查和控制地方政府以土地抵押权为中心形成的融资平台的种类和数量, 预防银行形成新的呆账、坏账,避免出现金融风险。2010 年元旦后不久, 财政部等部委即向各省级政府下发一份调查问卷――《政府负债调查表》。该举措的目的在于规范政府的负债行为, 包括财政担保行为, 控制政府融资平台的信用风险, 给地方政府设定一个合理的负债率。

应该说, 上述应急之策对破解土地财政困局而言, 是十分必要的, 但毕竟只能治标, 而不能治本。从总体上看, 我国仍处于快速工业化、城市化和市场化的过程之中, 在这个过程中必然会有大量的土地转化为非农用途, 必然会产生巨额土地收益。这是否就意味着土地财政在我国还将长期存在呢? 对此问题当然仁者见仁、智者见智, 存在不同的看法。

保守的思想认为, 土地财政正是中国城市化的特色所在, 应继续保持下去; 渐进式改革思路认为, 当前改革的重点是提高征地补偿标准和遏制政府的征地行为; 激进式改革方案则主张, 当前?? 土地财政?? 的根本原因在于现行的土地制度,特别是农民集体土地制度设计不合理, 因此, 只有改革农地制度才能真正保护被征地农民的利益。[ 12]

笔者认为, 工业化、城市化过程中会产生更多的建设用地需求, 由此创造巨额的土地增值收益, 这是一种具有必然性的趋势, 难以人为抗拒。问题的要害在于, 如何构建一种公平的、明确的稳定制度和机制, 才能保障发展的可持续性,并保证土地收益在土地所有者、监管者和开发者之间得以合理分配? 随着城市化的发展, 土地资源的紧张, 既有土地管理模式的弊端日益凸显, 已留下巨大的社会隐患, 正是到了不得不兴利除弊、改革旧有思路和模式的时候了。从根本上来说, 新的思路应该建立在尊重和保障人权的基础上, 顺应建设法治政府的既定目标, 遵循平等、协商、互利、可持续的原则, 大胆创新、审慎推行。鉴于既有制度的根本问题在于权利的配置不平等, 政府处于强势地位, 而村民和居民则居于弱势地位, 改革的基本取向应是扶弱抑强, 使权利的配置恢复到平衡状态, 以保障土地所有者获得产权收益、土地监管者获得税收收益、土地开发者获得经营收益。

第一, 打破国家对土地一级市场的垄断, 允许农村非农用地进入土地使用权流转市场, 同时, 修改和完善土地征收和房屋拆迁的法律、法规, 给地方土地财政釜底抽薪。

如上所述, 地方土地财政的形成其实依赖于两个方面的制度因素: 一是禁止农村建设用地上市流通, 国家对土地一级市场形成垄断; 二是赋予政府宽松的土地征收和房屋拆迁的权力, 方便各级政府“圈地”。由此人为地造成供地紧张而抬高地价、房价, 从中获取巨额差价。这种模式, 是计划经济的旧框架套上了市场经济的新手法, 从宪法规定的“尊重和保障人权”的角度来考量, 其实都涉嫌侵犯公民最基本的人权――财产权。根据马克思的地租“国债(国税) ”理论,只有在纯粹的土地国有制下, 国家才能凭其垄断地位, 独占地租收益, 并由此形成国家“土地财政”。如果法律在土地国有之余, 还承认了土地集体所有权, 则国家垄断地租收入就失去了制度基础, 也就意味着垄断性的国家“土地财政”的消亡。[ 13] 我国的现实恰恰在于, 基于社会主义初级阶段的国情, 宪法明确规定了土地的国有和集体所有两种所有形式,国家就无理由独占地租收益, 这为破除“土地财政”的困局提供了最高的理论依据。

有鉴于此, 就必须回归宪法, 尊重宪法明确规定的?? 土地集体所有制?? 形式, 及时修改相关法律、法规和政策, 允许城市的经营性建设项目, 在与村集体自愿协商一致基础上,使用集体建设用地, 还广大村民基于集体土地所有权的土地使用和收益权, 实现国有土地所有权和集体土地所有权的真正平等。同时, 借鉴国外房地产市场开发的经验, 修改《城市房屋拆迁管理条例》, 严格政府征用土地的条件, 将“公共利益”进行从严的法定限制, 依法规范征收补偿的标准、方式和程序, 严格保护民众的土地权益。以助于从源头上抑制土地财政, 化解社会矛盾。

与此同时, 将地方政府作为土地监管者的职能与其作为城市土地所有者、经营者的角色适当分离, 地方政府只作为土地的监管者而充当执行土地法律、法规和政策的中立角色,发挥国土规划、耕地保护、打击土地利用领域违法行为等职能。这可以从根本上纠正地方政府因角色错位而发生的功能紊乱。在此基础上, 可考虑组建国有土地资产公司, 推动“农地入市” 动员土地存量, 发展土地二级市场, 通过土地二级市场来重新配置城镇现有土地资源, 提高土地利用效率,以保证工业化、城镇化的用地需求, 促使“土地财政”退出历史舞台。[ 14]

第二, 深化和完善财税体制改革, 以财权、财力与事权相匹配为原则重塑地方财政的主体性, 从体制上消除地方政府“卖地”筹资的冲动。巧妇难为无米之炊。当阻止了地方政府“卖地”的生财之道, 就必须还地方政府通过正当的征税手段筹集财政收入的生财之方, 有破有立, 才是长效、稳妥的法治之道。

首先, 完善地方税制, 依法赋予地方更大的财权, 保障地方政府有相对充裕的自有财力。由于各地的税源情况不同,要做到所有地方政府的自有财力与其事权相匹配是不太现实的, 但至少要能保证半数以上的地方政府其自有财力与其事权基本相称, 否则, 这种分税体制就是不科学的。当然, 地方税制的完善、地方财力的充实是相对于其事权的负担而言的, 为此, 以塑造公共服务型政府为目标, 将各级政府的职能、事务范围加以明确而规范地配置, 成为公共财政体制建设的前提。

鉴于地方的自有财力普遍不足, 目前在土地房产领域比较成熟的思路是尽快开征房地产税(物业税)。与我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入不同, 许多国家也在土地房产上生财, 但主要通过对存量土地征收物业税或房产税等方式创造财政收入。一则, 房地产税基于土地、房产的不动产价值征收, 税收额相对稳定并且具有可长期持续性, 既体现了公平性, 也保证了政府有相对稳定的财政收入;再则, 通过增加房地产的保有成本, 该税种从长远来看会对房地产市场产生调节作用, 具有多重的政策效果。因此, 征收房地产税可以成为未来地方政府筹集财政收入的一项更好的选择。其实, 我国早就制定了房产税条例, 只是对城镇居民住房尚未开征。目前, 关于房地产税的立法, 中央已在紧锣密鼓的筹划之中, 上海、重庆等地也正在积极试点, 房产税制的出台已是时间早迟的问题。当然, 为了保障该税制的顺利出台, 房地产税初期可考虑只对别墅、豪宅和第三套以上房屋征税, 以打压炒房行为, 维护平稳的房地产市场为主要目标。

从长远来看, 开征房地产税要与整个土地房产税费制度改革配合起来有系统地进行, 以克服土地交易环节税费过重、而土地房产保有环节基本无税费的偏颇做法。有学者建议将与土地财产相关的税费合并为3 个税种: 土地占用税、土地保有税和土地交易税。[15]这种思路是建设性的, 其中的土地保有税其实就是房地产税, 地方政府据此在土地开发中获得稳定的税收收益; 土地占用税则是特定目的税, 体现保护耕地的基本国策; 至于土地交易税, 从总体来看, 则应遵循减少税种、简化税制、降低税率的原则, 促进土地房产的交易、流通, 以充分发挥土地的使用价值。

与扩大地方财权相适应, 还应加大财政转移支付尤其是一般性转移支付的力度, 规范财政转移支付的方法, 使中西部欠发达地区能够以法定方式从中央财政增量中获得稳定的财力支持。中西部不发达地区, 由于还没有形成各自的支柱产业, 在同样的税制下, 它们的自有财力无疑会比东部地区低得多, 恐难承担其事权范围的支出责任, 这就需要中央财政雪中送炭, 通过一般性转移支付方式补足其资金缺口, 使其从?? 土地财政?? 的饥渴症中解脱出来。在未来公共财政体制逐步完善的基础上, 还可以考虑赋予较高层次的地方政府发行地方建设债券的权力, 以满足地方融资的现实需求。

总之, 从根本上来说, 地方土地财政困局的破解与我国政治体制改革的顺利推进是紧密联系在一起的, 只有人民当家作主的权利能够依法得到更切实的尊重和保障, 地方政府扭曲的行为和形象才可望得到校正和恢复, 社会和谐的局面才会真正实现。

注释

[1] 邵源. 关于“土地财政”与财税体制改革问题综述[ J]. 经济研究参考, 2010, ( 24) : 36- 45.

[ 2] 满燕云. “土地财政”难题求解[ N ]. 中国改革报,2010- 09- 16.

[ 3] 薛白, 赤旭. 土地财政、寻租与经济增长[ J].财政研究, 2010, ( 02): 27- 30.

[ 4] 岳桂宁, 滕莉莉, 王春花. 我国地方“土地财政”问题研究[ J]. 开放导报, 2009, ( 03) : 12- 17.

[ 5] 董再平. 地方政府“土地财政”的现状、成因和治理[ J]. 理论导刊, 2008, ( 12): 34- 38.

[ 6] 陈志勇, 陈莉莉. “土地财政”: 缘由与出路[ J].财政研究, 2010, ( 01): 29- 34.

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