摘要：为保障农民土地权利，有必要构建农民土地权利的保障路径。从政府角度：改善地方政府税收结构，平衡财权与事权；从组织角度：发挥村民代表大会的作用，保障农民土地权益；从法律角度；完善规范集体土地征收，促进《集体土地征收与补偿条例》立法。

关键词：农民；土地权利；保障路径；《集体土地征收与补偿条例》；立法

一、从政府角度：改善地方政府税收结构，平衡财权与事权

农民土地权利被侵害的一个根本原因就是地方土地财政的存在。要破解农民土地权利益被侵害的根源，必须斩断土地财政存在土壤。土地财政是一个近年来频频出现在各种媒体当中一个热潮的名词。何为土地财政？ “土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收主要依靠土地运作来增加收益。土地是地方政府拥有的最大资产，面对“钱少事多”的现实难题，“土财政”逐步成为地方发展的一个重要手段。 ” 2001～2003年, 全国土地出让金达 9100 多亿元, 约当于同期全国地方财政收入的35%；2009 年，全国土地出让金收入达到 1.5 万亿，相当于同期地方财政总入的46%左右。 土地成了地方政府发展经济的重要依托，将农民集中居住，从节约的土地当中寻求财源，成为地方政府的普遍做法。地方政府对土地财政依赖，在城市土地资源越来越稀缺的情况下，屡屡向农村土地寻找突破口。为了保障农民土地的权益，必须改变地方政府税收结构中土地税及其相关税负所占比重过大的局面。房产税和资源税这两个税种有望在未来构成中国地方税的支柱。西部地区资源富集，资源税可以成为这部分地区的支柱财源税源。据新疆维吾尔自治区财政厅测算，油气资源税改革每年可使新疆财政增收40～50亿元。资源税改革目前已经启动。根据财政部和国家税务总局联合下发的文件，从2010年12月1日起，内蒙古原油、天然气的资源税由“从量计征”改为“从价计征”，税率为5%。至此，资源税改革开始在包括内蒙古在内的西部12个省区市实施。

房产税早在上世纪80年代就已存在。1986年，国务院颁布房产税暂行条例，由于当时尚未进行住房货币化制度改革，居民大部分住房都属于公房，没有所有权，个人拥有住房很少，所以对个人所有非营业用房产免房产税。1998年，我国实施住房市场化改革，住房开始货币化，征收房产税的时机已到来。另外，从世界各国的经验来看，房产税可以成为中国地方政府主要财政来源。

目前，世界上130多个国家和地区对住房征收房产税，绝大多数国家和地区将房产税作为地方税，是地方政府重要而稳定的税源，房产相对而言是透明度较高的财产，而房产税最容易把握、可操作性最强。

国务院和相关部委也在为制定合理的房产税政策努力。2010年1月，国办发文，提出要加快研究完善住房税收政策。

2010年4月，国务院发文，要求财政部、税务总局加快研究制定房产税收政策。2010年9月，有关部委出台调控措施，提出加快推进房产税改革试点工作。

上海、重庆于2011年1月28日起试点征收房产税。

地方政府对土地财政依赖一个症结也在于地方承担事务过多，支出过大，有必要减少地方政府所负担事务，减少开支。

对关系国家军事、科技、经济全局发展战略工程，区域经济全局发展工程，地方重大民生工程等中央政府应负担其更大责任，减轻地方负担，同时，中央政府也有必要加大对地方重大项目、经常项目的财政转移支付力度。

二、从组织角度：发挥村民代表大会的作用，保障农民土地权益

集体土地属于农民集体所有，农民集体是一个虚拟的实体，并不是一个法律实体，无法落实保护主体，农民集体土地缺乏一个共同保护者。集体土地又因为被分割成零碎个人承包责任田，个人承包集体土地保护责任落在农民个人身上。依靠农民个人维护土地权益是不现实的。其一，农民个人没有土地所用权，农民没有土地支配权，土地流转、转包、出让等受制于地方政府和村委会，保护个人承包集体土地缺乏动力；其二，集体土地所有权主体的虚拟，而集体土地管理权根据土地法规定落在村委会和村集体经济组织身上。现行中国现实是，大多数村没有集体经济组织，因此，很多集体土地管理权是在村委会。村委会是个虚体，村委会被掌握在村干部手上，事实上，很多集体土地管理权被村干部代替，农民个人面对前者处于弱势地位，抗争乏力。因为农民个人宅基地和土地承包权等相关利益都掌握在村干部手中。这样，集体土地很容易成为村干部谋求个人私利的工具，土地征收中，经常会出现村干部接受贿赂而降低农民土地出让费等损害农民土地权利的情况。为切实落实保护农民利益，避免再度出现村干部就是集体土地管理者，这就需要集体土地所有权主体实体化，实体化一个较为可行的一个方案就是由村民代表大会代行集体土地所有权主体职责，要充分村民表达大会作用。新修订的《村民委员会组织法》也肯定村民代表大会在对集体土地使用、处置等方面重要作用。如第二十四条规定，宅基地的使用方案须经村民会议讨论决定方可办理。要防止村委会代行农民主张权利。

三、从法律角度：完善规范集体土地征收，制定《集体土地征收与补偿条例》

美国著名经济学家诺斯指出：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”“农民上楼”

现象中农民土地权利被破坏，一个根本原因在于没有建立一套完整《集体土地征收与补偿条例》，农民土地权利得不到保障。

尽管国务院法制办在2011年1月底公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，适用范围为国有土地上的房屋征收与补偿，城市可用的土地越来越少，地方政府现在大部分的征地和拆迁都是在集体土地上进行的，由于该领域立法比较薄弱，没有一系列的程序保障，其立法必要性远高于城市拆迁立法。笔者认为，集体土地征收条例的主要包含以下内容：征收主体、征收程序、补偿标准、司法救济。

①征收主体。2004年修订过的《宪法》第十条规定，任何组织或者个人不得买卖土地，唯有“国家为了公共利益的需要”，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。《土地管理法》第2条也规定：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”公共利益的需要是土地征收或者征用的唯一目的，为防止公共利益被企业和个人滥用，国家是土地征收或征用的惟一主体，在任何情况下，国家都不能将征收和征用权利转让给任何企业和个人。国家是个虚位主体，不可能作为征收和征用的实际执行主体。如果涉及整个国家公共利益，由全国人民代表大会讨论表决，授权国务院作为征收和征用的实际执行主体；涉及地方公共利益，由地方同级人民代表大会讨论表决，授权同级地方政府作为征收和征用的实际执行主体。

②征收程序。征收程序需要构建“公告”制度、公共利益用途的审核程序、“听证”制度、“公示制度”来保障程序公正合理性。

首先，建立“公告”制度。政府在征收或征用集体土地前，必须对征收或征用的土地具体位置、大小、征收或征用后的用途等通过电视台、电台、网络等媒体向社会公告，接受社会监督，防止非公共利益的需要对集体土地的征收或征用。

其次，建立公共利益用途的审核程序。公共利益泛化,大量农民丧失了本不应丧失的土地的所有权。大量归农民集体所有的土地,以低廉的补偿变成了国有的出让给法人实体使用的工商业用地。

土地征收是国家取得土地所有权的一种特殊方式,其核心特征是具有强制性,它不以土地所有权人的同意为前提,是一种典型的“管理型交易方式”。因此,为了防止土地征收权的滥用,公共利益目的成为世界主要国家土地征收制度的基本要件。公共利益是政府征收土地的依据和界限,也是防止公共权利无限扩大而损害私人财产权的一种关键措施。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》公共利益的界定为以下几类，可以作为制定《集体土地征收与补偿条例》的参考。国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

如果商业企业可使一般公众直接受益,具有服务于公众的特点,就可以认定为公共利益此外,还应设立一个概括性条款,将立法时无法列举或难以列举的其他应属于公共利益范畴的事项包括在内,以保持公共利益具有一定的弹性。同时应设立一个排除条款,即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围,一般的商业性开发,如高尔夫球场等事项应排除在外。

再次，建立“听证”制度。现行做法，政府在征地补偿安置方案确立之后，再听取农民的意见，农民此时只能对补偿方案内容提意见，而不能拒绝被征地，农民的听证权利被剥夺。为切实保障农民听证权利落到实处，而不是流于形式。必须设立一个独立政府之外的第三方机构来主持，可以由与征地无利益关联社会组织或民间团体担当。让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。听证会参加者既包含当事政府机关、被征地农民、来自社会各界监督者、旁听者。听证会内容涉及征地目的、数量、用途、安置赔偿等。征地不符合公共利益的需要前提下，农民可以说不。

最后，建立“公示制度”。及时公布听证会内容，接受社会各界监督。在被征收地块挂公示牌，注明征地位置、大小、用途等信息。

③补偿标准。《土地管理法》第四十七条规定，征收和征用的土地按照被征收和征用土地的原用途给予补偿。这样农民就被剥夺分享改变被征用土地用途带来土地增值的机会。这样对农民是不公平的。根据土地征收和征用后的不同用途，实行不同补偿标准。集体土地被国家征收后进入经营性市场，则实行市场化补偿原则，按土地市场价值进行补偿。例如农民上楼，宅基地被征收，是为了换取城市建设用地的指标，补偿标准按照当地城市建设用地市场价值进行补偿。集体土地征收，为公益性事业（架桥修路，建学校、养老院等）补偿标准按照现行《土地管理法》补偿标准执行或适当提高，如果农民对政府所做的补偿标准不满意的话，补偿标准评估可以聘请专业的评估机构负责，也可以由村民大会和政府协商解决。

另外补偿时还需要考虑土地未来的增值收益，因为征收和征用的很多土地是农民为了公共利益的需要而自动放弃未来土地增值的收益，政府应该对农民这部分损失有所补偿，以体现社会的公平。这部分补偿可以不直接补偿给农民个人，设立专项农村发展基金。用于农村基础设施建设（道路建设、兴建水利、安全卫生设施等）和农村经济、科技投入；设立困难帮扶基金，用于老弱病残弱生活和疾病救济。农村发展基金资金来源可以参照发达国家征收土地开发税的比率，征收农地开发增值税。英国土地开发税率为60%,韩国和新加坡的税率为50%，中国可以从集体土地征地价格和城市土地出让价格之间的土地级差价格中征收50%左右农地开发增值税，将其用于设立专项农村发展基金。

④司法救济。现存的法律法规对农民权利救济规定不足。如《土地管理法》第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这条规定明确表达出信息，土地征收带有强制性特点，农民没有权利拒绝征地，只有接受补偿的权利，缺乏与农民征地前协商这样一种制度规定。另外，农民请求司法救济范围过窄。《土地管理法实施条例》第二十五条规定,仅补偿标准有争议的,才可以由批准征地的人民政府裁决。至于土地征收合理性和公益性，则不在裁决范围之内。未来拟定的《集体土地征收条例》中司法救济应扩大农民司法救济范围，农民可以针对土地征收公益目的、合理性、补偿标准、补偿范围、安置方案等提起行政诉讼。

保障农民土地权利不被侵害仅仅依靠相关法律法规的完善是远远不够的，还需要提高农民的法律意识，学会运用法律来维护自己权利，行政机关人员法律素质也需要进一步提高，培养服务意识，依法行政。

参考文献：

[1]董再平.地方政府“土地财政”的现状、成因和治理[J].理论导刊,2008,(12).

[2]于猛.全国土地出让金或破2万亿,地价推高房价[N].人民日报,2010-12-27.

[3]（美）道格拉斯．C．诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社,1994.

[4]刘刚.农民土地产权残缺与不公平农地收益分配制度研究[J].

经济纵横,2008,(11).

[5]邓宏乾.公共财政视角下的土地收益分配改革[J].江海学刊,2007,(03).

[6]李蕊.从美国司法判例看我国土地征收制度的完善[J].广西社会科学,2005,(12).