据媒体披露,国务院正酝酿修订有关法律,以规范集体土地征收工作。这件事如果做好,将有利于提高农村土地利用效率,减少农村涉地冲突。笔者根据这几年的调查认为,这项修法工作应注意解决以下两个关键问题。
集体土地征收补偿标准问题
我们要把土地增值收益分配的公正性问题,转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下,政府提出的分配方案只要农民接受,就应该看做具有合理性。
土地征收以后在大多数情况下被用作建设用地,这就产生了土地增值的归属问题。土地增值归谁,特别是征用农民的土地所产生的级差收益应归农民、还是政府,现在成为一个有很大争议的问题。
任何交易的公正性都是相对的。只要一项交易的多方当事人都是自愿的,没有任何强制因素起作用,交易就具有公正性。如果交易过程中有充分的信息,交易各方可以讨价还价,那么交易的公正性就更无可怀疑。这种自由交易形成的价格,也就是市场价格。如果没有一个市场环境,即使碰巧政府按照市场价格出价了,农民方面也可能不满意,以致交易不能成功或发生冲突。所以,市场因素起作用,有利于降低交易成本,稳定社会关系。
总体看,我国土地的一级市场远不是真正的市场。因为市场不存在,也就不存在市场的“价格发现”功能。换句话说,在这种背景下,土地交易的公正是偶然的,不公正则是必然的。土地征收中的大量冲突之所以发生,根源正在这里。
我们要把土地增值收益分配的公正性问题,转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下,政府提出的分配方案只要农民接受,就应该看做具有合理性。中央提出的“产权明晰,用途管制”的改革原则,以及建立城乡统一的建设用地市场的主张,应该是改革的方向。规划应该由政府制定,规划管理要法制化。在这个前提下,商业用地的交易要完全市场化,农民可以说不;而公益性用地要压缩范围,征地补偿要以市场价格为基础,只是农民不能说不。有了争议后,可以通过司法途径解决问题。他国经验证明,只要有这种法制环境,争议并不容易发生。应确保政府的规划信息公开,且公开信息应有法定程序,其中包括农民在一定时间里有反悔权。
强制征地问题
只能因部分重要公共利益的需要,才可强制征地,且议价要参照市场价。一个城市在一定时期内对这类用地要做比例控制。
征地是不是一定要搞强制?回答这个问题涉及对公共利益的认识。土地使用的公共性是相对的一件事。从理论上说,非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律,是难以实行的。强制征地,或是议价买地,如果以公共利益的尺度做法律依据,也可能左右为难。实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的,但开发区中的道路是不是公共利益?如果是,则道路用地强行征收,其他用地市场化议价,并允许农民说不?这是一个麻烦。我看思路要变化:第一,只能因部分重要公共利益的需要,才可强制征地。且议价要参照市场价。一个城市对这类用地要做比例控制。例如,在一定时期的新增城市建成区面积当中,只能有合适比例的土地可强制从农民那里征收。第二,对重要公共利益用列举法界定?如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地,才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等,即使是公共利益的需要,也要走市场化之路,不搞强制征地。