【摘要】境外实行的土地私有制，与我国的农地集体所有制存在很大的区别。但从集体土地征用制度层面上考察，他们的制度设计有其合理性，值得我们学习与借鉴。

【关键词】规范集体土地制度

一、区分征收与征用概念

首先，二者的法律效果不同，征收是对所有权的改变，征用是对使用权的限制；其次，二者的补偿不同，在征用的情况下因所有权未发生转移在标的物毁损、灭失时，应当返还原物；在征收情况下，因所有权发生转移，被征收人损失更大，因而补偿也相对征用更高；第三，二者的适用条件不一征用一般仅适用于紧急状态，而征收发生所有权改变，其程序较征用更为严格。征收与征用的区分已在我国的立法实践中得以落实，目前已按对集体土地所有权的变更和使用权的变更来区分,对《宪法》和《土地管理法》的相应的修改。

二、多采用完全补偿原则

国外一般以公平补偿作为征收补偿的基本原则，但对公平补偿有完全补偿与适当补偿之分。德国在法律适用上，采取交易价值（完全补偿）作为原则；日本有专门的土地征收法，明确规定完全补偿原则，规定给予收用前后被收用者的财产价格相等的补偿。在美国，政府机构对所征的农民土地要做财产评估，并向农民提交评估报告、提出补偿价格，而农民有讨价还价权。如果双方无法达成协议，政府可将案件送交法院处理。在我国台湾地区的土地征收补偿范围包括，地价补偿、佃农补偿、土地改良物补偿、迁移补偿、营业损失补偿、接连地损失补偿等各项费用，其中地价补偿的标准，以公告土地现值为地价补偿标准，并采用加成补偿的方式。

三、将批准征收行为（征收土地的决定）纳入听证和司法审查范围

由于《土地管理法》对批准征收行为一直未能进入审查的范围。加拿大的土地征收法规定，当征地机关向批准机关提出征地申请时，征地机构必须通知被征地土地所有者正式登记，任何与征地有关的土地所有权人都可以向批准机关提出书面申请，要求举行听证。美国宪法第５条修正案规定：没有正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；没有公平的补偿，不得征用私有财产供公共使用。首先，要依法评估国家征地的正当性；其次，政府必须以公告形式书面陈述需要征地的具体理由并提出反证，说明如果不在特定时间和地点征地将会产生什么负面后果；最后必须经听证程序，农民可以在听证会上质疑政府征地的理由，并有权要求政府放弃征地行为。在法国，有征收直接利益的人，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的征收决定。

四、土地征收后一定期限内出现法定或约定情形时，原所有人可以有权买回

在我国台湾地区，行使收回权的要件：一是，须是土地所有权被征收者；二是，当征收的土地没有在法定的期限内开始使用、不依据征收计划或者不继续依据计划使用时，且非可归责于需用土地人的事由而无法开始使用的；三是，原所有人应于征收补偿费发给起届满１年的次日起５年内有以相当对价收回其土地的权力。在法国，征收单位在公用征收裁判后５年内不按批准的公用目的使用被征收的不动产的，或者停止按照征收目的使用时，原所有者及其继承人有权要求买回。在日本，从事业任定告示之日起２０年内，起业者收用的土地变为不需要时，或者从事业认定之日起１０年以后，所收用的土地没有供于事业之用时，收用地的原所有者可取得优先购买权。

1.我国现行土地征收制度。

依据我国宪法规定，国家基于公共利益的需要可以将集体所有的土地按照法定程序和事先补偿原则强制性转为国有。现行《土地管理法》及其配套的法规、规章对集体土地征收补偿安置范围及其程序做了规定，这种制度安排的逻辑前提是，公共利益具有优越地位，但不能完全排斥集体利益与个体利益。现行集体土地征收制度存在许多不合理的地方，归纳起来有：一是征地范围过宽.《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。但什么是“公共利益”，《土地管理法》及其配套法规都没有给予阐述与界定。事实上，实践中的征地项目早已远远超出“公共利益”的需要，许多土地征用是局部的商业目的，这明显是对国家征地的滥用。二是征地行为的不平等。市场经济中，集体土地作为财产如果属于不同的所有者，则其交换双方在经济和法律上的地位应当是平等的，价格的形成也是竞争达到均衡的合意，但在征地过程中，按被征用地按原用途给予补偿，明显具有强制刚性而缺少平等性。三是农民得到的征收费比例极低。土地补偿费归村集体经济组织所有：安置补偿费按照“谁安置，谁享有”，未安置的，归个人或者支付其保险费用。只有地上附着物和青苗补偿费才真正归农民所有。一些农民从集体中分得少量的征地补偿款后，就成为无土地、无工作、无社会保障的失地农民。四是缺少买〔收〕回程序。《土地管理法》第五十八条和六十五条规定了土地使用权的收回程序，对集体土地所有权的买回程序却没有作出规定。这一制度缺少必将导致：集体土地一旦被征收国有，即为国家永远所有，即便政府违反征收前的各种要求，也不会影响其对该土地的各种权利，当出现法定收回情形时，集体所有的土地也不能恢复其所有权原状。

　　现行集体土地征用（收）制度存在的问题，有些已经超出法律所能调整范围，并且有其形成的历史原因和时代背景，所以，完善土地制度，特别是集体土地征用制度要在国家经济发展这一宏观背景下考虑。首先是关于集体土地所有权的问题，本文已在前面部分有所论述，这一所有权不仅是抽象的，而且是不完整的，如果仅从制度层面的设计而言，赋予其完整的所有权或者按一定的原则进行私有化，在技术层面都不难，但这些都不符合我国的政治现实，也不利用经济的发展。

　　2．完善现行集体土地征收制度建议。

一是确立完全补偿原则，国家要建立一个征地统筹基金，以省为单位平衡征地补偿差距，体现公平性。应修改《土地管理法》的补偿相关规定，实行相当补偿，并以土地的市场价格为标准。二以物权法的立法为契机，确立私法保护机制，提高补偿标准、建立诉讼、听证和所有权人买回制度。三是完善土地征收的监督机制。加强对土地被征用后利用情况的监督，切实加大对违法批地人员的惩处。在违法批地责任中，可以考虑确立个人过错赔偿原则。

3.是集体土地利用规划与指标管理制度存在的问题及其对策。

土地利用总体规划、土地用途管制以及建设用地指标审批是现行土地管理法确立的基本制度。从实际情况来看，集体土地利用规划与指标管理制度主要有以下几个方面的问题。

一是土地利用规划的调整过于频繁。土地利用规划实行分级审批制度，省级的土地利用总体规划，报国务院审批。省级政府所在地的市、人口在１００万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省级政府审查后报国务院批准：其他县市的土地利用总体规划，逐级报省级政府批准，乡镇的土地利用整体规划可以由省级人民政府授权后投诉区的市人民政府批准。二是土地整理制度的“掩护”。因为土地整理新增耕地面积的６０％可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。农业规模经营、工业化、城镇化的推进都需要土地和建设用地指标，目前，土地利用规划和用地指标控制是现行制度下保护农民利益和耕地减少的必要且有效措施。

完善集体土地的所有权和使用权制度的，我们不得不考虑现行集体土地的政治成本，不得不考虑现行集体土地制度下农民利益的保护和保障。明确集体土地所有权主体、发挥集体土地使用权的效用、改变集体土地征收方式、提高集体土地征收成本已是必然的选择，也是当务之急。鉴于我过集体土地制度的特殊性和复杂性，我认为在修改上位法的前提下，有必要出台专门的行政法规，规范集体土地。