【摘要】: 利用1988 年到2008 年的省际面板数据对中国城市化、农地保护以及城市用地效率等指标的实证分析表明，中国近年来农地占用的放缓主要是由耕地管理和土地出让制度变迁的短期作用所致，而不是由城市化带来的用地效率的提高所推动的。中国的农地保护应该重视“城市化―用地效率提高―农地保护”的作用机制; 应根据城市用地效率的不同实行差异化的农地保护政策，以激励城市化的集约用地; 在机制设计上，可以在土地的中央宏观管理中引入城市用地效率指标来实现土地资源的优化配置。
【关键词】: 农地保护; 城市化; 城市用地效率
一、引言
城市化是中国这个农业大国实现现代化的核心问题。城市化是解决三农问题的关键，而新农村建设又可以为城市化的增长提供粮食安全和劳动力保证，因而目前中国的城市化与新农村建设这两个发展战略是相辅相成的。一方面要利用城市化人口的集聚，引导农村剩余劳动力向城市流动，减少新农村建设的人口压力; 另一方面还要利用城市化用地的规模效应，实现土地资源的集约利用，保障新农村建设的农地需求，这样才能实现城市化与新农村建设相互协调、相互包容的科学发展。但目前中国城市化与新农村建设的这种协调发展机制还受到诸多因素的制约，其中最突出的一个障碍就是中国快速城市化的用地扩张与农地保护之间的矛盾。
虽然我国从粮食安全、环境保护的角度出发，出台了一系列严格的农地保护政策，使得农地非农化的总量得到了有效的控制。但由于农地保护政策中的耕地总量动态平衡以及土地规划控制指标的层级分解，都很少考虑各地区的经济发展水平和自然禀赋的差异，所以这些举措并没有起到优化土地资源配置的作用。对于东部沿海地区来说，在城市化用地已经达到较高集约化程度的情况下，过于严格的用地规划控制实际上已经影响到城市化正常发展的用地需求。而这些地区的城市化集聚效应正是吸收农业人口转移的主要动力，也是土地利用效率提高的主要来源，如果这些地区的城市化用地需求不能得到满足，势必影响到城市化的进程，进而影响到新农村建设。另一方面，在土地资源较丰裕的中西部地区，城市化用地效率还较低，没有发挥城市化规模用地和集约用地的优势，这也造成了土地资源的浪费，加大了农地保护的压力。由此可见，根据各地区城市化发展的差异来优化城市化用地的配置效率，进而通过用地效率的提高来缓解农地保护的巨大压力，是缓解城市化用地与农地保护矛盾的关键，也是实现中国城市化与新农村建设包容性增长的基础。
关于城市化与农地保护关系的国外研究相对较少。土地资源相对丰富的欧美国家重视的是城市化的空间扩张对自然景观的负面影响，而对于城市化与农业用地之间的关系则倾向于依靠土地市场机制加以调节。而土地资源相对稀缺的日本等亚洲国家相对更重视城市化对农地的影响。例如日本政府通过产业布局和密集投资来吸引土地向中心城市集聚，构建了从东京到大阪的东海道都市带。在土地资源向这些地区集中的同时，日本人口也从农村和小城镇向这一城市带大规模转移。另外，日本政府通过对农村的大规模投资，推进农村基建和产业结构升级，促进了城乡一体化。在日本农村大约只有1 /3 的农民从事农业生产，而大多数农村居民从事的是服务于周边城市的第三产业( 高强，2002) 。日本这种政府引导的区域非均衡的城市化以及政府投资推动的城乡一体化模式，与中国推行的城市化与新农村建设协调发展的路径选择是极为类似的。但由于我国土地公有、缺乏市场调节机制，以及城乡人口流动的户籍限制等，中国在借鉴日本经验的基础上又必须走中国特色的城市化之路。日本政府对城市化的土地资源实行的是政府引导下的市场化配置，而中国的土地资源是由中央政府集中调控的，如何在土地的宏观管理中引入市场调节机制，是我国在解决城市化与农地保护矛盾时面临的重要问题。
近来国内的研究也开始提出在国家对土地资源的宏观调控中引入市场机制来实现差异化配置。例如陆铭( 2009) 和邵挺( 2011) 等主张在国家集中分配各省的用地指标之后，由各省通过市场机制来交易用地指标，实现土地资源和资本的跨省流动。这实际上是土地分权管理基础上的完全市场化交易。与之不同，本文认为中国目前的建设用地集中管理机制还是适合中国国情的，所需要的只是提高目前中央集中配置用地资源的效率，要适当引入市场机制，使之体现地区城市化需求的差异。中央政府的宏观调控可以以用地效率为基准，实现用地指标的差异化配置。
本文从用地效率的角度具体分析了中国城市化与农地保护之间的相互关系。首先通过实证分析说明，中国目前城市化的用地效率总体水平较低，这是国内城市化用地与农地保护之间矛盾的主要根源。其后分析了根据地区城市化用地需求的不同实行差异化的土地配置的必要性，并指出应在中央政府对土地的宏观管理中适当引入市场机制。最后，通过说明城市用地效率是城市土地市场长期作用的均衡结果，指出可以将城市用地效率指标作为中央差异化配置建设用地资源的基准。
二、中国城市化与农地保护的实证分析
（一） 模型设定和数据说明
为了分析中国城市化与农地占用之间的相互关系，以及背后蕴含的经济机理，本文利用省级面板数据构建了如下的分析模型αααα3 time + αε回归方程中，i 表示中国各省，t 表示年份。本文模型考察的样本期间为1988 － 2008 年。考察的对象是国内28 个省市自治区。数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》等。被解释变量表示各年度耕地面积比上年的减少量。
代表城市化水平，具体用非农业人口在总人口中的比重来度量。考虑到城市化发展对农地占用的影响可能是非线性的，模型也引入了城市化指标的平方项。根据理论推测，随着城市化水平的提高，农地的减少速度可能会出现下降，呈现倒“U”型的趋势，这在模型中反映为估计系数a1 ＞ 0，a2 ＜。为了反映城市用地效率，引入了land 变量，表示人均城市建设用地面积。land 值越小，表明城市用地效率越高。由于城市建设用地面积数据不连续，用建成区面积代替。本文用各省建成区面积除以总人口来反映城市用地效率，单位为平方公里/人。为了考察农地保护制度和政策的调整对农地占用的影响，引入时间虚拟变量time。由于中国土地政策的调整主要发生在1997 年，所以将1988 － 1996 年设为0，1997 －年设为1。
（二） 实证分析
经过Hausman 检验和模型效果的比较，最终使用固定效应模型的面板数据估计方法对模型进行估计，并使用广义最小二乘法解决误差项中的异方差和序列相关问题。表1 给出了估计结果。表1 实证估计结果被解释变量（略）
从表1 的第2 列可知，如果只考虑农地占用与城市化两个变量之间的关系，则二者呈现典型的倒“U”型曲线关系。城市化变量( Urb) 的一次和二次项均在1% 水平下显著。这部分验证了近年来农地占用趋势有所放缓的直觉。表1 第3 列回归方程中增加趋势变量( time) 后， time 系数是1% 显著的，而Urb 二次项系数变得不再显著。这说明农地占用趋势的放缓在很大程度上可以归因为1996 年后中国土地政策的调整和农地保护政策的加强。表1 第4 列再加入城市用地效率变量( land) 后，其系数并不显著，说明中国城市用地效率并没有发挥作用。
以上实证研究说明，中国目前的农地占用趋势的放缓主要由于1996 年后耕地管理制度和城市土地出让制度的制度变迁导致的，而不是用地效率提高驱动的，中国城市化与农地保护长期均衡的拐点还未出现。1996 年开始的国家土地管理制度改革，土地有偿出让制度的建立，遏制了农地非农化泛滥的局面。从1999 年开始的农地保护政策的实施推广，尤其是亿亩“红线”的确定、耕地总量动态平衡政策的实施，以及土地规划的严格控制都在农地保护上产生了明显的成效。但同期的城市用地效率水平却没有显著的提升，这也说明目前的农地保护实际上是以限制城市化用地需求为代价的。
提高城市用地效率是缓解城市化用地扩张与农地保护矛盾的关键。城市化不仅意味着经济上的集聚效应，还会带来用地上的规模效应，城市用地的集约化程度要远高于农村的用地效率。如果城市化的进程能够伴随着城市用地利用效率的提高，则城市化并不会导致大规模的农地流失。如果缺少用地效率提高的基础，则过于严格的农地保护政策很可能会阻碍城市化的健康发展。
三城市化与农地保护的经济分析
上文的实证分析结果使我们意识到，必须在快速城市化的大背景下反思中国目前的农地保护政策。目前国内很多关于农地保护的研究都认为，农地非农化本质上是土地资源在农业部门和非农部门之间的配置问题，农地非农化的最优配置应该谋求农地非农化的边际收益等于边际成本( 谭荣、曲福田，。但上述分析是单独从农地保护的角度分析农地非农化，如果是在城市化与农地保护的大背景下，则应该分析农地这一稀缺资源在不同的非农部门之间的竞争性配置问题。
首先，由于中国的农地保护主要从粮食安全和环境保护来考量，所以中国农地非农化的边际成本的地区性差别很小。虽然不同肥沃程度的土地的粮食生产可能存在较大的区别，但这种差异与非农化经济收益相比是可忽略不计的。而农地保护的环境收益更是一个全国层面的影响因素，单独区分某一地块或某一地区农地保护的环境收益也价值不大。可见，不同农地的非农化边际成本基本相同。与农地非农化边际成本的趋同倾向不同，中国农地非农化的收益主要来自于农地向城市化建设用地转换所带来的经济收益，但这种城市化边际收益存在明显的差异性。不同地区、不同规模城市的建设用地扩张所带来的边际收益都是不同的，甚至同一农地在不同的城市化用途之间的配置也会带来不同的收益。因此，将农地非农化趋同的边际成本与差异化的边际收益进行比较，无法得出有意义的结论。
其次，直接对农地非农化进行成本/收益比较的另一问题在于，农地非农化的边际成本与城市化的边际收益之间相差悬殊。将农地资源配置给非农部门用地的收益总是要大于配置给农业部门，这是工业化的必然发展结果。即使将环境、粮食安全等难以量化的隐性成本考虑在内，农地非农化的边际成本仍然偏低。因此，如果只是将农地资源在农业部门与非农部门之间优化配置作为农地保护的目标，则农地资源向非农部门的过量流动就是必然的。
可见农地保护的优化配置应该是寻求农地保护与城市化用地扩张之间的均衡，即要求稀缺的农地资源在不同的城市建设用地配置上的边际收益相等。考虑到中国不同规模、不同地区的城市用地扩张的边际收益差别极大，东部沿海地区大中城市用地扩张的边际收益要远大于中西部小城市的用地扩张( 陆铭，邵挺等，，建设用地资源需要向东部沿海地区和大中城市倾斜，这样才能激励和促进城市用地效率的提高，这是化解中国快速城市化和农地保护矛盾的关键所在，也与我国目前的城市化发展战略相适应。
四、建设用地资源的优化配置
我国目前的建设用地资源配置是由中央政府集中管理的，在保证农地保护总量要求的基础上，将用地指标分配给各省市地区，并明确规定各省市内部必须做到耕地的“占补平衡”。很明显，中国目前的土地资源管理是以农地保护为主导的，虽然在指标分配上考虑了各地区经济发展水平的差异，但总体来说在土地资源配置上并未将城市化用地需求和用地效率作为分配的标准。这使得目前的土地政策虽能保证农地总量水平，但在一些地区却无法满足城市化发展的要求。因此有必要在保证农地总量水平的基础上，改善非农化用地指标的配置效率，通过差异化地配置用地的供给，使其满足各地区不同的建设用地需求，通过这种供需平衡机制来促进城市用地效率的提高，进而实现农地保护的长远目标。
（一） 土地资源的行政集中管理在目前中国土地公有的产权制度下，土地资源必然是由政府代为管理。这就有一个集权和分权的选择，是采取中央政府统一配置的集权形式，还是将土地的配置权分权给地方各级政府。笔者认为，由于在农地保护和城市发展的权衡关系中，中央政府与地方政府、以及地方政府之间存在着一定的利益冲突，因而还应维持中央政府集中配置土地资源的集权形式。
首先，土地资源的合理配置是国家城市化与新农村建设包容性增长的基础，中央政府在土地资源的管理上谋求的不是经济收益最大化，而是社会效益的最优，即农地保护与城市化的协调发展。与之相对，各级地方政府是土地出让收入的主要受益者，但却不必完全承担农地保护的成本( 农地保护对于地方而言只是可以“搭便车”的公共物品) 。因而地方政府的最优选择是获取更多的用地指标来最大化地方财政收入。正是这种利益诉求的严重分歧，导致地方政府在土地资源管理上造假行为层出不穷，中央政府也耗费了大量的成本来监督这种代理行为。
其次，中国地方政府之间的竞争也会影响到土地资源的合理配置。地方政府为了本辖区的利益最大化，会采取相应的政策来争夺土地资源( 黄纯纯和周业安，2011) 。中国地方政府官员的晋升机制往往是GDP 导向的，这一机制会导致地方政府之间为经济增长而激烈竞争。而土地出让收益是地方财政的主要来源，是地方经济增长的主要推力。在这一制度背景下，如果将土地资源的配置权下放到各地方政府，即使是“跨省占补”这种折中方案，也有可能引起土地资源的无序竞争。
可见，在目前中国的行政管理体系中，土地资源仍然需要中央政府的集中管理和统一协调。只有这样，才能有效控制中央和地方政府之间的代理成本，才能避免地方政府之间在土地资源上的无序竞争。
（二） 土地资源的间接市场化配置
目前中央政府对土地资源的配置，并没有充分考虑地区间城市化用地需求的差异。这种相对平均化的土地分配机制不利于提高城市化用地效率。因此有必要在中央政府集中管理体系中引入适当的市场机制来实现城市化用地的供需平衡。
中国目前的建设用地市场的特征是，供给和需求相分割，需求端高度市场化，而供给端则是政府垄断。这虽然使得市场机制的调控作用相对受限，但并不意味着应该放弃市场调节。垄断竞争市场的典型特征是垄断供给方会根据市场需求确定最优供给水平，谋求最大化收益。与此类似，作为土地的垄断供给者，政府机构也应该根据土地市场需求来决定土地供给水平，只不过其谋求的不是经济利益的最大化，而是土地利用效率的最大化。由于中国建设用地的需求端是完全市场化的，如果中央政府能够根据城市建设用地的市场需求来相应地调整土地供给，那么实际上就是在集中的行政管理中引入了市场机制。
那么该如何量化土地资源的市场需求呢? 一般垄断竞争市场的垄断供给者是根据市场价格信号来调节供给的，但这种价格机制对于土地市场而言存在一定的问题。首先，城市建设用地的市场是地区性市场，其需求与供给只是本城市或本城区的局部均衡，土地的市场价格只能反映区域性的用地效率。但农地保护和城市化的权衡要求农地非农化在全国范围内实现优化配置，只有在全国范围内比较土地需求的差异才有意义。其次，土地市场价格容易受到操纵。垄断竞争市场中，垄断供给者可能通过控制供给水平来推高价格。中国土地市场上中央政府与地方政府利益诉求的不一致可能加剧这种价格操控。如果将用地规划指标与土地市场价格挂钩，地方政府可能会人为控制土地供给，推高土地出让价格，这样既获得了高额的土地出让收益，又能获取更多的用地指标。
本文认为，可以利用人均城市建设用地面积这一用地效率指标来间接衡量各地区的建设用地市场需求，用以作为政府规划和调控的市场基准。
首先，化解中国快速城市化与农地保护在土地上的供需矛盾的关键就是发挥城市化集约用地的高效性，提高城市建设用地效率。因此，实现城市化与农地保护长期协调发展的核心就是提高城市用地效率，这也是中国农地保护唯一可行的路径选择。有鉴于此，将城市建设用地效率作为政府调控农地非农化的基准指标，有利于促进中国的城市化通过集约用地实现内涵性的扩张，进而实现农地保护与城市化的协调发展。
其次，城市用地效率指标( 人均建设用地面积) 是土地市场供需作用的结果，是土地市场价格机制调节的产物，是市场化的经济指标。虽然目前中国的农地非农化、城市用地供给是政府管制的，但城市土地的需求基本是市场化决定的。虽然像开发商“囤地”、政府惜售等外部因素也会影响到地价的短期波动，但从长期来看，土地价格还是可以反映需求状况的。这样，如果城市化发展较快，用地的需求增长会转化为相对较高的地价，这会增加土地使用者的成本。而在房地产终端市场充分竞争的条件下，成本压力会促使土地开发者提高单位土地的产出来实现利润最大化，这实际上就间接促进了土地利用效率的提高。可见，价格机制会引导利润最大化的开发商将需求上涨转化为用地效率的提高，因而可以利用城市建设用地效率来间接衡量土地市场的供需状况。这样，中央政府完全可以根据建设用地效率指标来实行差别化的土地供给。城市用地效率较高，反映该地区用地需求旺盛，则可以增加用地指标。反之，则应该适当减少土地资源的供给。
最后需要说明的是，用地效率指标可以分为人口密度( 人均建设用地面积，区域土地面积除以区域总人口) 和经济密度区域土地面积除以区域GDP) 两类，密度越大表明用地效率越高。本文选择人均建设用地面积这一人口密度指标来度量城市建设用地的市场化需求。这是因为: ( 1) 中国城市化的一个目标就是促进农村人口向城市转移，但目前各大中城市出于地方保护的目的而人为限制了这种人口流动，使用人口密度指标可以在一定程度上激励城市更多地吸收外来人口可以在一定程度上改变目前地方政府以经济增长为导向的竞争模式，有利于土地集约利用; ( 3) 另外，相对来说人口密度的变化较为稳定，可以避免人为操纵等短期效应的影响。
五、结束语
本文从用地效率角度分析了中国城市化与农地保护之间的相互关系，指出应该在中央政府对土地资源的集中管理中适当引入市场机制。并提出可以利用城市人均建设用地面积这一用地效率指标来间接度量城市化的用地需求，由此中央政府可以利用供需平衡的市场机制来引导农地非农化的配置效率。
笔者认为，本文提出的这种用地效率导向的间接市场化配置机制也可以推广到更加微观的地区层面。因为实际上中国各地区内部的不同规模城市的用地需求更为不平衡，用地效率的差异程度更高。如果各省也根据用地效率来调整用地指标的分配，更有助于提高土地资源的配置效率，也可以减轻省内“占补平衡”的用地压力。但受篇幅限制，这方面的扩展还有待将来进一步的研究。
【注释】：
作者: 李天籽，吉林大学东北亚研究院副教授，经济学博士; 吉林，长春，130012 。王智辉，北京理工大学人文与社会科学学院讲师，清华大学博士后; 北京，100081。
基金项目: 国家社科基金项目( 10CJY049) ; 吉林大学前沿与交叉学科创新项目( 42103449101)。
【参考文献】
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［2］黄纯纯、周业安: 《地方政府竞争理论的起源、发展及其局限》，《中国人民大学学报》2011 年第3 期。
［3］黄祖辉: 《论城市化与新农村建设的关系》，《农村经济》
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［4］陆铭: 《建设用地指标可交易: 城乡和区域统筹发展的突破口》，《国际经济评论》2010 年第2 期。
［5］陆铭: 《土地跨区域配置: 中国经济新的增长动力》，复旦大学工作论文，年。
［6］邵挺、崔凡、范英和许庆: 《土地利用效率、省际差异与异地占补平衡》，《经济学( 季刊) 》2011 年第4 期。
［7］谭荣、曲福田: 《中国农地非农化与农地资源保护: 从两难到双赢》，《管理世界》2006 年第12 期。
