【摘要】: 近年来，中部地区承接产业转移态势良好，但在项目落地过程中政府土地宏观调控、土地市场机制、土地保护机制等土地管理机制面临新的挑战。中部地区通过转变土地管理机制，采取加强政府土地宏观调控并实行低碳经济型土地利用机制，健全土地市场机制和作好项目用地准备工作、遴选企业入园，科学编制新一轮土地规划并力推节约集约用地机制等策略平滑承接产业转移。

【关键词】: 土地管理; 机制创新; 承接产业转移; 中部地区

中部地区应抓住机遇，充分利用区位优势、资源优势和政策优势，承接产业转移，促进中部崛起。土地是承接产业转移的重要载体，伴随承接产业转移而来的是建设用地总量持续增加，耕地面积逐渐减少，土地供需矛盾日益尖锐。为确保中部地区粮食生产安全，使有限的土地资源发挥最大的效益，平滑承接产业转移，加强土地资源管理、转变土地管理机制已成为各级政府和相关部门亟待破解的难题。

一、中部地区承接产业转移的良好态势

目前，正是新一轮国际产业转移的大好时机，中部地区承接国际产业转移呈现出良好态势。2008 年中部地区吸纳外资． 97 亿美元，较上年增长17． 28%。2009 年，中部六省实际利用外商直接投资227． 1 亿美元，增长16． 8% ，占全国比重． 2%。与此同时，中部各省承接国内产业转移也实现了快速增长。从中博会引资情况看，内联引资增速很快。2006 年第一届中博会吸引内资737． 4 亿元，2008 年又增长22． 7% ，到2010 年达到2705． 6 亿元。国内产业转移主要集中在我国东部地区。据专家论证，东部沿海地区大规模产业转移估计年左右完成，到2010 年，仅广东、上海、浙江、福建4 省市需要转出的产业产值将达到14000 亿元左右［1］。从省外资金实际到位情况来看，2008 年安徽省、江西、河南、湖北、湖南分别达到3125． 1 亿元、1101 亿元、1850 亿元、950 亿元、1230 亿元，这些资金主要来自东部沿海地区。

二、承接产业转移，现有土地管理机制面临的新挑战

中部地区在承接产业转移过程中土地管理机制集中主要面临三个方面的问题。

1． 保护机制不科学，土地规划与承接产业转移脱钩。土地规划作为土地管理和耕地保护的有效机制之一，具有严肃性和强制性。科学的土地规划不仅有益于土地资源的合理开发、利用和保护，而且有利于社会经济的持续发展。承接产业转移以来，中部各省都把通过招商引资加快工业发展作为经济工作的头等大事，纷纷开出了大量重点项目清单，兴起大规模基础设施建设，用地需求十分强烈。然而上一轮土地规划－ 2010) 在承接沿海产业转移方面缺乏一定的前瞻性，预留用地少，国家下达的年度供地指标远远不够，中部各省用地需求均超过了计划指标。如2004 年国家下达给湖南省的农用地转用计划指标为6700 公顷，2005 年5320 公顷，年6700 公顷，年6900 公顷，年7100 公顷，而按各市州上报的项目初步统计，每年用地需求量在12000 公顷以上，计划指标与实际建设用地需求差额很大。为加快经济社会发展，各省不得不对规划作出相应调整，调整规划不仅打破了原有的规划格局、挤占了已有规划用地，而且使引进的项目或企业面临着新的土地问题，如配套用地难以落实等。这些违规操作行为使得土地规划在土地管理过程中成为一纸空文，难以成为保护耕地的有效管理机制。

2． 市场机制不健全，粗放用地与浪费现象严重。目前，中部地区的工业园区用地开发方式主要是先通过政府征用转变土地性质，再出让土地给企业; 也有的园区由村委会与村民签订土地利用协议，然后租赁给企业，通过招、拍、挂市场交易的比例很小。这种因市场机制不健全造成了园区土地出让速度过快、开发效率低下、土地浪费严重、批后控制力弱等问题。近年来中部地区普遍存在园区圈地占地、粗放用地现象严重的问题。2006 年，国务院有关部门按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的总体要求对全国6866 个开发区进行了清理整顿，中部一些开发区的核准面积比规划面积减少了许多。如，安徽的333 个开发区只获准保留89 个，其中省级开发区个，其中核定面积与规划面积保持不变的只有15 个，有45 个核定面积比规划面积减少了50% ，其中11 个减少80%。［2］另外，土地闲置现象也十分普遍。据调查，中部地区的武汉开发区闲置土地面积就占到了开发区土地总面积的25． 35% ，湖南省2007 年7 月至2008 年1 月清理出闲置土地526 宗，总面积达1974． 56 公顷，其中闲置两年( 含两年) 以上的443 宗，总面积1582． 54 公顷。这些问题与土地管理市场的供求机制、价格机制和竞争机制不健全密切相关。

3． 政府土地宏观调控机制不到位，土地生态环境破坏严重。优化土地资源配置，消除土地利用中破坏生态环境的外部成本是政府土地宏观调控的重要内容。产业转移是资源利用相对饱和的高梯度区实行资源再分配的过程，也是对资源利用不足的中梯度区、低梯度区实现资源合理配置的过程，有利于保障资源与环境的和谐发展。然而中部六省的有些地方却无视科学发展，没有准确把握国家的环保政策对产业发展的要求，一味追求招商引资规模，追求短期效益，没有对所选项目进行环境影响评估，引入“三高一低”产业，造成了生态环境的退化和破坏。如“十五”规划以来，湖南的汞、镉、铬、铅排放量位居全国首位，二氧化硫和化学耗氧量( COD) 的排放量居全国前列; 山西省煤矿产业造成空气污染，2007 年全省11 个重点城市环境空气质量无一达到国家二级标准; 2008 年淮河流域153 个重点水功能区，水质为五类和劣五类的占39． 8%。这些环境问题都需要通过调整土地利用方式，优化配置土地资源，完善政府土地宏观调控机制来解决。

三、中部地区土地管理机制创新

作为落实中央政府关于促进中部崛起的重大决策而每年轮流举办的大规模、高规格的区域性经贸活动的“中部博览会”，其成果主要以招商引资的金额和项目的层次与规模来体现。这些项目能否落地、落在哪里、落地后如何搞好土地管理等系列问题已随承接产业转移的推进而日益凸显。从宏观层面上说，中部地区在承接产业转移的过程中，应针对土地管理面临的新问题，实时转变土地管理机制，建立土地管理和耕地保护的长效机制。要从可持续发展的要求出发，贯彻我国土地利用基本国策，引用市场机制，利用价值规律，提出转变伦理观念、运用价格机制、建立可持续利用的核算体系、确立储备机制和外部补偿机制，最终形成土地资源可持续利用的管理机制［3］。从微观层面上看，针对中部六省在承接产业转移时面临土地管理机制中的具体问题，提出以下转变土地管理机制的策略。

1． 科学编制新一轮土地规划，力推节约集约用地机制。土地利用总体规划是各级人民政府贯彻执行国家土地利用政策的重要手段，是土地利用管理工作的抓手，是土地管理保护机制的重要内容。《全国土地利用总体规划纲要2006 －年》规定: 中部地区要合理安排装备制造业、高新技术产业、新型建筑材料、农产品深加工等产业和大型煤炭能源基地、综合交通运输体系建设的用地，适度增加年均新增建设用地规模，促进中部地区崛起。纲要为中部各省、市、县、乡( 镇) 修编新一轮土地利用总体规划( 2006 － 2020) 提供了指导思想，为解决承接产业转移中的土地管理机制问题提供了思路。各级修编办和规划技术单位高度重视本轮规划，特别加强了与产业转移的对接工作。对难以预计的远期发展，多预留用地，使规划在保持刚性的同时具有一定的柔性。工业园区是承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群的有效载体。新一轮规划，采取工业入园的机制，倡导对土地的节约集约利用。园区将根据资源优势与区位特点，合理确定区域性质和用地规模，制定科学合理的用地规划，提高可用地的比例。利用存量土地外引内联，推动闲置低效利用的土地进入市场优化配置，实现土地节约集约利用。另外，园区要提高土地投资强度、容积率、建筑密度，加强规划实施动态监管，实行专项检查与经常性的监督检查，及时发现、制止违反土地利用总体规划行为。对违反规划批地用地、占地圈地的行为，坚决依法查处，保障土地节约集约用地机制的顺利实施。

2． 健全土地市场机制，作好项目用地准备工作并遴选企业入园。健全土地市场机制的重要表现是改革工业用地供给方式，集中有序地供应建设用地，形成招拍挂为主的工业用地市场化配置机制，将土地资源配置到效率高的产业和企业中去。要承接好国内外产业转移，使土地发挥最大的效益，还需对规划为工业园区的专项用地上做好两方面工作: 一是形成净地出让机制。过去在承接转移项目时多采用毛地出让的方式，其弊端主要表现为容易引起用地原使用者与现使用者之间的经济纠纷，从而影响了土地的及时开发和使用。建设用地实行净地出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等问题，既有利于土地市场机制作用的发挥，也有利于减少土地纠纷问题。二是形成企业入园遴选机制。中部各省要根据自身的土地资源环境条件，遵循市场规律，合理制定产业用地政策，形成企业入园遴选机制，优先保障技术含量高、社会经济效益好、附加值高的产业用地，重点保障与自身资源环境条件相适应的主导产业用地，科学配置不同类型和不同规模的企业用地，形成产业集群，提高工业用地综合效益，杜绝粗放用地和浪费土地资源的现象。

3． 加强政府土地宏观调控，实行低碳经济型土地利用机制。土地资源的高效利用和保护有赖于政府的宏观调控，政府一方面要促进土地资源优化配置、加强用地与治污管理，另一方面要推行低碳经济型的土地利用机制，鼓励和推进生态工业园区建设。承接产业转移的项目入园后，工业园区可以从“减排”和“增汇”两个方面着手，通过推行园区环境生态化、基础设施低碳化、建筑物绿色化工程，减少土地利用碳排放，增加土地碳吸纳能力来实现。首先要做好园区的环境美化工作，禁止企业超标排放“三废”，做好污水、工业垃圾、废弃原材料处理; 建立生态廊道，培植绿地、植被，增强土地碳汇效应。其次，在园区的基础设施建设中实行低碳工程，如发展运量大、效率高的公交系统，与城际轨道交通相接，发展用地省、噪音低、耗能少的轨道交通，减少二氧化碳排放量。第三，推广绿色建筑。园区的厂房、办公楼、职工宿舍等建筑最大限度地实现节能、节地、节水、节电，采用环保材料，仔细考虑建筑设计，力求减少环境污染，使资源可再生利用; 充分利用太阳能等天然可再生能源，减少直接碳排放量。

【注释】：

作者: 朱东国，湘潭大学旅游管理学院讲师，湖南师范大学资源与环境科学学院博士生; 湖南，长沙，411105。谢炳庚，湖南师范大学资源与环境科学学院教授、博士生导师，湖南省，长沙市，410081。

基金项目: 国家科技支撑计划子课题《历史文化村镇保护规划( 示范方案) 的研制》( 2008BAJ08B18 － 04) ，2011 年湖南省研究生科研创新项目―――区域土地利用变化与碳收支的关系研究

【参考文献】

［1］刘蕲冈: 《中部地区承接沿海产业转移的思考》，《中国经贸导刊》，年第16 期，第23 － 24 页。

［2］鲍荣华: 《加强中部土地利用宏观调控的建议》，《土地资源》，年第12 期，第18 － 21 页。

［3］崔光华、郭伟等: 《土地资源可持续利用管理机制思考》，《中国国土资源经济》，年第6 期，第7 页。