土地是粮食生产的最基本的要素,中央政府早在1998年起就陆续公布实施了土地管理法、农村土地承包法和基本农田保护条例,建立了最严格的耕地保护制度,但地方政府在具体操作实施上,土地的制度性滥用和浪费屡禁不止,各地耕地面积缩减加剧,为今后的粮食危机埋下了隐患。针对这一问题,本文拟首先梳理我国粮食安全面临的几个威胁因素。其次,以统计数据、媒体资料、笔者的访谈调研等,说明地方政府存在的土地制度性滥用和浪费的现实。最后,提出地方政府在土地问题上应作政策调整,以切实保证粮食安全。

一、我国粮食安全面临的三大威胁

“粮食安全”概念于1974年由联合国粮农组织(FAO)提出,1983年作了修改,其基本含义是:“确保所有人在任何时候,都能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”。当前我国粮食安全面临的威胁主要有耕地锐减、水资源贫乏、人口数量巨大三个方面。

(一)耕地锐减

30年来,高速工业化和城市化使得耕地的减少不可避免,但耕地减少的速度太快,据调查,2007年全国耕地面积为18.26亿亩,比1996年减少1.25亿亩,年均减少1100万亩。目前,全国人均耕地面积1.38亩,约为世界平均水平的40%,世界排位在126位以后。浙江省人均耕地面积更少,仅有0.5亩,比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低,同时耕地后备资源更是匮乏。①

非农建设占用耕地,其中占用的大部分是优质耕地和水田,且集中在东南沿海地区。据统计,我国水稻播种面积由1980年的3388万公顷,减少到2007年的2892公顷,净减少496万公顷,减少了15%。减少的面积比2007年湖南、浙江两省水稻播种面积之和还要多。水田的减少不仅降低了粮食产量,还降低了复种指数,对未来供应偏紧的大米生产更为不利,有学者根据数据整理得出作物复种指数从1990年的155%下降到2006年的129%(朱玲,2009),地理学者的研究也已经表明,长江中下游和华南精耕细作地区出现了复种指数降低的趋势(闫慧敏等,2005)。北京、天津、上海、浙江、福建、广东和海南7个主销区,粮食产量占全国的比重已由1991年的12. 2%下降到2007年的6.3%。②1978年以来至2007年的工业化过程中,沿海五省,对工业化的贡献占了47.3%,而这些省的农业情况是倒退的,如浙江省农作物播种面积减少42.4%,粮食生产减少了29.2%。杭州市2008年粮食总产量只有110.16万吨,但杭州人消费了342.3万吨粮食,供需缺口达232.14万吨,粮食缺口达67.9%。①在现有的耕地中,受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等多种因素影响,质量相对较差的中低产田约占2/3。②另外,受土地沙化、土壤退化、水土流失、“三废”污染等侵蚀,也导致耕地减少,据世界环境检测中心报告,自20世纪80年代起,作为世界四大流动沙漠之一的腾格里沙漠每年以15m的速度向南、向东推移,先后有数万亩农田被吞噬,近百个村庄被淹灭。③我国荒漠化土地每年增加多于1万km2。④宜耕后备土地资源将日趋匮乏,今后扩大粮食播种面积的空间极为有限。

(二)水资源贫乏

粮食生产是以土地、阳光、水等物质和能量相互转化的一个自然生命过程,水资源是一个必不可少的关键因素。我国水资源短缺,从总量看,我国是全球13个水资源最贫乏的国家之一。从人均占有水资源量看,人均约为2200立方米,不到世界平均水平的28%,每年农业生产缺水200多亿立方米。从水资源分布看,水资源分布极不均衡,水土资源空间分布很不匹配,呈现出区域性地多水少、地少水多的特点。我国北方地区水资源短缺,东北和黄淮海地区粮食产量占全国的53%,商品粮占全国的66%,但黑龙江三江平原和华北平原很多地区超采地下水灌溉,三江平原近10年来地下水位平均下降2-3米,部分区域下降3-5米,华北平原已形成9万多平方公里的世界最大地下水开采漏斗区。⑤

粮食生产“靠天吃饭”,在已经很少的人均耕地面积上,由于天灾,导致粮食产量减少。2009年2月,50年一遇的特大旱灾持续袭击了中国中部和北部15个省市区,8个冬麦主产区首当其冲,1.3亿亩耕地受灾,几占中国冬麦种植面积的一半。灾情最严重时,全国受旱耕地直逼3亿亩,442万人、222万头大牲畜发生饮水困难,多省发布红色干旱预警,国家防总也拉响了历史上首次“Ⅰ级抗旱应急响应”。⑥就是在素有“水乡泽国”著称的中国南方,也面临着农用水和饮用水短缺的威胁,最近,持续数月的干旱从湖南农村席卷城市湘江中下游水位降至历史最低,⑦水荒给农业生产带来诸多不利影响,也将对我国中长期粮食安全构成极大威胁。

(三)人口数量巨大

粮食是人们生命延续的必需品,人口增长也是粮食安全的关键因素。1953年,我国人口为6亿,以后年均大约以1300万左右增加,到2007年2月我国人口已达13.14亿。据预测,我国人口2020年将达到14.88亿人,粮食需求总量5725亿公斤。而我国2007年的粮食总产量为5016亿公斤,在保证目前的土地规模和风调雨顺的前提下,2020年粮食缺口达709亿公斤。以2007年我国粮食人均消费量388公斤计算,届时将有1.8亿人的粮食缺口。⑧人口增加后的粮食需求增长,必然给粮食安全带来沉重的压力。

如上所述,我国粮食安全面临着土地锐减、水资源贫乏、人口总量巨大的决定性的问题。如何保证中国的粮食安全,曾有学者提出,中国的粮食安全可以靠市场,⑨笔者以为,这种看法是对市场过分理想化的期待,且不说市场的不完全性:“商人的勾结行为会妨碍食物从低价地区向高价地区的预期流动。商人的共同利益常常导致对市场的分割,并且在这一方面,他们可能希望通过限制贸易来阻止遭受饥荒地区价格的缓和。”○10且不说当代国际贸易中形形色色的保护主义,就全球粮食市场来说,全球粮食产量增长难以满足消费需求增长,据测算,近10年来,全球谷物消费需求年均增长1.1%,而产量年均增长只有0.5%,供求偏紧。⑩在过去的9年中,有6年世界粮食产量低于消费量,粮食储备量不断减少。2008年粮食开始收获的时候,世界粮食库存量仅够维持62天,几乎接近历史最低库存记录。2007年开始的世界粮食价格上涨更是由趋势本身驱动的:其一,全球人口每年持续增加7000万以上;其二,淡水资源短缺、表土流失。灌溉占用了全球淡水用量的70%。表土这层植物必需的、薄薄的营养物质,是文明的基础,需要经过漫长的地质年代才能形成,但通常只有15厘米厚。风蚀和水蚀引起的表土层流失。其三,地球表面温度不断上升是粮食安全的第三个环境威胁,美国国家科学院发布的一项研究已经证实了作物生态学家的经验法则:水稻生长期平均夜间最低温度相对于正常气温每上升1℃,小麦、水稻和玉米产量就会下降10%。①而气象专家预测,21世纪全球气温可能再上升1.50C~4.50C,这意味着届时水稻产量可能会下降一半左右。因此,我国的粮食安全不能寄希望于市场来保证。

如何保证中国的粮食安全,也有许多人寄希望于农业科技的进步。确实,由于袁隆平院士在水稻培植方面的卓越贡献,使中国粮食单产与总产的增长等于或快于人口的增长,当前,我国水稻的单位面积产量从1978年的265.2公斤/亩,增加到2007年的428.9公斤/亩,粮食总产量,以解放前粮食最高产量100为基数,2006年的粮食产量是解放前的331.3%,成为保证我国粮食安全的最主要因素。②但我们也应知道,袁隆平院士的杂交稻从1960年7月发现,到1972年农业部把杂交稻列为全国重点科研项目,历经9年研究才取得突破性进展,直至1996年农业部立项中国超级稻育种计划,前后历经数十年的时间。目前,水稻单产500公斤似乎已经接近了可能的极限。尽管袁隆平杂交稻一季的产量指标最高亩产可以达到800公斤,但每亩投入的成本在2万元,并且,农业生产深受风土气候条件的限制,也仅局限在云南某地小气候环境。③农业科技创新,需要高度的人力资本和相应的研发投入,其过程是漫长的,条件也是严苛的,因此,我们不能把粮食安全过于乐观地放在农业科技创新上。综上所述,市场不确定,农业科技创新曙光未现,人口还将增长,我们惟有坚决守住18亿亩耕地的红线,才能解决我国十几亿人口的吃饭问题,才能确保我国粮食安全。

二、地方政府大规模征用土地的制度原因分析

为确保中国的粮食安全,中央政府从1998年8月颁布的《土地管理法》将“耕地特殊保护”单列为一节,实行严格控制耕地转化为非耕地、耕地动态总量平衡、占一补一的制度。1999年又出台了保护耕地的特别法规―――《基本农田保护条例》。但各地建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地等问题十分严重,为此,2004年,国务院发文重申了以上精神。2006年,国务院进一步明确提出了各级地方政府对耕地、基本农田的保护责任,并严格实行问责制。④2008年10月召开的党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》,再次重申了“两个最严格的制度”―――坚持最严格的耕地保护制度,实行最严格的节约用地制度。

在土地问题上,一方面中央政府不断出台各种法规、命令来规范土地流转,以实现国家“耕地保护”、“粮食安全”的目标,但大多数情况下,这些命令仅停留在文件上成效并不显著。地方政府总是想方设法地大规模征用农地并以不同方式出让土地,究其原因:一是地方政府自主性所致⑤;二是现有土地征用制度使得地方政府能低价征用土地;三是与我国政府间的财政体制有关。

(一)地方政府自主性

在中国现行的政治体制下,地方政府是中央政府的代理人,下级服从上级是最基本的政治原则。但自20世纪80年代的改革开放以来,中央与地方关系调整基本上是以中央放权为基调。在中央行政性放权过程中存在的不规范性,为地方政府扩张其行为自主性提供了充满弹性的制度空间;中央行政性放权也诱发了政府间关系的博弈化,在权力博弈过程中,地方政府充分利用自己拥有的信息优势,最大限度地扩张自己的行为自主性。特别是在市场化的改革进程中,地方政府拥有相对独立的利益结构,因此,有意无意地超越自身权限,突破政策界线,获取中央政府并没有赋予的权限,按照自己的意志实现其行政目标。而中央政府因受信息不对称和监督成本的限制,对地方政府自主权自我扩张的行为不能及时查处,事实上也就默许了地方政府超越法律和政策边界的行为。在土地问题上,中央政府三令五申要坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度,实行“占一补一”的耕地动态总量平衡制度,地方政府则大量占用耕地,据笔者2008年在农村的访谈调研,有些地方以“农保地”上山、下海或购买西部土地的方式来达到土地的“占一补一”,甚至用瞒报耕地面积的行为来规避中央政府的法规。从全国看,2004年,查出往年地方政府未报告、但已经被占作建筑用地达14.77万公顷;2006年,这类被占用的耕地为9.12万公顷。①地方政府对土地的自主性行为,是对粮食安全、耕地保护和节约用地意识淡漠的表现。

(二)土地征用制度

自1979年开始实施的农地家庭承包责任制,仅赋予农民对土地的使用权,农村土地归集体所有。就土地征用制度来看,《土地管理法》和《农村土地承包法》这两部法律是现阶段保护农民对承包土地权利的主要制度依据,但这两部法律存在的一个共同缺陷,即对农民土地所有权的侵蚀,导致农民对土地应有的权利仍处于不稳定状态,以国家强力为后盾的政府的征用权力和“所有权”仍随时可以去侵害农民的使用权。《土地管理法》第二条规定,“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,”但对“公共利益”的范围却没有明确界定。在现实中,所有的建设用地都必须由地方政府首先征为国有,即由国土部门代表政府征地,农民和用地单位不见面,政府在征地之后与用地单位签订供地协议,这实际上剥夺了农民与用地单位谈判的权利。

在土地征用补偿上,政府以“公益性”用地的标准给予农民补偿,以浙江省为例,浙江省在《土地管理法》基础上,提高了补偿安置费用的标准,征地的经济补偿共分三类:一是土地补偿费,按该土地被征用前三年平均年产值的8-10倍补偿给村集体;二是征用土地的安置补助费,按该土地被征用前三年平均年产值的4-6倍补助给农民个人;三是青苗和地上附着物的补偿费,分别按当季作物的产值和实际价值计算给所有者。目前,主要采用一次性现金补偿的方式,据笔者2008年对浙江宁海的调查,乡镇周围的农地平均每亩失地农民个人只能得到2.1万元补偿,平均每户7.2万元。正是因为在土地征用上地方政府可以以十分低廉的价格从农民处获得土地,才使得地方政府进行土地大规模出让和开发成为可能。地方政府征地权缺乏约束,征地的目的已远远超出“公共利益”的范围,扩大到为政府部门、企业利益和个人利益,都可申请政府动用征地权来满足其用地需要,造成征地范围过大。地方政府的征地补偿标准未包含土地的增值部分,农地一经征用后,政府成为垄断的土地供应商,政府通过限制供应,以招标、拍卖或者挂牌等市场化的方式出让工业、商业用地,其用途的改变通常会导致地价的飙升。当今的土地征用制度,不仅侵犯农民利益,引发农民和基层国家政权的冲突,近年来,农村的群众性抗争中,60%与土地有关(文贯中,2005),为社会的长期稳定和发展埋藏了巨大的隐患;更令人担忧的是滥占耕地危及到粮食安全问题。

(三)我国政府间的财政体制

1980年代中国实行的财政分权改革,中央和地方政府实行“分灶吃饭”的财政包干制。财政分权之后,地方政府一方面通过发展本地经济来增加财政收入,另一方面通过各种预算外收入和体制外收入来弥补中央政府凭借政治权力所确定的分权规定对地方政府的不利影响。钱颖一等(1997;1998;1999)认为财政分权硬化了地方政府的预算约束,向地方政府提供市场化激励,使他们有动力来进行制度创新,保持和促进市场化进程,从而在一种“财政联邦主义”的基础上实现了整体的经济增长。但随着中国经济转轨的深入,中央财政因国有企业生产效率下降,来自于国有企业的收入日益减少,而新生的非国有经济对税收的贡献中央政府又无法掌控(地方政府将这一部分收入留在预算外,不参与中央的分成),这使得与分权的初期相比,中央财政收入、正式财政收入在GDP中所占的比重在全部财政收入中所占的比重,都严重地下降了。(陈抗等,2002)1994年,中央政府重新对财政权利进行分配,进行了分税制改革,将非正式资金体系纳入到国家正规的税收体系中来,将增长潜力最大的增值税的75%划归中央财政,中央财政收入上升,但却没有相应地增加财政义务。经过分税制改革之后,地方政府承担了包括义务教育、计划生育、医疗卫生、福利支出在内的60%以上的事权,而只分享到40%左右的财权。分税制改革之前,地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%,分税制改革后,迅速下降到45%左右,此后的十年间一直在这个水平徘徊。

现行中央和地方政府间的财政体制,使地方政府同时也是一个具有独立经济利益的经济组织,拥有独立的财力和财权,具有自身经济利益膨胀的内在动力,在银行商业化改革,国家对农民负担问题监督的强化等背景下,地方政府传统的预算外收入来源不断丧失,地方政府迫切需要寻找出一种新的预算外收入来源。随着工业化过程的加快,特别是1998年城市福利分房制度取消后实行住房货币化政策后,房地产业的崛起,土地价格不断上涨,土地成为基层政府从农村所获取的最后一块蛋糕。平新乔在2006年的一份调查报告中指出,2004年全国各级地方政府共征地1612.6平方公里,其中东部的广东、山东、江苏,中部的湖南是征用土地最多的省份,四个省所征用的土地,相当于当年全国的一半左右。而当年,江苏、浙江、湖南三省政府的土地收入达到3258亿元,接近于全国“政府出售土地收入”的一半。①2007年全国的土地出让收入达到了近1.3万亿,2008年在房地产市场不景气的时期,也达到了9600多亿,土地出让金已经成为不少地方政府的财政支柱之一。并且,许多地方政府瞒报土地占用数据,农保地数据有无水分,18亿亩耕地的红线有否突破,笔者是存有疑问的。据2009年国家审计署对18省区市财政预算管理情况审计调查结果公告显示,审计抽查的10个省本级、23个市本级和41个县发现,2007年有626.42亿元土地出让的非税收入未纳入一般预算和基金预算管理。②中央政府规定,从2007年1月1日起,土地出让收入要全额纳入预算管理,而地方政府瞒报土地出让金,进而瞒报土地出让数据。同时,农村小产权房③占用大量耕地也未进入统计数据,从全国来看,现在农村房屋建筑面积有330亿平方米,其中,住宅面积270亿平方米。270亿平方米中,有50亿以小产权房的形式被城市人取得了。④二者相加,占用了多少耕地?实际生产粮食的耕地现在究竟有多少?这是一个相当惊人的、严重的令人担忧的问题。

三、促进地方政府土地政策调整的思考

经过30年改革开放,我国农民的生活水平大幅提高,早在20年前就解决了温饱问题,但在10年前开始的土地锐减问题,如此演变和积累下去,笔者担忧将诱发出粮食安全问题。如果饥饿的阴霾再次降临,那么,对13亿人口的大国来说,绝对是不可想象的。针对本文前两节陈述的我国粮食安全面临的三大威胁和地方政府的土地制度性滥用问题,笔者以为需要在中央和地方两个层面推进制度调整和改革,才有可能守住18亿亩耕地的红线,进而确保中国的粮食安全:

第一,中央政府应以正式的法律制度来明确界定中央、地方的财政权利和义务。当前,很多地方的“土地财政”的主要原因之一是财权缩小,事权增加所致,地方政府通过出售土地来获得可支配收入,以非正式资金体系来进行财政分权后的补充调整,因此,中央政府应适当的放低财政份额,提高地方政府的财政份额。

第二,改革对地方政府的GDP考核机制。当前考核地方政府政绩的一套制度,促使地方政府只要短期能提高产值和财政收入,即使是大量占用土地资源的粗放型项目也在所不辞。笔者以为粮食安全和耕地保有量也应该成为政绩考核的一个重要指标。

第三,依法管理土地出让金,弱化“以地生财”的激励。从2006年底,国家就出台了关于土地出让金“收支两条线”的管理办法,在出让金里提取多少比例作为基金、干什么用、使用方向上都有明确规定,但有许多地方政府越规使用出让金。因此,如果能规范使用土地出让金,不能随意挪作它用,也许能有效地遏制滥征土地的行为。

第四,工业化、城市化之路我们还将继续,土地资源的瓶颈也会长期制约我们。笔者以为,当前应在有限的土地资源上挖潜力,可以做以下几方面的工作:一是开展新增建设用地批后核查。对一年内征而不用或达不到合同规定投资强度的,下达限期动工通知,限定建设工期,并根据有关规定收取土地闲置费;二年内闲置不用的,依法收回土地使用权。二是搞活存量,促进土地转让。对已经进入运转的企业进行土地审查,对那些经营不善而导致土地大量闲置,土地利用率不高,用地空间结构不合理的企业,劝其土地转让,腾笼换鸟,把土地投向优质产业,形成新的生产力。或者,鼓励有闲置用地的企业,腾出空余的土地,招商引资发展好项目,或兴建标准厂房出租给有产业关联的项目使用等。三是集约、节约利用建设用地各项目的安排,扩大生产性用地的比例,引导企业建设多层厂房,向空中发展;减少非生产性用地―――如绿地景观用地面积、生活用地面积等的比例。四是挖掘后备资源,内陆地区利用低丘缓坡的林地,沿海地区利用滩涂围海造地,让建设用地上山下海。⑤

注释：文中注释省略，请参考原文。