“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的核心是土地制度问题，而农村土地制度的核心问题是土地所有制问题，产权是所有制的核心和主要内容。农村土地产权制度是关于土地产权结构和产权关系的制度安排，其主要内容包括土地的所有权、占有权、使用权、支配权和收益权这几方面，它关系到农民、农村、农业发展的全局。
一、城镇化进程中我国农村土地制度的现状及存在的问题
（一）农村土地制度现状
在社会主义市场经济条件下和城镇化的进程中，我国农村已经逐步形成了比较完整的现代土地制度体系。现阶段我国农村土地制度体系是由五种土地制度构成的。这五种制度的现状可以概括为：农村土地集体所有制得到坚持和完善，但土地集体所有权仍需明晰；农村土地家庭承包经营制度得到稳定和充实，但仍需完善；农村土地承包经营权流转制度初步形成，但仍处于探索阶段；农村土地征用与补偿制度基本形成，但仍需改进；农村土地管理制度已经建立起来，但仍需健全。[1](P87)
（二）农村土地产权制度存在的问题
1.在法律上，农村集体土地所有权主体界定不明晰。农村集体土地所有权主体虚位，“农民集体”是一个抽象的概念,不符合产权主体的特征。从所有制内容来看，国家和集体在法律关系上是平等的两个主体，实际却表现为国家高于集体，国家可以通过城镇化征收和征用集体的土地，反之则不行。“农村集体土地所有权在法律上界定不明，结果导致土地被少数人控制，许多农民的土地经营权被侵害，也导致在城镇化进程中，本应作为既得利益的农民的权利，却被国家或其他乡镇村组织侵害。”[2]我国农村集体所有权主体的模糊和缺失，其根本原因在于我国现阶段生产力发展水平不高并且在全国范围还不均衡，因此集体所有制这种形式在一定阶段内仍将存在。从法律方面看，立法上的缺失和法律解释的模糊也是造成这一现象的主要原因。
2.在产权安排上，现行土地承包制度不够完善。家庭联产承包责任制是一种小农式的家庭经营模式,其特点是农户拥有小面积的土地,耕作的方式是劳动密集型。这一土地制度安排随着农村经济体制改革的深化和市场经济发展的要求,不能与农业现代化、产业化、规模化相适应,出现了不同程度的制度障碍。究其原因，一是家庭联产承包责任制这种生产关系规模小,产生不了规模效应；二是家庭联产承包责任制仅仅赋予农民使用权，而无所有权,土地的使用经营常常受政策、人口、乡村干部等外部因素的干扰；三是家庭联产承包责任制还没有建立完善畅通的土地流转机制；四是“由于家庭联产承包责任制吸引了大量的劳动力，劳动力的缺乏阻碍了整个农村产业结构的变革与农村的城镇化进程。”[3]
3.在全国范围内农村土地流转机制没有普遍建立起来。土地流转即土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农民或经济组织，保留承租权，转让使用权。首先，目前农村有大量的未利用建设用地处于低效利用甚至闲置、半闲置状态。其次解决农村家庭人口劳动力的增减变化，外出务工人员的流动与现行的土地制度的矛盾，都需要形成合理规范的土地流转机制。土地流转机制的缺失导致土地的粗放式经营，农民生产积极性不高，农业发展缺少动力，阻碍了农村城市化和现代化的进程。土地流转机制缺失的原因是我国集体产权制度所有权的缺失、国家法律法规的不健全，以及农村社会保障的不完善。
4.现行土地征收和补偿制度损害农民利益。在我国，土地征收补偿制度分为土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿、被征地人员的安置补助四种。我国的征地补偿制度在计划经济时代能够降低经济发展的建设成本，对社会主义的建设起到了积极的作用。在市场经济时代，这种征地制度表现出明显的不适应性。主要体现在政府在征地过程中权力过大，征地目的和征地程序不清，范围过宽，缺少相应的法律和制度上的监督和制衡，征收补偿标准不合理损害农民利益，被征地农民的安置和社会保障工作不到位。造成这种状况的根本原因在于土地产权制度权能的缺失，以及法律法规制度建设上的滞后。
5.农村土地管理制度在立法和操作上的缺失。我国农村的土地管理制度一般分为土地产权保障和土地用途管制两大方面。现行的土地用途管制，出于追求经济增长的短期效应，往往超出农用土地的征地计划，使耕地流失严重。在细节上土地管理制度的缺失也表现在对农村宅基地管理的低效，在我国农村人口众多而土地数量有限的客观因素制约下，分散的宅基地管理与建设社会主义新农村和建设资源节约型社会相背离。造成这种状况的原因主要是因为法律法规上的模糊，以及各级行政机关在行政权限上的混乱不清。
6.农村土地仍然具有社会保障功能。在我国，土地的双重功能指的是土地本身的经济功能和土地对农民的保障功能。当前我国农村社会保障是以土地保障和家庭保障为主要内容的制度安排。“农村现代社会保障制度的缺失以及对土地保障的依赖，已经严重影响了农村剩余劳动力向城镇的稳定转移，影响了农业土地规模经营的实现，影响了土地承包关系的稳定，甚至影响了农村经济的长远发展，不利于整个社会经济的发展进程。”[4]
二、城镇化进程中我国农村土地产权制度问题的对策建议
（一）重视制度建设和加强立法工作
1.重视制度建设。制度问题是我国农村土地产权制度问题的根本，制度建设是农村土地产权制度改革的关键。制度是大家共同遵守的办事规程或行动准则。制度建设的根本原则是坚持经济市场化、政治民主化、社会公正化和决策透明化。经济基础决定上层建筑，制度的制定和实施要立足于经济社会的发展水平，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来。在制定和执行农村土地政策上，各级中央和地方政府应该形成一套稳定、规范、有效的制度。农村土地产权制度的改革需要制度的稳定性和长期性，农地产权制度变迁和与之相伴的城镇化及工业化进程，是一个循序渐进的过程，要认识到城镇化进程和农地产权制度变迁的长期性、复杂性、艰巨性，在借鉴资本主义国家成功经验的同时，立足于我国的实际情况，尊重农民的意愿，为农地产权制度的变迁提供制度保障。
2.加强法律法规建设。改革开放30年的实践经验和西方资本主义国家上百年的市场经济实践表明，市场经济需要强大的国家法律的保证农村土地产权制度改革不能脱离社会主义市场经济这个大的背景框架。对于农地产权制度的改革实践，法律上还有许多空白和模糊之处，很多法律法规是零散的，缺乏整体性的，甚至是相互冲突和交叉的。由于法律上的欠缺，在实践中集体土地产权主体和所有者代表的确认，已经成为实际操作及相关立法的难点。因此，为了维护市场经济主体间的平等地位，必须加强立法建设现阶段的立法工作着重从以下方面入手：第一加强立法，明确“农村集体所有”的主体和性质第二，对《宪法》、《土地管理法》、《民法》法条中关于农村土地产权制度规定的模糊和冲突之处，用立法或者司法解释的形式加以梳理。第三，通过法律保护土地产权到户，落实农民的五权，即土地的使用权、经营权、流转选择权、收益获得权法定处分权。第四，对我国土地征收补偿制度中权利与义务不对等之处，以及实施的具体实施细节进行调整和规范。第五，完善农村土地登记管理制度。
（二）建立利益协调平衡的土地产权制度
1.稳定农村土地家庭承包经营制度。鉴于我国经济发展不平衡的国情，稳定农地家庭承包制度这个基础在当前仍是一个理智和稳健的做法。主要对策有：第一，确保农地家庭承包权的长期性和稳定性。尽可能延长土地承包的期限，改变人口变化与土地分配的必然联系，或者对于到期收归的土地，对土地上农民的投入采取合理的补偿，这样才能给农民安全感，敢于对土地长期投入。第二，使所有权与经营权分离，延长土地承包期。延长承包期，所有权的主体仍然是农村集体，这样有利于政策的稳定性和渐进性。第三，完善相应的法律法规，使农地承包制度的物权属性，受到法律的保护，用法律来规范农地承包制度的契约关系。
2.完善农村土地流转制度。“农村土地流转制度创新的关键，并不在于设计一套流转规则，而是创新一项能够自由流动的农村土地的权利类型。”[5]这种农村土地权利类型能够代替以流转为目的的土地承包经营权。第一，确立合理的土地价格标准，以马克思地租理论为指导结合各地土地状况的实际，以及多年来调查统计工作的经验，为土地制定一个合理公正的价格标准。第二，在具体的实行过程中为各地为土地市场的流通建立统一的度量衡。第三，建立科学的农地分类管理制度，做好农地的登记和管理工作，严格区分农用地、农村集体建设用地以及未使用地。第四，“对于土地流转取得的收益建立合理的分配模式，既承认差别，又兼顾平衡，便于村里统一组织农业结构调整和生产结构布局，促使未参加土地流转的农户直接进行结构调整，或积极参与土地流转。”[6]第五，要特别注意城镇化进程中农村土地流转的问题，对于农业用地要严格控制土地的非农化，对于农村的居住用地要合理布局防止浪费，对于城镇化的用地规模要坚持集约用地。第六，做好农地流转的配套工作，如给农民社会保障和技能培训使其融入城市生活，创造更多的岗位吸引农村劳动力人口的转移。第七，在土地流转过程中充分尊重农民的意愿，尊重农民或者集体经济组织在农地流转活动中的主体地位，创造公平正义的流转环境。第八，建立相应的法律法规制度。从法律上对流转可能涉及的权利和义务进行界定，并制定流转经营的规章制度，对流转行为进行规范，对违法的行为依法惩处。第九，防止行政侵权，保护农户和较弱一方集体组织的利益。
3.完善农村土地征用与补偿制度。总体说来，我国征地补偿制度处于一种不平衡的状况。在绝大多数地区，征地补偿标准过低损害了农民的利益，引发了人们对社会公平正义的思考，直接影响社会的稳定。在某些经济发达地区征地补偿又存在法律的漏洞，征地标准过高，催生了不少投机行为和一夜暴富的投机者。因此应建立合理的征地补偿制度：第一，完善征地补偿法律法规，对征地的范围、程序、方式以及补偿的标准等做严格的规定。各地方经济发展水平不同，法律法规的内容可以因地制宜，但是立法原则必须一致。第二，对于征地范围，要特别区分公益性用地和经营性用地。对于公益性用地的征收实行土地价格听证会制度，对于经营性用地，要按市场的规则运作。第三，征地用地的程序要透明化，使用公开的招标、拍卖等制度。第四，国家对征用后的土地要继续履行监督管理。第五，在征地过程中要严格保护耕地。第六，建立科学合理的补偿标准，土地的价格确定要引入市场机制，脱离计划经济下国家定价的模式。设置专门的补偿清算机构，培养专门的补偿标准计算人才。第七，要严防农村基层干部对征地补偿费用的截留和克扣，对于村干部侵犯农民补偿权益的行为，要依法追究其民事刑事责任。第八，关于农地征用补偿费用的发放可以采取分期补偿，使农民能够开源节流，长期受益。第九，在补偿方式上可以采取货币与实物的多种方式，为征地农民发放现金、提供住房以及社会保障。
4.探索农村集体经济股份合作制。农村集体经济股份合作制，是现阶段城镇化进程中农村土地经营的有益模式，有利于农地资源优化配置，土地市场体系的健全，以及农村政治民主化。但同时应该认识到，“农村集体经济股份合作制还具有一定的局限性，受制于区域经济发展的不平衡性和配套环境制度的不完善，农村集体经济股份合作制并不是一个普遍适用的制度安排，只是在特定条件下的过渡性制度，而不是创新农地经营制度的最终目标模式。”[7]推行农村集体经济股份合作制需要做好以下几点：第一，在加强和完善国家土地管理的基础上建立活跃的农地产权交易市场，并做好市场的配套设施。第二，建设农地流转中介体系，降低农地交易成本。第三，培育农村金融市场体系，推进农地生产要素的资本化，吸引金融资本为农业经济发展提供充足资金。第四，将集体资产量化到每个参股人员，参股人员按其持股额平等享有按股分红的权利，同时负有风险共担的义务。第五，创建有限公司股东大会，建立健全有限公司的法人治理结构。
（三）强化宏观调控、土地管理和权力监管
1.强化国家宏观调控
发挥国家在土地产权制度创新中的宏观调控作用，在土地产权制度领域，国家应该尊重生产力与生产关系的发展规律，尊重农民的首创精神，平衡好政府与农民之间的利益关系。在城镇化的进程中，国家对土地资源的宏观调控，包括以下几方面：第一，灵活运用经济、行政和法律手段。经济手段主要是指价格、税收、金融等手段。第二，国家的宏观调控要站在全局的高度上，应具有长期性。市场这只看不见的手是经济发展的内因和根据，政府这只看得见的手是经济发展的外因和条件，外因要为内因的发展做好外部保障。第三，建立服务型政府，设立各种服务机构，诸如产权交易的中介、仲裁、结算、登记机构，进而培育和建立良好的农地产权流转市场。
2．强化土地管理
（1）完善农村土地登记制度。土地登记工作是确保农村集体土地使用权流转的基础，也是处理农村各项土地问题的凭据，是农村土地经营流转、股份制和城镇化进程中土地征收补偿所要依据的标准。主要措施是：第一，建立涵盖农村建设用地和农用地的并在全国范围内具有效力的农村土地登记制度。第二，农村土地登记制度要准确而高效，减少政府的行政干预和审批。第三，规范土地登记的内容，对土地的数量、质量、位置、界限做详实记录。第四，“规范土地登记程序、登记申请人、登记机关、登记请求权、登记事项、登记的类型、登记的审查等内容。”[1](P137)第五，对农地产权的每一次流转和变更及时进行登记。第六，国家应该建立统一的土地登记机构，并对农地登记机构的行为进行监管。
（2）切实做好耕地的保护工作。第一，继续加强国家对耕地的控制管理，做好土地用途的规划管理体系，制定严格的底线标准，在全国范围内保护耕地的数量。第二，鼓励集约用地，增加土地的利用率，进而减少对耕地的占用。第三，对农村的闲置土地进行处置，减少土地资源的浪费，对于闲置的耕地积极复耕。第四，实现耕地的可持续利用，重视生态环境的建设，保持和增加耕地的肥沃程度。第五，国家对农产品价格实施保护和控制，当农产品价格偏低时，对从事生产的农民进行补贴，鼓励农民耕种。第六，要认识到在城镇化进程中，某些区域耕地的征用是不可避免的，但必-须兼顾国家、集体和农民三者的利益。第七，建立耕地征用听证制度，加大征地的透明度，同时增强社会监督。
（3）实行集约化用地。第一，农地的利用要有规划性，兼顾当前利益和长远利益。第二，在土地总量一定的前提下，注意对农业用地精细化管理耕种，提高产出；对于集体的建设用地，要合理布局，节约资源。第三，采取工业园区的模式集中乡镇企业。第四，对于农村宅基地的管理要严格做好登记制度。第五，对于农村闲置土地，复耕还田或者加以利用。随着经济的发展和土地产权制度变迁的深入，农村的宅基地参与流转的呼声渐起，对于宅基地的管理，目前既要依法加强以往对宅基地的登记管理，又需要积极思考，在立法上对宅基地的管理进行新的设计。
3.强化对村委会权力的监管对村委会权力的监管有以下几点建议：第一，建立一个稳定公正的机构，负责村全体居民对集体土地的经营和支配做出决定，并代表集体土地所有权主体进行其它职权范围内的活动。第二，完善村委会工作监督机制，让村民对村委会干部的工作进行全方位的监督。第三，提高农民参与基层自治的热情，对村民加强普法教育和公民权利义务教育。第四，对村委会进行自上而下的监督，包括国家机关的监督、司法的监督、村民的监督、媒体的监督和社会的监督。第五，对村委会的违法行为要做到有法可依，有法必依。
（四）为农民提供社会保障和智力支持
在城镇化的进程中为农民提供社会保障，就要做好如下几点：第一，是建立农村最低生活保障制度，通过确定最低生活标准，给予贫困农民最低生活补助。第二，逐步完善农村社会保险和医疗保险制度。第三，在全国范围内探索以土地换社保制度，政府对不同年龄段安置对象分别进行安置，政府在征地补偿的过程中统一为失地农民办理农转非和社会保险。第四，社保的标准的制定要结合各地的实际生活水平，并且对社保标准进行动态的考核，使社保的标准符合社会经济的发展水平。
加大对农村人力资源培养的投入，就是要努力做到：第一，完善农村义务教育和成人职业教育体系，合理配置教育资源，提高农民的文化素质。建设高素质的中小学教师队伍，普及农村义务教育，促进基础教育均衡发展，建立和完善以中等职业教育为重点的农村职业教育体系，培养实用型人才。第二，实行道德宣扬和典型树立相结合，传承中华民族传统美德，学习当代先进人物事迹精神，提高农民的思想认识和道德修养。第三，实行专项培训和科技下乡相结合，周期性地举办科技学习班并派专人深入到农民田间进行科技指导，提高农民的科技素质。第四，实行法制建设和村务公开相结合，开展普法教育，提高农民法律素质和参政议政意识。
总之，目前“三农”问题的焦点主要是村土地问题，而城镇化进程中的农村土地问题尤为典型和关键。城镇化进程中农地产权制度问题和对策的研究，有利于加快我国城镇化进程，有利于提高农民的基本生活水平，有利于整个社会公平正义与全面建设小康社会目标的实现。因此，着眼于改革与完善农村土地产权制度的一系列探索，在理论和实践上具有重要意义。
参考文献：
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[5]刘俊，吴红缨.怎样才能真正建立我国农村土地流转制度[N].21世纪经济报道,2008-06-10.
[6]刘乐山.我国土地使用权流转机制的缺陷与完善[J].当代经济研究,2002,(3).
[7]姚爱琴.试论城镇化进程中的农村土地股份制[J].甘肃科技纵横,2008,(5).
