工业化和城镇化是一个国家(或地区)实现现代化的必由之路,也是经济社会发展中的必然现象。因此,在其工业化、城镇化的进程中,将不可避免地伴随着经济、社会和文化等各方面的变迁,从而产生一系列的经济、社会问题。而农村土地问题则无疑是其中非常敏感而关键且波及效应十分强烈的一个问题,这不仅仅是单纯的农业用地向非农业用地的转化,同时还涉及到对农业用地进行高效地利用和保护问题,涉及到生存的安全和可持续的发展等。[1]
众所周知,中国正处于工业化和城镇化的快速起飞阶段,工业化水平的快速递增和城镇化规模的急剧扩张已导致一系列农村土地问题的产生。因此,系统把握当前这些问题的主要特征及其诱因,并在此基础上深入探究农村土地问题的解决之道,不仅有助于工业化、城镇化的有序推进,也将大大促进中国经济社会可持续发展目标的实现。
一、农村土地问题的特征
当前快速的工业化、城镇化进程致使农村土地问题日益突出,在不少地区农村土地问题业已成为影响并制约中国经济社会可持续发展的重要因素。总体来看,现阶段中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题主要是伴随着农地的非农化过程而产生和引致的。具体可以概括为以下几个方面:
(一)耕地资源大量损失
随着工业化、城镇化进程的加快,非农建设占用耕地日加,耕地面积大幅减少。据统计,改革开放以来,中国耕地面积共减少了1・8亿多亩,平均每年减少700多万亩。据统计,改革开放至今中国耕地面积的减少主要经历了两次高峰:一是1984~1986年间,这三年的耕地减少量超过了1979~1992年间其余年份减少量的总和,特别是1985年当年减少的耕地面积更是高达100万公顷以上;二是2000~2004年间,这五年中减少的耕地面积占据了改革开放以来中国耕地减少总量的一半左右。[2]
众所周知,耕地资源减少的主要原因包括非农建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁等方面,而其中非农建设占用耕地无疑是危害最严重的。根据有关统计数据判断,1998和1999年非农建设占用耕地的数量分别占到了当年耕地减少量的67・51%和47・02%。尽管2000年后这一比例有所降低,但近年来非农建设占用耕地的比重又开始呈现大幅增长的趋势, 2005年的建设占用耕地比重重新反弹至38・36%。[3]
(二)土地质量急剧退化
随着工业化水平的快速递增和城镇规模的急剧扩张,农地资源也相继出现了肥力质量退化和环境质量恶化等一系列问题。
工业化、城镇化进程对农地肥力质量的影响主要来自两个方面:一是由于工业化、城镇化进程中土地利用结构变化以及农地非农化引起的农地肥力变化。二是随着工业化、城镇化发展和农户非农就业机会的增加,农业劳动力的机会成本上升,加之农业经营的比较效益低下,农户在农业生产中将采取资本替代劳动的投入组合,忽视对地力的培肥和管理投入,有机肥的施用、绿肥的种植、秸杆还田的面积都大幅减少,造成耕地土壤肥力供求失衡。
此外,随着工业的不断发展,越来越多的废水、废气以及废渣等排放到土壤中,也导致了土壤的污染,水体、植被的破坏。自20世纪90年代以来,快速的工业化与城镇化活动已经造成大约6×107 hm2的农业土壤受到严重污染。[4]2000年对30万hm2基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测,结果发现, 3・6万hm2土壤重金属超标,超标率达12・1%。[5]农药和化肥是农地污染的又一主要污染源,而且随着农户对农药、化肥使用量的不断增加,且其中相当一部分是高毒、高残留农药,农药残留污染越来越严重。[6]有研究表明,太湖流域水稻土有机氯农药普遍残留, 15种多氯联苯同系物检出率达100%,部分超过无公害农产品产地环境标准。[7]
(三)土地利用效率低下
尽管随着社会经济的发展,城乡土地利用的经济效益得到了大幅提升。但在现行制度背景下,中国工业化、城镇化进程的加快也在一定程度上制约着农村土地利用效率的进一步提高。具体地,这种影响可以概括为以下两个方面:一方面,随着工业化、城镇化进程的加快,农村地区的大量青壮年劳动力向城镇和非农生产部门转移。由于农地产权制度的缺陷、流转机制及相关保障措施的不健全,他们要么将年老的父母和未成年的子女留在农村经营所承包的农地,要么干脆将农地闲置,这显然会大大降低农地资源的开发利用效率。长三角地区近期的一项调查就显示,进城打工的农民工中有86・23%的人将老人留在了农村,其与家乡土地联系的密切度也很低,有将近半数的农民工不直接经营土地,其中还存在着不少的土地撂荒现象。[8]
另一方面,农村建设用地也存在着同样的情况。随着中国工业化、城镇化的深入,大量的农民逐步脱离土地,由农村迁移到城市工作、乃至定居。由于集体建设用地市场的缺失,许多农村地区出现了大量的宅基地被闲置或者不能被有效利用的情况,农村村落出现了不同程度的“空心化”,产生了“空心村”现象。据估计,仅2003年中国就有约1亿农村劳动力大部分时间(6个月以上)在城镇渡过,农村居民举家迁城的现象也日益增多,农村宅基地及房产长期闲置的程度正在加重,不少地区(如湖北、河南、北京等)居民点内土地浪费的比例已经达到了12・6%。[9]可见,农村土地的低效利用现象已十分严重。
(四)农民土地权益受损
中国农地非农化的唯一途径是土地征收(征用),因此快速的工业化和城镇化过程在某种程度上也就成了大量农民失去土地的过程。由于土地产权制度残缺、土地征收(征用)的城市利益导向严重,农民权益受到大规模、深程度地侵害,从而致使失地农民生计问题日益严重。据估计,目前全国约有3500万左右农民失去了他们赖以生存的土地,而且由于工业化、城镇化等原因,仅1979~2000年间,国家通过征地在地价上从农民那里就拿走了约20000亿元。[10]不仅如此,国家局2003年对全国2942个失地农户的调查也显示,被征地农户的平均收入水平下降了约1%,且其中只有不到3%的劳动力得到了及时的就业安置。[11]大量应有的土地权益无法得到保障也促使农民对现行的征地制度表现出不满。据统计,2002年国家信访局受理的土地征用来信来访就达4116件;2003年国土资源部信访接待部门受理总量中, 70%与征地纠纷、违法占地问题有关,其中40%的上访者主要反映征地纠纷问题。[12]
不可否认,随着中国社会经济的发展,工业化、城镇化进程仍将不断加快,农地大量非农化以满足社会经济发展需要已是不可阻挡的趋势。据国务院发展研究中心韩俊推测,中国未来若达到50%的城市化率, 2000~2030年30年间占用耕地将达到5450万亩以上,失地和部分失地的农民将超过7800万人。[13]失地农民无疑将逐渐成为一个影响越来越大的社会阶层(或利益集团)。土地权益之争和大量“流民”的不断涌现也将使得社会安全的不确定性程度大大增强。
二、农村土地问题的诱因
对中国工业化、城镇化进程中农村土地问题的认识,不能仅停留于问题表象的描述,而是应该有一个深刻、科学的认识和彻底的反省。就基本成因而言,主要可以从以下三个方面加以分析和把握。
(一)土地制度的缺陷
主要表现在土地产权主体不清、权能残缺以及土地征收制度的僵化和土地法律制度的失效等方面:
1.产权制度的不完善
尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”,但是“集体”如何界定,集体与农民之间的关系如何?法律规定并不明确。加上中国相当多的地区农民集体经济组织已经名存实亡,缺乏行使集体所有权的组织形式和程序,农民也缺乏行使集体所有权的内在动机,因此,极易造成上级政府替代下级集体经济组织行使土地所有权的现象。致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。特别是当各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值(利益)乃至原属农民的农地价值时,模糊的农地产权关系在一开始就决定了农地的快速非农化倾向不可避免。
另一个问题是土地权能残缺。也有学者将其形容为“权利束”中的权利软弱。中国的农村土地并不具备完整的产权性质,农民自由处分和转让土地的权利十分脆弱,不能对抗政府的征地行为,也不能自由转让。这无疑会造成征地行为的滥用,并在一定程度上阻碍集体土地市场的发育和城乡土地资源的协调、优化配置。不仅如此,虽然近年来《农地承包法》的出台和相关政策的强化,使农民拥有了较为稳定的承包权,但由于农民的土地承包经营权必须与集体签订承包合同,由双方约定才可取得,这就使得承包经营权也具有一定的约定性和不确定性,[14]从而势必会影响到农民的土地利用行为,不利于农地资源的保护和可持续利用。
2.土地征收制度僵化
征地制度是土地由集体所有到国家所有过程的重要制度安排。一般情况下农地非农化过程也是借助土地征收(征用)制度的运行来完成的。然而,中国现行土地征收(征用)制度实质是延续了计划经济体制下土地资源在农业与非农部门之间的配置机制。随着市场经济体系的建立,过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸现、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂,突出表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显,公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而现行的土地征收(征用)制度一方面将几乎所有的农地非农转用都纳入征收(征用)范围,而不管转用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业;另一方面土地征收(征用)基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参与,“涨价”全部“归公”,乃至农民无法获得本应获得的农地价格。农地非农化政府经济成本低,政府“征地效率”高,农地非农化加速。
3.土地法律制度失效
农村土地法律所面临的土地承包经营权物权化保护、被征地农民补偿安置以及集体建设用地流转问题,集中体现了现行土地法律制度与工业化、城镇化进程的不适应。这实质上是随着工业化、城镇化的发展,城乡二元经济结构逐渐解体,农村要求与城市有平等的发展机会的一个侧面。很显然,农村土地法律体系并没有提供这样的平等机会。随着工业化与城镇化进程的快速推进,农村土地法律制度的内容无法满足工业化与城镇化发展的需要。
总体来看,目前快速工业化、城镇化进程中的中国农村土地法律制度正面临着以下三方面的困境:一是农村土地法律制度与集体土地权能之间的困境。目前含糊不清且不完整的集体土地权利划分模式已严重影响到了农民开发利用土地的积极性。二是农村土地法律制度与土地资源配置方式的困境。尤其是当前农村集体土地流转制度的不健全已致使农村土地利用的低效率。三是农村土地法律制度与农民权益保障之间的困境。长期忽视对工业化、城镇化进程中农民权益的保护必将最终导致对社会经济持续发展的严重制约,这一点在目前的发展阶段已初露端倪。
(二)政府管理的不善
由于土地基本制度和国家的管理体制决定了我国的土地资源配置,因此政府行为在其中有着十分重要的影响。就现实来看,农村土地问题的出现与政府土地行政干预行为的非理性以及土地规制措施的乏力有关。
1.行政干预的非理性
由于长期缺乏科学的政绩观指引,各级政府片面追求经济增长,因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具,导致建设用地规模普遍过大;受长期计划经济的影响,土地资源配置中政府直接干预过多,土地行政配置(以划拨用地为典型)比例居高不下,政府定价普遍存在,土地市场严重扭曲,土地配置中的政府失灵尤为严重。据调查,经济发达地区土地征收(征用)、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1: 10: 15;招标价格和拍卖价格分别是协议出让价格的3~5倍和4~10倍。[15]
与此同时,现行土地收益分配机制使政府获取了绝大比例的征地收益,同时地方政府获得的份额又明显大于中央政府。2003年国有土地出让金收入,中央财政收入只占总收入的2%。因此地方政府成为加速农地非农化的主要力量;由于中央与地方政府在土地配置方式与城镇用地规模控制上的非合作博弈,土地管理在完善土地市场配置机制或纠正土地市场失灵上发生严重偏误,现有土地调控措施严重失效。
2.土地规制措施乏力
为确保工业化、城镇化进程中农村土地资源的优化配置与持续利用,中国制定了以土地利用规划制度、土地用途管制制度与基本农田保护制度为重点的农地规制制度。然而,由于这些制度本身存在缺陷,加上当前中国工业化、城镇化进程中诸多因素的制约,上述主要土地规制措施所产生的绩效十分有限。
首先,对于土地利用规划制度而言,目前其地位没有得到足够的提升,规划的理论、方法等基础研究也十分薄弱;不仅如此,规划实施与监督机制不健全,目前各级规划普遍存在的重编制、轻实施现象,直接影响到了土地利用规划作用的发挥。其次,对于土地用途管制制度而言,目前的主要缺陷在于缺少对开发环境方面的管制,开发项目只要符合土地利用总体规划,就可以申请立项。[16]再次,对于基本农田保护制度而言,其不足之处主要表现为基本农田的划定缺乏科学严格的标准,基本农田“占优补劣”现象十分普遍,以及基本农田保护的责任和义务不对等等方面。
(三)市场发展的滞后
市场是配置稀缺资源最有效的制度安排。然而,当前中国土地市场发展的滞后以及农地价格的扭曲等很大程度上导致了农村土地问题的出现:
1.土地市场发展滞后
中国工业化、城镇化进程的一个重要特征就是政府的主导推动。因此,为了加快工业化和城镇化的进程,城乡土地市场被割裂,农民基本被排除在工业化、城镇化进程之外,他们无法以自己拥有的土地参与工业化,更享受不到城镇化发展带来的成果。
总体来看,目前中国农村的土地市场发展要严重滞后于城市土地市场,其具体表现为:首先,土地市场存在着明显的地权歧视现象。农村集体土地在土地市场交易中不能享有与国有土地同样的待遇,而是必须要通过国有化才能进入城市土地市场。其次,集体建设用地市场发展受限。一方面,集体建设用地流转无法可依,权利与义务不清,在流转中土地产权不能够得到有效的保障;另一方面,法律对集体建设用地的流转条件、用途、权益等缺少明确规定,难以进行土地定级。流转后的集体建设用地权利不充分,土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现。[17]再次,农用地市场发育水平较低,目前以使用权短期流转交易为主,且形式较为单一,农地市场远未形成。而且流转大多是低偿的,缺乏有效的定价机制;流转行为也不够规范,很少通过有关部门签订书面合同,也缺乏相应的监督和约束机制。[18]最后,缺乏必要的市场服务机构,农地流转的中介组织仅在部分发达地区少现,从而也影响了农地市场大规模的发展。
总之,农村土地市场发展的滞后导致了土地的资产价值得不到充分体现,从而制约了工业化、城镇化进程中土地资源的优化配置。这不仅无法实现工业化、城镇化规模的合理发展,也难以促进工业化、城镇化发展结构的优化。
2.农地价格严重扭曲
由于中国尚未建立起一套科学合理的农地价格核算体系,加之现行的土地政策、制度的缺陷,农地价格不可避免地发生了扭曲。农地价格与其产权、价值相背离,从而必将导致农地资源配置的不合理。
总体来看,在当前工业化、城镇化快速发展的背景下,农地价格的扭曲主要呈现以下特征:一是,地价理论内涵混乱。按照产权经济学理论,农地价格应是其完全产权的价格,而事实上,多数理论工作者及实践部门将农地的取得价格、农地的征收价格混同于农地的价格。现行的农地征收价格充其量也只是对失地的一种补偿,从农地的产权、价值构成上看,只是农地价格的基础部分。二是,农地价格的实现体现出较强的政府行政干预性。政府本来的职责是通过对一些导致市场价格发生扭曲的因素进行调控以实现市场机制的有效运行,政府不应直接制定价格。然而,当前中国的征地定价规则正是由政府直接制定的,因此,作为一名定价者必然要制定有利于自身的价格策略,于是通过政府这一“经济人”人为的价格扭曲获取了更多的超额利润。三是,未能体现农地的外部性价格。土地市场上的农地价格仅仅反映了农地经济价值的一部分,农地作为一种自然资源和社会资源所具有多种价值(例如,农地的粮食安全价值,以及种植的农作物具有净化空气,涵养水源及观赏价值等)却并未体现在目前的农地价格中。四是,农地的实现价格偏低,扭曲程度较高。即使不考虑农地的外部性价格,就目前中国的征地价格而言,它与市场出让价格往往相差几倍甚至十几倍。这主要是由于现行的征地定价机制在一定程度上将因用途改变而发生的增值全部归了“公”。另一方面,由政府直接定价导致了市场价值规律完全不起作用,而农地本身的价值就不能体现出来,从而形成的扭曲也就比较严重。
三、农村土地问题的解决路径
根据前面的分析,工业化、城镇化进程中农村土地问题的解决无疑需要涉及产权制度、政府管控、市场机制以及法律法规等多方面的措施。此外,由于工业化、城镇化进程中的诸多农村土地问题相互交织在一起,因此还必须全面考察各项制度与政策之间的协调性,从总体目标和长远利益出发,构建一套较为完整的农村土地政策体系,以实现其整体功效的最大化。总体来看,工业化、城镇化进程中相关制度政策的改革必须要与中国社会主义市场经济体系建设的总目标相一致。因此,农村土地政策改革首先应以充分发挥市场的调节功能为基础(核心),将市场机制作为工业化、城镇化进程中农村土地资源配置的主要手段;同时积极完善产权制度和法律体系,并对政府治理模式加以调整,为市场机制的完善和市场功能的充分发挥提供支撑;当然,作为市场机制的必要保障和辅助条件,产权制度、法律体系以及政府治理等领域的政策改革也应当相互协调,以避免彼此之间产生冲突,影响农村土地政策执行的整体功效。[19]具体地,改革的核心内容必须涵盖以下几个方面:
(一)完善农村土地产权制度
首先是明确土地所有权主体和所有权的实现方式,将集体土地所有权归属具体落到实处。尤其是应在农地承包权物权化的基础上,探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性,并保证农民土地产权能够在土地价格和收益分配中得到实现,这不仅有助于激励农户的农地保护行为,也能够为征地制度的完善奠定基础;其次是赋予农民自由转让土地的权利,特别是要按照“权利平等”原则,公平对待国家土地所有权和集体土地所有权,有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转,进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化。
(二)深化征地制度改革
一方面,要明确征地权的行使范围,规范政府行为。其中,对于非公益性用地需求要坚决避免采用征地方式,而是应积极借助日益完善的城乡土地市场体系、寻求市场供给途径解决;而对于公益性用地则应引入公众参与机制,按照公开、公正的程序征收(征用)土地;另一方面,严格按照市场经济规律进行征地补偿,充分体现并保障农民的土地权益。特别是应着眼于长远生计,建立被征地农民的就业促进机制和基本生活保障体系。
(三)规范政府管理职能
主要是应严格限制政府的土地配置行为,除了必要的公益性建设需要动用征地权以外,政府的土地管理职能应限定在以下三个方面:一是制定并执行土地法律法规,保证农村地利用行为有法可依,违法必究;二是维护城乡土地市场的有序运行,通过建立相应的市场监管机制,及时纠正土地市场运行中的失灵现象,同时坚决避免行政手段介入土地市场;三是实施必要的农地规制措施,主要是借助完善的土地规划体系、严格的用途管制制度和基本农田保护制度等政策工具,在统筹安排和高效利用农村土地的基础上,实现对农地资源的有效保护并解决土地利用中的外部性问题。
(四)完善土地市场体系,矫正农地价格
在快速工业化、城镇化进程阶段,抑制农地配置效率低下的一条有效途径就是不断建立和完善土地市场体系,修正扭曲的土地价格。首先,培养农村土地市场并使其与城市土地市场相对接,促进城乡统一市场体系的形成;其次,加大土地使用制度改革的力度,更广泛地引入招标和拍卖等土地出让方式,使农村土地的配置完全遵循市场的供求变化;第三,将农地的非市场价值逐步纳入农地价值核算体系,以真正体现生态、经济和社会价值相统一的农地价值。
(五)逐步建立健全农村土地法律体系
市场经济与法治密不可分,法治的主旨在于规范市场运行和约束政府行为。因此,以上改革措施的重点内容原则上都应当在一个完善的土地法律体系中加以体现。当然,不可否认的是,农村土地法律体系的完善在中国不可能一蹴而就。就目前而言,随着工业化、城镇化进程的加快,农村土地法律体系的建设应遵循以下基本要求:即在完善土地财产法的基础上,加快对集体建设用地流转和土地征收制度改革的立法工作,在此基础上逐步构建土地利用规划法、土地用途管制法及土地监察法等法律法规,并最终形成一整套较为完善的农村土地法律体系。
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