一个国家究竟采取何种土地制度，才能解放和发展农村生产力，才能保证现代农业的健康发展呢？这是一个非常值得思考的社会问题。    一、农村土地制度的历史变迁    建国以来，我国农村土地制度大致经历了三次重大的历史变革，这些变革，不仅关系农民收入，关系农民权益，更与我国农业与农村的发展息息相关。    1、农业合作化时期    1947年，全国土地会议召开，通过了《中国土地法大纲》，其目标就是废除封建土地制度，建立农民个人所有的土地制度。1950年，我国《土地改革法》明确赋予广大农民有自由经营、买卖和出租土地的权利。其实，在我国农村土地改革的过程中，新中国的缔造者也在思考如何把农民个人土地所有制改造为集体所有制这一命题。1951年12月，中共中央通过了《关于农业生产互助合作的决议草案》，在农民个人土地所有的基础上，鼓励农民按照自愿互利原则成立互助组，以实现小规模的合作生产，同时，党和政府也在尝试引导农民参加农业生产合作社。于是，各种互助组逐渐发展成农业初级社，再逐渐过渡到农业高级社。农业初级社阶段，土地仍归农民所有，农民获取土地入股的分红，而在高级社阶段，农民则把自己所拥有的土地无偿贡献给农村集体，而自己只保留少许自留地、自留山等。当然，也有一些农民不愿把自己的土地上缴给集体。这一阶段，我国农村土地制度改革之所以能顺利开展，笔者认为，它与国家政策的引导和农民的政治参与热情是分不开的。不管怎么说，国家把土地分给农民个人所有，极大地调动了农民的生产积极性，对于建国初期我国农村经济的迅速恢复发挥了重大的作用，而国家又不失时机地引导农民走农业合作化道路，走工业化的道路，这也是农村生产力进一步发展的客观需要，比较符合我国当时的国情和农村实际。    2、人民公社时期    我国农业合作社的完成标志着农村社会主义改造取得了决定性的胜利，标志着农村土地私有制已完全被社会主义劳动群众集体所有制所取代，这一系列变革成为人民公社诞生的前奏。    1958年秋，我国政府颁布了《关于在农村建立人民公社的决议》，规定人民公社实行政社合一、一大二公、一平二调、工农商学兵相结合，统一领导、分级管理的体制。“一大二公”的含义是， “大”指组织规模比原来的农业社大得多，“公”指生产资料公有化程度高，以社为基本核算单位，实行生产资料公社所有制，废除一切私有财产。人民公社实行公社、生产大队、生产小队三级管理，大队相当于原来的高级社，小队相当于原来的初级社，“文化革命”时期，很多地方把生产队核算升为生产大队核算。    人民公社虽然有利于党对国家的绝对领导，有利于农民走向共同富裕，有利于农村社会的快速发展，但是附加在这种生产关系上的错误政治路线，使这种很适合我国农村发展的生产关系蒙上阴影，使我国农村的发展道路越走越窄，劳动人民群众的生活条件也急剧恶化。    3、家庭联产承包责任制时期    1978年12月，安徽省凤阳县小岗村的18户农民在大包干协议上按下了自己鲜红的手印，从此，拉开我国农村土地制度改革的序幕。      1980年9月到1982年底，是我国农村家庭联产承包责任制快速发展的阶段。1981年10月，全国农村工作会议通过了《全国农村工作会议纪要》，对十一届三中全会以来我国农村实行的家庭联产承包责任制给予了充分的肯定，明确包产到户、包干到户的社会主义性质。1983年1月，中央通过了《当前农村经济改革若干问题》的文件，全面肯定了农村家庭联产承包责任制。    笔者认为，实行农村土地集体所有、家庭经营的生产方式，主要原因是当时城市没有那么多就业岗位，更重要的原因是当时农村生产力落后，机械化程度较低。不管怎么说，它的实施基本上解决了农民群众的温饱问题。难怪，有人把它称为是我国农村经济制度的一次“悄悄的革命”，是农民群众的一个“伟大的创造”。     4、改革和创新时期    在我国社会主义市场经济不断深入发展的今天，现行的农村家庭联产承包责任制所蕴藏的问题也逐渐暴露出来，而且越来越突出，甚至成为“三农问题”的核心。这是因为，在农村家庭联产承包责任制下，土地是集体所有的，农民只有使用权，而没有处分权，即不能自由转让、出租等，突出表现为：农民的分散经营与社会化大生产之间的矛盾或者说小农经济与大市场的矛盾；农民积极性不高，农村投入严重不足，农民增收缓慢，农业持续发展受到挑战；农村土地资源的配置与市场经济的发展不相适应。市场经济要求一切生产要素（包括土地）在自由流动中实现最佳结合，从而实现规模经营、集约化经营、机械化生产，从而提高土地的使用效率，改变市场吃小农的现状，为实现农业现代化奠定基础。    如果说30年前我国农村改革主要是为了解决农村贫困人口的温饱问题的话，那么现在建立和完善与市场经济发展相适应的农村土地制度就是为了从根子上解决贫富差距和两极分化，实现农村的共同富裕。    二、历史的反思    问题一：土地制度改革要不要适应市场经济的发展？    邓小平曾指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”这为我国农村土地制度的改革指明了方向。首先，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，可以解决农民的温饱问题，在一定历史时期内要长期坚持。其次，按照贯彻落实科学发展观的要求，探索农村土地制度的有效实现形式，使农村土地制度符合市场经济对资源配置的要求，以便实现土地资源的良性流转，这也是当前我国土地制度改革的核心所在。    问题二：要“合作”还是要“单干”？    农业合作化时期，农民把个人所拥有的土地以入股的方式交给集体经营，农民不仅获取了劳动报酬，同时获得入股后的分红，收入增加了，生产积极性随之增强。该时期我国农村土地制度的有效实现形式是个人所有，合作（或集体）经营。人民公社时期，农民把个人所有的土地交给集体所有，集体经营，在一定程度上说，它是农业合作化的继续，只不过土地所有制发生质的变化。人民公社本身并没有问题，生产效率也并不低，只不过当时缺乏现代社会管理经验，作为制度创新，它从一开始就被“左”倾思想所束缚。作为“最后一个人民公社”的河北省晋州市周家庄乡，其能够存在这么多年不能不说明一个问题：人民公社制度确实还有很多可以借鉴的地方。而三十年前的家庭联产承包责任制改革，使农村土地制度的有效实现方式转变为集体所有、个人（或家庭）经营，它成功地解决了农民的温饱问题，但“三农问题”依然没有解决。为什么走集体合作的华西村，南街村等地方总比其他农村富裕，而所有照搬“小岗村”模式的农村没有一个富裕的呢？    笔者认为，无论是“个人所有、合作经营”还是“集体所有、集体经营”，抑或“集体所有、家庭经营”，都要与社会发展相适应，都要因地制宜。    问题三：农村土地所有权到底属于谁？    乡镇政府能否成为集体土地的所有者或代表者？事实上，乡政府对农村土地的管理职能已造成农村集体土地“事实上”成为国有土地，不少乡政府为了获取巨额的土地收益，打着“公共利益”的旗号，用计划经济的办法低价拿走农民的土地，再用市场经济的办法高价出售土地。    村委会能否成为集体土地的所有者或代表者？事实上，村委会作为农村基层自治组织，一些基层干部掌握着土地发包、调整地价、收取费用和分配宅基地等权力，他们滥用权力，以权谋私，随意处置着集体土地。    村民小组能否成为集体土地的所有者或代表者？事实上，农村村民小组组长在获取自身利益的同时，也在默许着农民的私搭乱建。    我国不同法律法规的规定，直接导致我国农村土地所有权权属不明，“像雨像雾又像风”，从而使农民的利益在土地被征用、承包、流转等方面得不到有效保护，农民也不知道到底向谁进行维权。尽管《农村土地承包法》以法律形式肯定了农民对土地的使用权、流转权和继承权，但当国家为了“公共利益”的需要必须征用农民的土地时，土地承包合同就成了一纸空文，作为土地转让价值的土地补偿费，往往被基层政府、村委会、村小组组长所截留，而作为农村集体成员的农民却无法直接支配，所补偿甚少。有资料显示，地方政府大约在土地用途转变增值的权益分配中获得60%至70%，村集体组织获得25%至30%，失地农民只得到5%至10%，甚至更少。    三、我国土地制度的改革与创新    土地流转是指土地使用权的流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。党的十七大报告指出：“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”党的十七届三中全会也指出“要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这就告诉我们，我国未来的农村土地制度改革与创新不会走向深水区，即涉足所有制这一敏感话题，当务之急，是改革与创新农村土地承包经营权的有效流转形式。    作为新生事物，以下几种土地流转方式正被实践着、探索者，并取得了新的突破：    1、租赁型    租赁型，由集体经济组织或承包农户，将土地使用权出租给村社外的业主（或合作社或企业）从事农业开发，并签订土地租赁协议并支付租金，期限为30年土地经营权未到期的年数，适合于长期外出务工的农户家庭。这是一种比较先进的土地流转方式。例如，四川省邻水县九龙镇农丰果蔬专业合作社租赁农户土地800亩，每亩每年租金500元，专门种植萝卜、甘蓝型白菜、冬瓜等蔬菜，并以每月900元的固定工资优先招聘出租土地的农民。    2、股份制型    股份制型，是农村专业合作社将农民土地承包经营权折股量化，集中管理使用，从而实现农民合作经营，利益共享，风险共担，适合于有意从事规模化农业生产的农户家庭。江苏省昆山市按照自愿原则、规范有序、规避风险的要求，积极稳妥地推进农村富民合作社、社区股份合作社和土地股份合作社等三大合作组织。其做法是把土地量化入股，将分散的集体土地集中使用，发展优势产业，促进农村土地的合理流转，既保持了农民土地承包权的长期稳定又提高了农村土地资源的利用率，形成了农户、村集体、公司三者之间利益共享、风险共担的经济共同体，克服了农户分散经营与社会大市场之间的矛盾。    3、互换（或置换）型    互换型，即农民自愿或由村级组织协调，承包农户间交换承包地块使用权，妥善解决了个别承包户不愿流转土地和连片流转的矛盾。例如，宁海县长街镇将承包土地设为二个区域：一个区域为自种区，由不愿流转农户承包，另一个区域为招商区，由愿意流转的农户承包土地，集中统一对外招租，确保土地成片流转。    置换型，就是以农村土地综合整理为平台，用好农村建设用地指标减少与城镇建设用地指标增加挂钩政策置换农村土地，推进农民适度集中居住，破解农业生产规模小、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题。例如，嘉兴市实施的 “两分两换”土地改革方案，即用承包地换保障，用宅基地换集中居住房，积极引导农户采取转包、出租、入股、置换社会保障等方式流转土地承包经营权，推进土地规模集约经营，加快现代农业发展和农民就业转移。    4、托管型    托管型，即农民委托农村专业合作社对其农田进行管理，由农村专业合作社为其提供生产服务，包括机耕、机播、施肥、除草、机收等环节，甚至有的地方设立了土地托管服务中心。这种形式比较适合于外出务工或家里没有劳动力的农户。例如，在山东省汶上县，由县供销社牵头，乡镇政府、基层社、村、企业集团共同组织实施土地托管，以合同形式把农民分散的土地集中起来交给县供销社进行托管，把农民从土地上真正“解放”了出来。    5、抵押型    抵押型，指借款人用土地使用权作抵押而获取银行贷款，即在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，把农村土地作为抵押品，为农民提供贷款。由于土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，实施土地承包经营权抵押还处于探索阶段，况且我国有关法律规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。宁夏回族自治区的同心县，该县农信社在全县范围内推出的土地承包经营权抵押贷款政策，有效解决了农民“贷款难”与“难贷款” 问题，使农户创业有了资金来源。    笔者认为，改革与创新我国农村土地流转制度要实现以下几方面的突破：    1、明确农村土地产权    在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下，对集体土地所有权、农民土地使用权、农民土地承包经营权进行确权，并给予登记颁证。    2、建立农村土地流转市场    通过建立农村土地承包经营权流转市场，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调解等服务。    3、制定土地流转法律法规    国家要制定相关法律，对土地流转主体、流转方式、流转程序、纠纷仲裁、调解机制等行为进行规范，并明确规定土地流转双方的权利、义务、违约责任等。    4、建立农村社会保障制度    按照“政府引导、农民自愿、政策激励”的原则，积极探索城乡统筹的社会保障制度，增强农民在土地流转时的“博弈”能力。    由于，我国经济发达的地区（例如，江浙地区）农业生产率比较高，第二、三产业也较发达，城市化水平较高，农村劳动力有条件转移，土地流转的阻力小，而经济欠发达的地区（例如，中西部地区），土地依然是农民的安身之本、生存的保障，劳动力转移虽比较频繁，但土地流转却相对困难。因此，因地制宜地探索我国农村土地制度的有效实现形式，使农民成为市场的主体，改变传统的农民分散经营模式，实现农业规模化经营就显得尤为重要。