图为嘉宾陈和午 　　由南方报业传媒集团南方农村报、《乡镇论坛》杂志社、华中师范大学中国农村问题研究中心、中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心联合主办的第四届南方农村报・中国农村发展论坛12月6日－7日在北京召开。本次论坛主题为还权于民与重塑农村改革之魂。 　　陈和午专家在会上对改革30年中国农村土地政策进行了回顾与反思。 　　陈和午：很高兴和大家一起交流土地方面的问题。我们的改革是从农村开始，农村改革又是从土地开始，目前比较公认的是安徽省小岗村，18户农户冒着坐牢的危险采取按手印的形式，掀开了分配到户，实行包干，也就是我们通常所讲的保证国家的，留够集体的，剩下都是自己的分配方式。这种分配方式在现实生活中受到了农民的欢迎，也打响了中国家庭联产承包责任制的战役。当时对家庭联产承包责任制争议非常大，关于姓资还是姓社，在这个意识形态的争论当中，中央决策层对农民自发的土地制度经过一个转变，首先中央是排斥的，后来开始认同，到最后又开始提倡。我们从相关的政策文件可以看出，首先中央的文件表示为不准，后来是不许，到再后来是不要，最后是有条件的允许，最终得到中央政府的认可。从经济学的角度来说，实际上由农民自发性的幼稚性变迁演变为国家主导的强制性变迁，逐步向全国推广。 　　党中央、国务院在1982年到1986年连续发布五个中央一号文件，实际上对这种制度进行不断的引导和支持。当然，在1984年之前都是非常好的，但是在1985年国家的农业遇到一些问题，粮食的产量增长出现问题，这个时候引起了理论界、学术界以及政府的忧虑，一些人开始质疑，农业家庭经营规模毕竟比较狭小，这个是否与我们四个现代化的目标之一的农业现代化相矛盾？目前对这个争论非常激烈。在现实中也形成了四种观点，我们国家的家庭联产承包责任制究竟向何处发展。比较有代表性的主要是四种，一个是土地私有制，把土地还给农民，实际上建国开始就是农民个人土地所有。二是土地国有化，有一些社会主义国家，比如越南就是土地国有的。三是维持目前的集体土地所有不变，在这个基础上要完善它。当然还有个别比较少的看法，就是混合所有制，也就是国家所有、集体所有以及农民私有的混合存在。 　　关于家庭联产承包责任制的争论中，中央在现实中是怎么样的思路呢？实际上还是稳定了集体所有制，稳定了家庭联产承包责任制，在坚持集体所有的基础上，不断地完善，现在是这样做的。而实际上我们可以看出从中央发布的一系列政策文件，主要是沿着两条线：一条线是稳定农户的土地承包关系，我们可以看到从1984年提出15年不变，到1993年再提出30年不变，刚刚召开的十七届三中全会把土地长期不变改成长久的不变，土地使用权的长期稳定肯定是基本的措施。另外一条线是建立有效的土地流转制度，土地流转从1984年开始，国家鼓励土地使用权的自由流转，因为最初也是为了解决土地“有田无人种、有人无田种”的矛盾。当然在现实生活中，尽管是国家不断的鼓励，但是土地流转并不是太活跃，有两种形式，一种是农户自发性的，也是我们平常所说的转包、转让的形式。另外一种是以集体为主导的，像80年代出现的两田制，反租倒包等等。但是总的来说，土地流转的发生率还是比较低的，并不高。同时，在以集体为主导的土地流转，在现实生活中存在对农民侵权的现象，一度的被中央禁止。 　　在过去的30年中还有一个比较普遍的现象，也就是农村土地是不断的调整，我们通常所说的大调整和小调整，被归纳为“三年一小调，五年一大调”。当然在03年通过土地承包法颁布之后，土地调整有所缓和，但是并没有杜绝。土地稳定下来之后，采取一种增人不增地，减人不减地，也带来不利的方面，比如新出生的小孩没有土地怎么办？有些外出上学的学生，他可能是农转非，本来他上大学之前已经分到地，上大学之后或者他工作之后就不应该有地了，但实际上他还占着地，这就引起一些矛盾。应该说从70年代末期开始的农村土地改革，经过30年的变化，对我们国家来说还是取得了很大的成效，毕竟我们靠着18亿亩耕地也解决了13亿人的温饱问题，这是肯定的。但是这个制度大家可以看出来，它只是把在保留集体所有的前提下，把所有权和使用权分开，实际上把农民公社制度的经营和分配制度改变了一下，但是没有改变人民公社这个基础，也就是集体土地所有制。大家知道，集体所有制的概念从提出到作为社会主义的基本经济制度，都不是中国人想出的，概念是马克思、恩格斯提出来的，而制度的设计是中国从苏联学过来的。因此，这个集体所有制的概念实际上是相对于私有制而言的，是与公有相对应的概念。但是马克思、恩格斯的经典著作中，并没有对集体所有制的产权结构进行详细的论述，这个集体所有制的产权结构以及保障这种产权结构所必要的法律制度到底该怎么样，是没有论述的，这在某种程度上也造成了集体所有制的先天不足。在现实中大家可以看到，集体联产承包责任制面临一系列的问题，比如农村土地所有权主体比较抽象、虚化，另外集体所有人与代理人之间没有理清权限，很显然产权不清楚，农民对土地没有办法直接参与所有权益，实际上一直处于无权的状态。 　　尽管家庭联产承包责任制在前几年绩效非常明显，据统计，1978年到1984年农户的年均收入增长17.6%，由于当时的物价水平比较低，也就是说实际增收是16.4%，应该说这是在30年来历史上最好的时期。但是随着我们国家建立社会主义市场经济的不断运行，土地在实际中面临问题，比如规模狭小，而且经营不细化。另外土地调整平缓，造成了农户对土地的预期比较差。这都影响了农村土地资源的合理配置，特别是近年来城市化和工业化快速推进，地方政府圈地，失地农民大量增加，造成社会矛盾也成为了各地关注的焦点。 　　当然中央已经意识到这个问题，从03年以来中央连续发布五个中央一号文件，在农村改革的方向上也开始形成共识，就是统筹城乡发展，破除二元经济的共识。但是我们可以看到，不管是刚刚召开的十七届三中全会还是一号文件，对农村土地制度并没有取得实质性的进展，应该说比较有效的现代土地产权制度还没有真正建立起来。同时我们应该指出，国家针对土地流转方面，主要对于农用土地而言，把农民承包农用土地转为非农用地是严格禁止的，别的国家也是这样做的，为了保持粮食安全肯定限制农用地转为非农用地。但是对非农用地国家也比较严格，还是不允许入市，我们国家征地现在也是单向的，只允许国家征集体的地，集体不能征国家的地，特别是目前我们国家的政绩考核体系，以GDP为标准，造成地方政府以卖地为主，造成各方的质疑以及批评。 　　当然近几年来农村集体土地流转在一些地方做了一些探索，比如广东省以及成都、重庆等等采取以农村土地换身份的情况，但进展还是比较缓慢。实际上我们看看近年来不断高起的房地产市场的价格面临的矛盾，比如小产权房，就是农民宅基地的情况，国家肯定是禁止的。比如07年12月份召开的国务院常务会议，明确禁止城里人到农村去购买宅基地，当然这个肯定是需要的，但是我们国家的城乡分割的农村土地市场并没有改变。 　　通过回顾和反思30年的农村土地政策的变化，成绩是比较显著的，但是越往后发展，农村土地制度面临的问题也会越大。下面我在城乡统筹发展的背景下提出个人的一些小小的看法。目前来说，农村土地使用权长期化，这肯定是一个趋势，但是目前集体所有在现实中又面临很大的困境，当然集体所有在以前的发展过程中，应该是有过积极的意义，但是目前挑战越来越大。在我们国家私有化在短期来说是不现实的。可以把它国有化，因为在社会主义国家，这也不是太难的事，意识形态是可以接受的。现在虽然我们国家是集体所有，实际上政府想征地还是可以马上征到的，它实际上就是国有的。在宅基地方面，可以把宅基地还给农民，农民个人所有，或者说是私有。当然在土地征用制度方面，我们一定还是要严格的限制农业用地转为非农用地，这涉及到咱们国家的安全，13亿人如果没有一定的耕地保障是会出问题的。当然要注意一点，我们的宅基地即使放开必须要注意一个问题，城市资本下乡，国家要进行监督，如果在这个现实的情况下，不能监督城市资本下乡，反而不能动宅基地。为什么？大家知道在目前的市场经济条件下，我们国家的农民独体不能跟资本抗衡，我们失地农民已经有5000万，如果允许资本下乡圈宅基地的话，肯定会引发失地农民更多，社会稳定也会受到影响。因为农用地是生活保障，宅基地是居住保障。当然津津有土地制度改革是不够的，必须要相关的国家配套体系，包括财税体制改革、政治体制改革推进，否则光改一个土地，无论私有还是国有，解决不了根本问题，必须制度要配合推进。谢谢。