土地新政下的制度建设
李昌平
 
【该文章阅读量：380次】【字号：大 中 小】
 
      发展可以不靠外资，发展可以不靠中央的积极财政政策，只要扩大农民的地权，也是可以快速工业化和城镇化的，农民也是可以富裕起来的。
　　中国这么大，要想建立一个统一的土地制度，在今天应该也不可能了，可能要分不同的地方建立不同的土地制度。 　　我在浙江调查，有一个村被征地时不要任何补偿款，但要求政府每征10亩地返还3亩。这个村用土地来修停车场、市场、超市出租。这个村现在非常富，孩子读书都是免费的，甚至到国外留学也是免费。 　　三十年前中国的改革开放实际上是从扩大农民的地权开始，分田单干把农民从人民公社中解放出来。三十年后的十七届三中全会作出了《推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其核心内容依然是扩大农民的地权。那么如何扩大农民的地权？地权这个东西到底是什么？这就是我今天想要回答的问题。 　　我主张农民的地权要扩大，也主张地权的流转，我主张建立土地经营制度，但是我和一般人的想法是不一样的。我的想法可能不完全适合于广东，也可能适合于中国的另外一些地方。中国这么大，要想建立一个统一的土地制度，在今天应该也不可能了，可能要分不同的地方建立不同的土地制度。 　　扩大农民地权的意义 　　上世纪80年代扩大农民的地权，解决了吃饱饭的问题。1984、1985年就进入了粮食的剩余，农民就可以调整土地的种植，搞多种经营，而在人民公社时期是不可以随便改变土地的使用用途的。这实际上也是扩大地权的结果。鸡鸭鱼有了，就有了市场、有了交换、有了收入。解决了温饱问题，农民用土地来搞工业，乡镇企业发展起来，全国都享受到了改革开放的好处。可以说，扩大农民地权就是改革开放的起点。今天的大好局面是扩大农民地权带来的。 　　但是，今天农民没有购买力了，生产出来的大量产品要卖给外国人，以致现在中国是外向型依附性经济。90年代以来一直在缩小农民地权，农民在土地上的收益是下降的。我们今天要扩大内需，就是要扩大农民的地权，增加农民的购买力，这样才能摆脱外向依附型经济。 　　地权的两个核心问题 　　我认为地权有两个最核心的东西，第一是土地的级差地租，比如说我用土地来种稻子，一亩地搞三五百块钱就不错了，如果用一亩地挖池塘养鱼，可能就有三五千块钱，如果用土地搞商业，一年就可能搞十万、二十万了，也就是说土地有不同的用途，获得的级差地租是不一样的。谁占有这个土地的级差地租谁就有了地权，谁不占有这个土地的级差地租，谁就没有地权。 　　地权的第二个指标就是土地资本化收益，谁可以把土地作为一个资本，在银行里抵押贷款，建造楼房出租，谁就有地权。谁不拥有土地资本化收益，谁就没有地权。 　　我把这两者作为考察土地地权的核心指标，以此可以来分析中国的很多现象。比如说，新中国建立以来一直在快速发展的工业化、城市化，大体上讲就是以独占地权为核心的策略，在很短的时间内把农业地租转化到工业资本、国家资本。在1978年之前，我们比别的国家工业化速度快，这就是核心“秘方”。 　　1978年到1988年这十年的土地制度对中国农民是最好的，这十年的实践证明，只要给了农民占有地权和土地资本化收益，中国农民就能够创造出中国发展的奇迹。小岗村的几个农民想出了办法，分田单干、多种经营、乡镇企业等等，每一步都是扩大地权，扩大了农民的地权，使农民创造了奇迹，才走到了今天。 　　1978年到1988年这十年，是中国发展的黄金十年，它对于今天非常宝贵的一个经验是，发展可以不靠外资，发展可以不靠中央的积极财政政策，只要扩大农民的地权，也是可以快速工业化和城镇化的，农民也是可以富裕起来的。 　　但是从1988年开始，政府出台了《土地管理法》，中央有了土地管理局，中国的土地制度发生了根本性的转变，绝大多数地方的农民分享土地农转非的增值收益和资本化收益的权益被政府剥夺了，这是重大的转变。随着90年代农民负担的日益加重，机构膨胀、人员膨胀、工资膨胀、物价膨胀，又剥夺了农民的地权，乡政府拼命的加重农民的负担，实际上使农民的地权不断的缩小、农民的负担不断增加，甚至出现了负地租―――在90年代农民生产粮食是亏本的。出现了这样的情况：我有土地转包给你，不是你给我钱，而是我贴钱转包给你。农民怎么可能不穷呢？只有那些开发区、特区，才享受特别的土地政策，所以每一个县都要搞开发区，开发区里是特区的开发政策，分享土地的资本化收益，土地的级差地租被他们占有，所以发展起来，沿海也是一样。中西部地区广大的乡镇企业倒闭，农民非常贫困，出现农民工潮，也就是这个道理。 　　90年代之后，党中央在法律上一直致力于保护农民的地权、扩大农民的地权，做了不少的工作，比如说出台了《土地承包法》、《物权法》等，但是实际情况和80年代相比，农民在90年代之后获得的土地增值收益、土地资本化收益是下降的。为什么保护农民地权的法律还适得其反呢？这就是政策制订者、立法者要深刻反思的问题。我在农村里干过这么多年，我有体会，说实话，对农民有利的法律，都放在抽屉里没有贯彻执行。 　　2003年之后，党中央、国务院逐步取消了农业税，还给了农民种粮的补贴，这实际上就是扩大地权。因为农业税就是地租，取消农业税等于扩大了农民占有地租的份量。给予农民粮食补贴，实际上让农民享受到更多的农业地租。2004年到2007年农民的收入有了很大的改善。 　　尊重农民的实践和选择权 　　我认为，要尊重农民的实践和选择权，回到土地上面来，了解广东、浙江、湖北、陕西等地的基层干部和农民怎么实践，怎么创新土地制度，有哪些是科学的。我们还要到亚洲相似的国家和地区去，考察他们的土地制度是怎么样的。我们要回到上世纪80年代尊重人民的创造探索土地制度，我觉得在学界争论不休的时候，农民自己在争取扩大地权一直没有停止过，目前很多地方进行了有益的尝试。 　　农民为了使农地更有效地流转，更有效地配置，思路和学者完全相反。比如有一种做法，叫作“有偿承包、按份分配”，并不是每家每户都分配土地去种，而是出现专业的农业组，三五个人把土地承包下来，年底收了粮食村里其他人都来分。现在在东北，村集体成立了机耕队，一个机耕队耕几万亩地，很多农民把土地重新交给村集体耕种，村集体给农民分钱，农民自己都出来打工了，就没有家庭联产承包责任制了。还有一种更普遍的做法是，农民根据市场的变化，经常改变农地的农业用途，如水稻地改鱼池或稻田养鱼，棉花地改种果树蔬菜，或扩大复种指数等等。显然，仅从扩大农民分享更多农用地租的角度去看，农民的办法有利于土地农用最优化配置，农地地租最大化，也有利劳动力优化配置，比学者“承包权永佃制、但加强土地农用用途管制”制度设计高明得多。 　　学者扩大农民分享地租增值的办法，自然是延长承包期，补偿从15年提高到30年再到70年。这当然是有效的。但是，如果政府强化“农转非”和农地用途改变的管制，或加强对粮价的管制，农民获得地租增值的实际比例可能会出现下降。过去20年的实践已经证明了这一点。为追求更多地租增值收益，农民的想法和学者也是不同的，农民的做法是：第一种做法是直接用集体所有的“建设用地”或“开荒地”发展乡村工业，农民集体占有全部的地租增值收益，这种做法在80年代非常普遍，这也是80年代农村乡镇企业雨后春笋的缘故；第二种做法是将集体所有的土地，通过将土地“农转非”后直接出租，农民集体获得数倍于前的土地租金增加值。广东等沿海地区农村多是这样做的；第三种做法是将村庄的宅基地或“四荒地”或“废地”集中整理，再对外出租，农民集体占有土地增值收益。显然，农民的办法比学者高明，不仅更多占有了地租增值（绝对值和比例都是增长的），还能够造地，于国于民都有利。 　　关于扩大农民分享土地资本化收益的权利，学者的办法是延长土地承包期，这样农民的地权就可以抵押、出租、买卖、入股了，农民的地权就可以资本化了。从越南15年的土地改革实践来看，只要政府加强土地用途管制，“私有化”并不必然增加农民土地资本化收益，倒是更有利资本家和权力者获得土地资本化收益。 　　在中国农民看来，土地农用权在集体所有制不变为国有制的情况下，承包期5年还是50年是一样的，重要的是农民有选择是5年还是50年的权利，不应该由政府规定，但可以考虑是否接受政府指导。不仅如此，如果抵押贷款的利率过高（越南农民贷款的月利息为1.7%以上），农民还有失去地权的风险。中国农民有自己的扩大地权资本化收益的做法：第一种办法是，建立农民土地信用社，农户的土地承包权或所有权（宅地）都可以在土地信用社抵押贷款，利息收入归农民自己（农村金融内置化），即使有还不起贷款的可能，但地权还有集体这层保护，风险要小很多。这种模式在90年代的内蒙古小兴安岭地区常见，现在还有，在80年代的很多村庄常见；第二种做法是，面对政府征地，农民不是寻求更多现金补偿，而是努力获得更多的“返还地”。因为补偿的只是承包权（30年承包权出让金），失去的是土地所有权。何况钱不能生钱，而获得“返还地”是分享所有权资本化收益，是持久的收益。这种模式在浙江、广东等地常见，一般是10亩返回3亩。这种模式的村庄集体和农民家庭非常富裕，并且可持续。第三种做法是将集体建设用地集中开发，建成“小产权房”或厂房，出租或入股，获得土地资本化收益最大化，而不是分散化，一卖了之。这种模式在北京等地普遍存在，这样的村庄集体和农户家庭也非常富裕，并可持续。 　　我在浙江调查，有一个村被征地时不要任何补偿款，但要求政府每征10亩地，要无偿返还3亩。这个村现在很富裕，村里用土地来修停车场、市场、超市出租，修廉租房给农民工，养老院修得像是五星级宾馆。这个村子的孩子读书都是免费的，甚至到国外留学也是免费，还有看病也是免费。显然，农民在争取土地资本化收益最大化的各种实践，更比学者设计的方案高明多了。 　　这些创新对于我们安排土地制度都是很有帮助的，农民知道怎么能够使自己的利益最大化，他们最了解自己的情况，重要的是要给农民选择权，而不是规定农民怎么去做。农民怎么去做是农民自己的事情，很多学者都以为自己是上帝，以为学者、政府对农民的感情，比农民对农民、对农民集体感情还好，我觉得这是自以为是了。 　　我的主张和建议 　　我对农民非常有信心。在吸收农民实践创新和学界讨论的基础上，我的主张和建议是必须坚持几个原则： 　　第一，地主唯一性原则。农民集体是农村土地的唯一主体，土地依法征用（用于公益）或改变用途（农转非），应当由村民集体（唯一地主）依法决定，70%以上集体成员签字同意才能有效。第二，同地同权原则。同样的地（农地或非农地），不管是个人所有的、或是集体所有的、或是国家所有的，不同主体都具有同等的土地权益。第三，地权必须依法承担相应的责任和义务―――多功能原则，土地不仅仅是生产要素和私人财产，土地还要承担粮食安全、公益事业、生态、社会稳定、村民自治等功能。第四，农民主体性原则。农村土地处置权属于土地所有者―――农民集体。土地产权如何经营管理、土地产权收益如何分配，由全体村民按照“村民委员会组织法”自主决定。要充分尊重农民的创造和意见，农民是最主要的参与者，不能将农民排除在外。第五，耕者有其田原则。 　　在坚持上述原则的基础上，为扩大农民和农民集体地权，我建议新的土地制度由以下几个部分构成： 　　第一部分：农地农用权保护和管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、集体所有、个人所有，还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转非”。但农民可以在农地农用上有更多的选择，如稻田可以养鱼，或在鱼池边建猪舍养猪等等。 　　第二部分：土地“农转非”管理制度；随着城市化和工业化的发展，必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地，农地所有者和政府各得一半。“农转非”只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业。商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府，政府是公平交易的维护者。 　　第三部分：非农用地交易和开发管理制度。已经“农转非”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以，但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。土地增值所征税收，归全民共享，用于增进全民福利。这是为了避免各地为GDP和财政收入开展土地征收和土地价格大战。“农转非”的土地，所有者也可以选择闲置，但必须缴纳土地闲置税，闲置时间越长，税率越高。 　　第四部分：地权实现的基础性制度。比如说土地登记和确认制度、估价制度，对每一片土地，在网络、报刊上公开，今后买卖要按照公开的价格进行交易，防止腐败和内部交易。还有土地规划和编制制度，对中国的每一寸土地，什么是搞农业的，什么是今后农转非的，还有城市里什么是工业用地、商业用地等都要进行规划和编制，哪一块是今年农转非，哪一块是明年农转非的，都要进行编制。 　　第五部分：土地经营社保制度。我主张建立土地经营银行，农民可以把自己所有权不超过20%的部分到国家银行进行抵押。农民“集体”建立土地信用社或合作社，可以接受农民的承包地、宅基地的抵押。土地经营有了收益，要为农民建立每一个社会保障账户，将土地收益打到每个农民的社会保障账户上，国家给农民的社会保障资金也要放到这个账户里。今后农民进入城市里，也要把他们的社保转到城市里来，当农村的社保收入和城市的社保收入基本相等时，才能够城乡一体化。 　　现场提问：我有一个媒体朋友曾经在湖南做过一个调查，他调查发现，在一些地区的农村，很多老人给将来的养老提供的备用手段就是一瓶农药，就是说农村老人自杀现象很多。为什么这些人会老无所养？农民将来的养老怎么保障？ 　　李昌平：这是非常好的问题。我1985年开始在乡里当党委书记，我亲眼目睹到农村里的年轻人越来越不孝顺，很多老人被边缘化，住在很破的房子里，老人在农村过的很孤苦。但在上世纪80年代情况不是这样，那时有村集体，集体每年拿出钱来照顾老人。后来村集体逐步解体，农民的收入在90年代逐步下降，很多年轻人不得不出来打工，靠打工维持家庭的生活。这个时候农村的风气也不像过去了，这个过程是我亲身经历过的。 　　三年前，我在自己村里做过一个试验，成立一个老年发展基金会。每个老年人出二千块钱，年轻人可以找基金会贷款，第一年是27万的规模，第二年我放了10万块钱进去，发展到83万，今年的规模是110万。去年每个老人分了581块钱的利息收入、年终红包。今年老年发展基金会拿出了一笔钱平整土地，租给年轻人，有了一定的收益，估计今年的分配收益会比去年高一些。老年基金会贷款建设一个市场，会有进地费，老人就可以在这当中分到一些钱。家家户户都有老人，这就带来了一些变化，老人生病了就会有人去看，死了也会有人去送花圈。年轻人需要钱，可以找老年发展基金会贷款，婆媳关系得到了改善，老人的地位得到了提高，老人也活的有劲了。我也非常感动，尽管是非常小的事情，但是对村庄的改变很大，没有这样的金融工具，新农村的规划就不会这么快。 　　我觉得对于农村老人的养老保障，我们今天有很多办法可以去做。我算了一笔账，如果中国有1.5亿的老人，一人发一万块钱，才1.5万亿人民币，而我们今年的财政收入估计要突破7万亿了。加上土地收益、国有企业收益，中央财政可以动用的财力至少是10万亿上，我们完全有能力给65岁以上的老人每人发一万块钱，这根本不是钱的问题。中央这次提出基本公共服务要均等化，财富的公共支出要均等化，非常好。把这些问题提到研究的层面，都是可以解决的。 　　现场提问：我是80后的大学生，我从父亲口里知道我目前在农村是没有土地的，因为我在90年代初我父亲把我从农村户口转为城镇户口。但现在我们那个地区有趋势，把城镇户口转为农村户口，因为土地新政下，城镇户口转为农村户口，未来可能会得到一部分的土地。 　　李昌平：你的问题实际上给我们提供了一个非常重要的信息，各种各样的人都在利用政策做自己的事，如果家里很有背景就可以把城镇户口转为农村户口，最后得益者往往就是有权有势的人…… 　　日本、韩国和中国台湾地区是严格禁止城里人下乡买土地的，也是严格禁止城里的资本家到农村办企业的。因为农民的数量很大，在没有实现城市化、工业化之前，只允许一种流动，就是农村的人往城市里去。北京不少有权有势的人，过去是要把农村户口转为城市户口，而今天是大面积把城市户口转为农村户口。因为将来北京的地都可能转为建设用地，只要是农村户口，就可以分享地权收益，增加几十万的收入，这是我们法律中的漏洞。 　　只要扩大农民的地权，哪怕是一点点，农民的生活就会有很大的改善。党中央这次提出要扩大农民的地权，我觉得是非常好的，对农民是一个利好的政策，但一定要认真总结90年代在土地立法、政策上的教训。扩大农民的地权一定要抓住我刚才讲的两个核心，要看是不是让农民分享土地资本化收益、是不是占有土地级差地租。借什么之名行什么之实，在90年代频频发生，我们今天要加以防范。