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我们讨论的土地是农民集体所有的土地，根据民法的基本原则，完整的所有权应该具有完备的占有、使用、收益和处分权。但在法律实践和现实生活中，这些权利和相关利益不可能被那一种权利主体完满地排他地享有，总是被不同的权利主体所分割。所谓地权的权力结构是指，被农户所承包的土地上实际存在着至少三个不同的权利主体：国家、集体和农户，他们处于国家纵向权力分层结构的不同位置。因此，这里分析的地权结构也就是土地权益在国家、农民集体（乡镇、村、村以下集体）、农户之间的纵向分配。显然，国家、农民集体和农户的关系是土地承包经营制度中十分重要的利益关系，在《农村土地承包法》第七条专门规定：“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体和个人三者的利益关系。”
概括地说，当前我国农村地权的权力结构有这么几个特点：国家在法律上掌握有最高处分权和用途管制权。农户的用益物权越来越完整。各级农民集体的所有权都被掏空，但村级集体管理组织作为集体土地所有权行使主体的地位在加强。农村地权结构的阶层差别和区域差别逐渐扩大。特权阶层攫取的土地权益日渐扩大。但以下的三篇文章尚无力论及特权阶层对农村地权占有的情况，这需要实地调研，从文件上看不出来。
农村地权结构中的国家
国家对于农民集体土地权利的行使，主要内涵就是处分权。这种特殊的处分权主要有两个内涵，其一是对集体土地所有权的处分，这种特殊处分权可以称为最高处分权。国家可以决定把集体土地变为国有土地，也可以在集体之间出现土地所有权纠纷时行使最终裁决，还有权划定集体的范围。其二是土地用途管制。用途管制有积极和消极之分，积极的用途管制是改变土地的用途，进行土地用途的开发。这种权利可以称为用途改变权。对土地用途管制制度的消极使用，是维持或强化土地的某种用途，这种权利可以称为用途维持权。比如禁止国家之外的集体、组织或个人任意改变土地属性和用途，要求集体或经营者维持或强化土地的某种用途。
（一）、国家拥有对农民集体土地的最高处分权。
首先，国家有权变更集体土地为国有土地。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。这就意味着农民集体对土地只能在规划范围内进行处分。土地变性的权力由国家掌握。如果国家出于公共利益，根据土地利用总体规划要求征收、征用某块集体所有土地，那么农民集体有义务配合，这是《农村土地承包法》第十四条对发包方规定的义务。而且，法律规定了土地补偿费与征收安置费总和的最高限度，集体与政府的谈判只能在这个范围内。如果集体组织成员不服，不能向法院起诉。2005年7月29日发布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
国家垄断农地变性的权利，并确实拥有将土地变性的能力，这有利于城市建设、重大工程建设，和其它基础设施建设的开展，但也容易导致耕地的滥占滥用。实际的征地主体一般是地方政府，地方政府有着征占农民土地的强烈动机，中央政府也难以制止。自1992年后中国出现了圈地大潮，中央从1993年就开始力图“刹车”，在几次强调严格控制不见效的情况下，朱�基政府痛下决心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号文件），宣布全面冻结非农建设占地一年。1998年4月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》（中办发电〔1998〕2号文件），再接着冻结一年。然而就这样连续两年的严厉禁令也未能遏止圈地潮。一些地区恰恰在这两年形成“过热”圈地，甚至圈而不用导致这两年“烂尾地”猛增，直到2005年还在消化这些地块。“两年冻结”前的“八五”期间（1991-1995），中国平均每年净减耕地440万亩，而包括“两年冻结”及其后数年的1996年到2003年7年间，耕地年均净减却骤增为1428万亩。
根据历年《国土资源公报》我们可以列出近年来建设用地的扩展情况，以及其中占用耕地的情况。
年份 全国耕地面积 净减少耕地 全国新增建设用地 建设用地占用耕地 新增城镇建设用地 新增村庄建设用地 生态退耕
2000 12823.31 96.2 16.33
2001 12761.58 61.73 16.37
2002 12593 168.62 40.9 19.65 59.07
2003 12339.22 253.74 42.78 22.91 142.55
2004 12244.43 80.03 26.78 14.51 5.65 2.55 223.73
2005 12208.27 36.16 43.2 13.87 9.82 6.66 73.29
2006 12177.59 30.7 32.9 25.9 7.4 3 39.04
2000-2006年7年间，我国耕地面积减少727.18万公顷，计109077000亩；建设用地占用耕地129.54万公顷，计19431000亩，占耕地净减少总面积的17.8%[1]。
其次，对于所有权纠纷，政府拥有裁决权。在1986年的《土地管理法》第十三条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。但在1995年的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条明确规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”这样以来政府对于土地所有权的纠纷拥有最终决定权[2]。可是，1998年修订的《土地管理法》第十六条仍然延续了1986年发案第十三条的内容。在1998年修订的《森林法》中，林地所有权的纠纷仍然可以向人民法院起诉。[3]这说明立法者不愿意轻易服从于政策，这就要看具体执行的法官向哪方面倾斜了。
再次，根本的是，究竟什么范围算是一个“农民集体”，是由政府主导决定的。1998年11月4日通过的《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”这里规定的很清楚，这里的提出者和批准者都是政府。事实上，政府对村委会的调整意图虽然不能完全实现，但一旦提出总能基本实现。在2000年以来的村镇撤并过程中引发了很多纠纷。2001年7月21日经国务院同意，七部委联合向省级人民政府发文《关于乡镇区划调整工作的指导意见》，在肯定这个做法的同时，提出了进一步完善的意见，比如“在村民同意的基础上依法操作。调整撤并方案应由乡镇政府按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。村民会议没有同意的调整撤并方案，不能强行实施。”这一轮的乡镇和村的撤并，究竟在多大程度上依照了法律程序，无法详知，但作为一个事实，这次撤并体现了中央政府特别是地方政府的意图，这说明政府可以在既有的法律框架下成功地主导“农民集体”的范围界定。
主要根据以上三条，我们可以认为，国家及其权利行使主体即各级人民政府掌握了集体土地所有权的最高处分权。
但是，我们不能就此认为农民集体对土地的所有权只是“名义上”[4]的，或者认为农民集体只是替国家“保有”[5]土地，土地根本上就是国有的。因为，国家的这种最高处分权并非总是一种积极权能，也就是说它主要还是一种彰而不显，备而不用的消极权能，否则也就没有集体土地所有制这种制度了。国家只会有选择地征收、征用集体土地，这主要是在城市建设，工业建设，交通系统、水利系统、通讯系统、能源系统、国防等公共设施系统的建设过程中使用。所以，我们看到，这些系统建设所指之地，集体土地所有权很容易就被削弱甚至取消。但从空间上来讲，这些区域在全国来说毕竟是小部分。从时间上来讲，主要是在城市化与工业化的高潮期。在这个时空范围内，国家不会大规模行使对农民集体土地的最高处分权。
2006年3月,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确把保守18亿亩耕地作为未来五年的一个约束性指标，也就是必须达到的目标。可是，到2006年底，全国只有18.27亿亩耕地。要想在未来五年保守住18亿亩的红线，任务是艰巨的。为了做到这一点，国家首先在1998年提高了土地补偿费和安置补助费的最高限额，继而在2007年规范了土地出让金的使用，一系列的措施降低了地方政府的征地积极性。就林地而言，2000年出台的《森林法实施条例》与1986年颁布的《森林法实施细则》相比，也明显提高了征收、征用林地的审批门槛。而且，国家还尽全力提高林地的面积，目前的势头良好，1997年曾经针对耕地提出的“只许增不许减”的目标在远离城镇的林地中真正得到了实现。这个趋势表明，上层国家会自动地限定政府对农民集体土地所有权的上收。
至于国家对乡镇和村集体组织的撤并，确实范围广泛。但这种撤并主要体现在乡镇和村级集体组织，对于我国集体土地的主要所有权主体――村民小组，它的减少主要不是因为撤并，而是征地。相比于国家对乡镇村撤并的支持，国家对于把村民组织的土地上收到村始终持反对态度。这在第二轮土地延包过程中要求稳定承包关系的文件中有明确的表述。在2001年《关于乡镇区划调整工作的指导意见》中提到“一般应以村委会为单位整建制撤并，必要时也可以自然村为单位进行调整。”这里也没有鼓励以村民小组为单位撤并。应该说，对于村民组来说，它的现实变化主要不是撤并，而是权能的虚化，在很多地方它已经不能算是一级基层组织，所以也无法真正有效地行使所有权。
（二）、国家对集体土地用途实施管制的力度不断加大，被国家有效管制的集体土地面积不断扩大。
《土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度[6]。土地用途制度的管理客体有不同层次，就种植业来说，有四个层次：土地、农用地、耕地、基本农田，基本农田受到保护最严格。
基本农田是国家土地用途管制制度的核心层，事关国家粮食安全大计。国家要求各省市自治区内基本农田应该占到本行政区域内耕地总量的百分之八十以上。对于基本农田的用途受到的限定更为严格，如果是“粮食主产区”的基本农田，政策引导农民保证粮食种植面积。目前我国各行政区域的基本农田面积不断扩大，都已经达到了百分之八十的比例。
根据土地用途管制制度，只有国家才有能力把耕地变更为非耕地。比如把耕地变为林地，这主要指退耕还林政策[7]。另外还可以退耕还湖、还草。这样尽管没有占用集体土地，但在事实上处分了集体土地的用途。自全面推进的2002年至计划扩大的最后一年即2006年，国家林业局计划的退耕还林面积达到768万公顷，即约1.16亿亩[8]，但国土资源部统计的生态退耕面积只有571.58万公顷，即约8573万亩，其中还包括了还牧和还湖[9]。可能还包括在不应该还林的耕地上的违法还林。[10]生态退耕的绩效值得检讨，但不管实际成绩有多大，这项工程确实影响深广。
我们可以预见的是，在未来一段时间内，国家对集体土地的直接处分的方式将会有一个转变，也就是从垄断耕地或农用地变更用途的权力，转向阻止其他主体违法变更农用地用途。从农用地用途开发走向农用地用途固守。
（三）、国家尽全力扩大森林覆盖率，在这个过程中被国家纳入处分范围的集体林地面积不断扩大，处分权的行使效力不断增强。
国家的土地用途政策就林业来说也有四个层次：土地、农用地、林地、生态公益林。根据林业用地分类经营管理制度，集体林地可以分为商品林（用材林、薪炭林、经济林）和生态公益林（防护林、特种用途林，以及天然林等），国家的用途管制主要针对用材林和生态公益林。
1、用材林的采伐限额制度的确立和完善。
这个制度的确立有一个过程。建国之初，林业要为国民经济作贡献，林业要为工业发展作贡献，国家建设需要大量木材，为此林业的主要任务是采伐森林。把80%的资源当作用材林在全国建立采伐基地，忽视资源培育，长期超量采伐、计划外采伐，导致森林资源严重消耗，赤字越来越大。80年代中期以来我国出现严重的森林资源危机，企业无林可采，林区经济出现危困。1984年制定的《森林法》才明确提出了“用材林的消耗量低于生长量” 和“年限额采伐”的总原则。“集体所有的林木以县为单位，制定年采伐限额”。其后在加强森林限额采伐管理，严格控制资源消耗方面限额采伐管理制度逐步具体化，主要表现：林业部于1985年发布了《制定森林限额采伐暂行规定》对森林限额采伐的实施范围、原则、依据、和报批办法作了详细规定。但是没有得到严格执行，1985-1987年，在林业承包责任制的推行中，在南方出现了对集体林的滥砍滥伐浪潮，国家紧急叫停林业承包。1987年4月，国务院批转林业部《关于各省自治区、直辖市年森林采伐限额审核意见的报告》，明确提出要“严格执行国务院批准的年森林采伐限额”，紧接着，中共中央、国务院6月30日发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，要求严格执行森林采伐限额制度。即便林区群众自用木材也要纳入限额。2000年1月29日国务院颁布《森林法实施条例》，在第五章森林采伐中对限额采伐作了更细致的规定。
2、对生态公益林的保护不断升级。
生态公益林是以发挥生态、社会效益为主导功能的森林[11]，不属于商品林的几乎都属于生态公益林。它可以包括：水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田防护林、护路护岸林等防护林和国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林、名胜古迹和革命纪念林、自然保护区森林等特用林[12]。对于生态公益林禁止采伐或者限于抚育性的采伐，甚至不允许砍柴和建坟[13]，那么，这对于集体所有者和承包经营者的处分权有很大限制。
1984年以来，国家对生态公益林的保护可以分为二个阶段。第一个阶段是1984-1998年。这个阶段，国家对生态公益林保护，主要体现在保护防护林和特种用途林。在1984年的《森林法》中就将森林分出了防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林，对于防护林和特种用途林强调要加强保护。并且规定要以建立自然保护区的方式对于天然林等具有特殊保护价值的林区进行保护[14]。
第二个阶段是1998年大洪水之后至今，国家对于防护林和特种用途林中的天然林的保护全面升级。首先是启动了“天然林资源保护工程”（简称“天保工程”）[15]。天保工程从1998年试点，到2000年推广到长江上游的六省（区），黄河中上游的七省区，东北内蒙古等重点国有林地区的5省区，共计17省（区）。（截至2006年底，全国天然林保护工程保护范围达到14.3亿亩，这占到我国约43亿亩林地的33%）。其次，2000年1月29日颁布了《森林法实施条例》对大洪水之前定稿的《森林法》进行了新的解释，强化了对天然林的保护，特别是扩大了保护范围，接近我们今天的生态公益林范围。《森林法实施细则》第八条中规定：“省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十。”实际执行过程中各省生态公益林的比重不同。在2001年，福建省全省共区划界定生态公益林4294万亩，占全省林地面积的30.7%。同年安徽省划定生态公益林面积占林地的39.4%，湖南省为46.61%，云南省为60.6%，江西为39%；辽宁省为52%。[16]再次，2003年国家开始实施林业的分类经营管理制度，按主要用途把林业区分为公益林和商品林。2004年5月开始在全国范围内组织开展了重点公益林区划界定工作。对于重点公益林实行重点管护和资助。到2004年底，在各省、自治区、直辖市以及相关单位申报面积的基础上，划定国家级重点公益林15.62亿亩，其中包括天然林保护工程区7.32亿亩，非天保工程区8.3亿亩。这占到全国林地43亿亩(2004年面积)的36%。除了重点生态公益林，这一般包括国家和省级生态公益林，另外还有地方一般生态公益林，面积也不小。
这个计划的推进，客观上不断强化了国家对集体林地的处置权。2004年，在我国35亿亩的林地中有25亿亩属于集体林地，那么可以推断，生态公益林中有不少属于集体林地。比如贵州全省林业用地1.3亿亩，目前有林地9200万亩，除5%的国有林外，其余92.7%都是集体所有，其余属于个体，在自然保护区中平均40%以上的林地属于集体所有。辽宁省生态公益林中集体林占80%以上。[17]陕西省林业厅公布数据表明：该省集体林中生态公益林占66.9%。[18]另有国家林业局的说法是：“陕西省、甘肃省集体林中公益林分别高达70%和86.1%。”[19]
2004年部分省区森林资源数据[20]。
林地总面积（万公顷） 森林覆盖率（%） 国有占总面积比例 集体占总面积比例 个体占总面积比例 生态公益林占林地面积比例
全 国 23574.11 18.21 36
林地地权 39.9 60.07
森林按地权 42.45 57.55
森林按林权 42.16 37.52 20.32
河北 858.14 23.25 31.4
林地地权 9.5 90.5
森林按林权 12.89 51.52 35.59
辽宁 695 35.13 47.6
林地地权 13.5 86.5
浙江 667.97 60.5 29.2
森林按地权 3.19 96.81
森林按林权 3.03 55.43 41.13
福 建 908 62.96 31.5
林地地权 10 90
江 西 1062.9 60.05 33
林地地权 16 84
湖南 1240 53.67 42
林地地权 10 90
广 西 1455 35.7
林地地权 6.4 93.51
贵 州 615 34.9 32
林地地权 7.3 92.7
陕 西 1020.3 28.8 33
林地地权 29.6 70.39
・
3、森林生态效益补偿制度的实施
为了确保对生态公益林的管护政策能够奏效，国家努力兑现《森林法》第八条规定的“森林生态效益补偿”。[21]财政部于2001年出台了《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》，森林生态效益补偿制度开始实施。这个条例中规定的中央补助资金的补助对象是：“承担重点防护林及特种用途林保护和管理的单位、集体和个人”。中央资金每年投入十亿，在国家级重点公益林中进行试点，经过三年试点，开始扩大范围和加大力度。2003年的《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》指出：“公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设。”“凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。”2004年5月，国家林业局为摸清全国重点公益林资源，全面启动森林生态效益补偿制度，开始在全国范围内组织开展了重点公益林区划界定工作。为了规范重点公益林的划定，2004年5月26日，国家林业局和财政部联合下发了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，在这个文件里重新划定了“重点公益林”的范围，这个范围比2001年划定的公益林范围略小。2004年12月10日，国家林业局召开全面启动森林生态效益补偿基金制度电视电话会议，宣布中央森林生态效益补偿基金制度正式确立并在全国范围内全面实施。[22]
农村地权结构中的农户
如果说国家对于集体土地的控制主要体现在处分权方面，那么农户对于农村土地的权利主要体现在占有、使用和收益方面。在《物权法》中把土地承包经营权规定为一种用益物权。规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”其实，农村土地不只是耕地、林地或草地，还有很多其它类型，农户在这些土地上也享有某些用益物权。除此而外，农户还在事实上对农村土地包括承包地享有某些处分权。
（一）、农村土地中由农户经营的土地面积占农村土地总面积的比例趋于最大值。农户用益物权的扩大直接体现为农户经营的土地面积的扩大。
1、由承包户直接耕种和经营的耕地面积占耕地总面积的比例开始趋于下降。
根据国土资源部的公报，截至2005年底我国有耕地18.31亿亩。那么其中由农民家庭承包的土地到底有多少亩？没有人能搞清楚。因为这必须通过层层上报来统计，其中统计口径的差异很大。比如，一亩等于多少平方米，各地就不同。承包地面积、计税面积与实际面积的这三个概念也不同。什么叫做家庭承包，也可以有很多理解，是否把自开地算进去？是否要把自留地算进去？甚至是否把宅基地算进去？各地做法千差万别。根据既有的统计，1982年底全国农村67％的基本核算单位实行了包干到户，1984年以后一直稳定在99％以上，实行家庭承包经营的耕地一直占耕地总面积的97％左右。因此，我国农村实行土地承包经营制度的土地主要是耕地。截至2000年，全国已有98％左右的村组开展了延包工作。在开展延包工作的地方，承包期达到30年的耕地面积占92％，如果扣除沿海发达地区、城镇郊区实行招标承包的责任田以及各地预留的机动地，实行家庭承包的耕地承包期达到30年的占95％以上。承包期不足30年的，大多数在已经或者列入城镇建设规划范围内的城镇郊区。
由于耕地数量的连年减少，由农户家庭承包经营的面积绝对数也随之下降。但由承包户家庭直接耕种和经营的耕地面积占总耕地面积的比例情况要复杂一些。由承包户直接耕种和经营的耕地比例的变化主要与两种制度有关：集体管理组织对未分到户的机动地或者把已分到户的土地收回统一经营，和建立在土地自愿流转基础上的土地集中经营。前一种制度的实现形式包括：机动地、反租倒包、两田制等；后一种制度的实现形式是农户把土地流转给大户或者企业，以及各种土地股份合作。在早期前一种因素影响比较大，现在，后一种因素影响比较大；在不发达地区前一种因素影响比较大，在发达地区后一种因素比较大。两种制度的具体区别随后分析，这里只需要指出，国家对前一种制度的发展越来越反对，而对后一种制度的发展越来越鼓励。在1984年的一号文件中首次提出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。”1988年修改的《土地管理法》第二条规定：“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。”1995年3月28日《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中提出要建立“土地承包经营权流转机制”。“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。”至此，国家鼓励土地流转的政策意图完全确立起来。但各地土地流转的高潮期略有不同，不发达地区一般出现在二轮承包之后，发达地区出现于此前。[1]
表：各地耕地流转面积占总耕地面积比例[2]
流转耕地占耕地总数比例 人均地方财政收入
黑龙江省全省2007 11.4
江苏江阴市2007 47.9
江苏宜兴市2007 24.45
浙江台州市2006 25.62
浙江杭州市余杭区2007 20.15
安徽泾县2007 5.4
福建宁德市 8.22
福建泉州市2007 15.35
山东滕州2007 9.2
山东忻州2006 3.1
湖北襄樊市2006 1.24
湖北竹山县2006 12
湖南娄底市2006 19
湖南吉首市2007 6.59
广东紫金县2006 7.6
广西北海市2006 18
广西灌阳市2007 15.3
重庆江津区2007 21.57
重庆荣昌县2006 7.85
贵州遵义市2007 11
陕西延州市2007 2.1
宁夏固原县2007 1.44
这里可以列出人均地方财政收入与农民人均收入的排名，可以看到两个排名最吻合与最不吻合的地区应该也是流转比例最高的地区。
广西灌阳市对于土地流转状况的概括很有代表性：“各地流转不平衡。一是规模经营搞得好的地方土地流转量大；二是经济比较落后的地方地方流转量大；三是农户外出劳力多的流转量大；四是经济发展平稳的地方流转量比较小。”[3]所以，并非只有经济发达地区才有大比例的流转，在经济落后然而外出劳动力多的地区流转比例也可以很大。
湖南泸溪市：“几年来我县认真开展土地流转调查和清理,平均每年开展一次全县统一行动的大型调查,并针对大户土地流转现象、土地撂荒等问题开展了几次专题调查。通过调查基本上澄清了我县土地流转的底子，掌握了一些土地流转的动态，如：2004年前我县土地撂荒现象比较多，土地流转现象也比较多，全县有流转土地19261亩，2004年国家出台减免农业税、粮食直补、退耕还林一系列政策后农民对土地使用价值的认识提高，土地撂荒现象减少，土地流转的规模缩小了一部分。“湖南省泸溪县农村土地承包经营权流转情况调查报告” 湖南省泸溪县农村合作经济管理局，2007年10月8日。
2、农户的自留地已经达到最大值。
在自留地50年的演变过程中，有一个缓慢扩大比例的过程。自留地的出现最初是为了解决种菜的问题。在《高级社农业生产合作社示范章程》中第十六条规定：“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜。分配给每户社员的这种土地的数量，按照每户社员人口的多少决定，每人使用的这种土地，一般地不能超过当地每人平均土地数的5％。”1957年6月25日全国人民代表大会常务委员会第七十六次会议讨论了国务院周恩来总理提出的关于适当增加农业生产合作社社员自留地的议案，决定对高级农业生产合作社示范章程第十六条作如下补充规定：“农业生产合作社可以根据需要和当地条件，抽出一定数量的土地分配给社员种植猪饲料。分配给每户社员的这种土地的数量，按照每户社员养猪头数的多少决定。每人使用的这种土地，连同高级农业生产合作社示范章程所规定的分配给社员种植蔬菜的土地，合计不能超过当地每人平均土地数的百分之十。”在农业六十条中，第四十条第一款规定：“自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。在有柴山和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。”第三款进一步规定，社员经过批准可以开垦零星荒地。“社员的自留地、饲料地和开荒地合在一起的数量，根据各个地方土地的不同情况，有多有少，在一般情况下，可以占生产队耕地面积的百分之五到百分之十，最多不能超过百分之十五。”如此一来实际上社员自留经营的土地最高就可以占到15%。1981年3月30日发布的《中共中央、国务院转发国家农委关于积极发展多种经营的报告的通知》中提出“有条件的地方可以适当扩大一些自留地。自留地高限可达耕地面积的百分之十五。”
在《农业六十条》和家庭承包经营制度的推行过程中形成的自留地一直延续到今天，其面积没有发生政策性的大范围调整，基本与宅基地共进退。“自留”这个词的含义，从字面上理解就具有“留下一部分地不变成公有地”的意思，尽管实际上很多地方也是打乱重新“分”出来的，并非在原来私有土地上“留”下来的。在1958年颁布并执行到2005年底的《农业税条例》中规定，对自留地的产出也要征税，这一点上自留地与承包地没有区别。也就是说，法律意义上的计税面积是包括了自留地的。但在1991年通过的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定：“承包耕地的农民按其承包的耕地面积或劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹费。”如果按承包耕地面积缴费，那么没有包括自留地，如果按劳动力缴费就没有把自留地单列出去。因为承包地面积不等于计税面积。[4]其实，不管是法律条文还是实际执行中，都没有对于自留地的法律义务给出很明确的规定，国家要求的是农民负担不超过上年农民人均纯收入的百分之五，至于这些负担具体落实到哪种类型的土地上，不是个关键问题。
但是，在发放粮食补贴的过程中还是会遇到这个问题，也就是发放依据是什么。粮食直接补贴从2002年开始首先在安徽、吉林等省进行试点，2004年开始在全国普遍实施，是我国粮食流通体制自“98粮改”以来的重要变革，把粮食补贴由暗补改成了明补。安徽省各县市核定到农户的补贴有三种方式：一是按农业税计税土地面积；二是按农业税计税常产；三是按两者各50%的比例。具体补贴方式由各县市区自行决定，报省里审批后实施。据该省粮食部门同志估计，全省有一半以上的县市区将选择第三种方式。[5]那么，很可能还是包括了自留地的面积。
3、农户经营的林地面积不断扩大，即将达到最大值。
集体林地由农户家庭经营经历了四波次的推进。第一次是1960-1963年间的“四固定”阶段，划出了部分自留山；第二次是1981年的林业“三定”，划出了部分责任山和自留山，将大部分集体林地分山到户，但在依靠耕地可以维持生活的地区集体林地承包到户的较少；第三次是上世纪90年代初启动的“四荒”拍卖；第四次是2003年以来启动的集体林权改革，正在进行之中。
2004年，我国集体林地面积25亿亩。在2003年启动的林权改革之前大部分已经分包到户。有统计表明：到2001年6月，全国集体林地70％已承包到户。[6]此次林权改革的目标是将25亿亩集体林地尽可能地承包到户。
自留山到底有多大面积呢？关于自留山的规定始于《农业六十条》第四十条：“在有柴山和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。”划定自留山是1981年林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）的主要内涵之一。在1981年3月8日发布的《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》中再次明确“要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。划自留山的面积和具体办法，由各省、市、自治区规定。社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木 ，永远归社员个人所有，允许继承。”[7]在2003年启动的集体林权改革中，再次强调了要稳定自留山。在《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》要求：“已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。对目前仍未造林绿化的，要采取措施限期绿化。”在有些地区的集体林权改革方案中允许补充划定自留山，自留山面积进一步扩大。比如湖南省委省政府《关于深化集体林权改革的意见》规定：“已经划定的自留山，继续实行“生不增、死不减”、由农户长期无偿使用、允许继承的政策。自留山上的林木一律归农户所有。林业“三定”时未划定自留山的农户，在集体山林条件允许的情况下，可按当时政策补划自留山。”云南省委省政府《关于深化集体林权改革的决定》中也有类似规定：“自留山稳定不变。继续实行“生不增、死不减”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山、责任山已“两山并一山”的，若多数群众有要求，允许按当时政策予以区分。林业“三定”时未划定自留山的，大多数群众要求划定自留山且集体山林条件允许的，可按当时政策补划自留山。被集体收回的自留山上种植的林木，要落实“谁造谁有”政策。林木采伐后，林地的使用权归还原主。”这里提到的按照“当时政策”划定自留山可以有多大面积呢？一般是15%以内[8]。江西省也有允许新划自留山的规定，江西省在集体林权改革中落实自留山面积达2358.1万亩，家庭承包山(责任山)8135.7万亩，以至于自留山面积占到确权到户的林地面积的23%。但各地区做法不同，比如陕西和安徽就没有进一步划定自留山的政策。
全国“四荒”拍卖的林地有多大面积？这也无从得知。但是第六次林业资源清查发现2004年全国森林属于私人所有的占到20.3%，河北省的森林有35.59%属于私人，浙江省有41.13%属于私人，可见规模十分巨大。由于林地属于国家或集体所有，特别是集体所有，没有私人林地，所以这些造林的林地中大部分来自集体宜林地的流转。截止到2003年底，我国非公有制森林的面积是3510万公顷，占我们所有森林面积的20.32％，几乎相当于一个云南省的面积。2002年―2004年，非公有制造林的面积发展很快，2002年增速达到了70.2％，2003年和2004年都分别超过了80％。而且，2004年全国未成林造林地中个体比例达41.14%。[9]说明非公有制造林潜力巨大。
新一轮的集体林权改革真的算是一次革命吗？这次集体林权改革不等于分山到户，而是为了建立起“产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度。前面说过集体林地的70%在此次林权改革之前已经承包到户，为这次的林权改革奠定了主要的基础，对于“三定”之后发生的林地流转，各地基本都采取尊重历史的原则处理。所以，这次改革的意义事实上对于大部分地区只相当于林地的延包。但是，在那些原来由集体管理组织统一经营的林地面积大的地区来说，这次改革不异于一次革命。究竟哪些地区集体统管的林地多，哪些地区集体统管的林地少，并没有一个准确的全国性数据。我们可以知道浙江省72%的林地在此次改革之前就已经分到户了，其中浙西湖州市79.5%的集体林地在改革前已经分到户[10]。所以这次林权改革在浙江动作并不大。从新闻媒体上来看动作比较大的地区是福建、江西、陕西和云南等省。这些地区其实也是原有集体统管林地较多的地区。福建省在改革前到底有多少林地已经分到户，林业厅也没有准确的数字，估计明显低于浙江省。[11] 所以改革起来动作较大，引人注目。江西省各地情况不同。比如瑞金市林业三定时曾划定了比例高达63.7%的自留山，远大于江西省原有文件不高于30%的文件精神，此次改革也顺势全部转成家庭经营山[12]。据抽样调查，江西省宜丰县户均自留山和责任山的面积改革后比改革前甚至下降了17%[13]。但是，江西省崇义县原来有比例高达70%的林地由集体统一经营。[14]陕西省有林地面积接近1.9亿亩，其中集体林地面积1、33亿亩，截至2007年7月，在集体林地当中，还有40%左右没有实行家庭承包经营，计划在“十一五”末全部将集体山林承包到户。[15]尽管我们无法得知各地改革前分山到户的准确情况，但各省林业主管部门对于本地林业产权的概况还是清楚的。从各省实施集体林权改革的文件中，我们看到在那些集体统管山林面积大的地区很强调这次林权改革的分山到户的性质，而那些集体统管山林面积不大的地区则更为强调林权的稳定和延续。前者比如福建、江西、云南等省；后者如安徽、浙江、湖南等省区。即使是强调分山到户，在具体对象上也是有区域差别的。比如有些地方只是限于集体商品林，有的包括了公益林，有的包括宜林地，有的则强调对已经流转的集体林地也进行“分利”，不一而足。可以说这次集体林权改革使得各地区的差异性更为明显。
总的来说，这次林权改革之后，森林的林地经营权格局将趋于稳定，由农户经营的林地面积应该可以大致稳定了，不会再有大的变动。森林的林木所有权在国家、集体和个人之间的比例会还有变动，比如私人造林的积极性很高，这部分的比例还会不断上升。
4、采取其他承包方式经营的水面利用率缓慢提高。
我国农用地中的水面面积相当巨大，根据2006年的《国土资源公报》，我国农用地的利用结构是：全国耕地12177.59万公顷（18.27亿亩）；园地1181.82万公顷（1.77亿亩）；林地23612.13万公顷（35.42亿亩）；牧草地26193.20万公顷（39.29亿亩）；其他农用地2554.10万公顷（3.83亿亩）。其中“其他农用地”所占比例是3.9%。而“其他农用地”的主要成分就是水面。比如2001年《国土资源公报》显示我国农用地中的水面面积为2202.35万公顷，与2002年的“其他农用地”面积2565万公顷相差不多。根据本章第一个注释表中所示，历年其他农用地面积变化很小，那么农村水面的面积变化也不会很大。全国历年的农用水面面积都不超过土地农用地面积的4%，但在农耕地区特别是水稻产区，这个比例一般在10%以上。
1996年我国东中西部土地利用结构（%）[16]
土地利用类型 东部 中部 西部
土地总面积 100 100 100
耕地 28 19.9 6.9
园地 4.2 0.8 0.4
林地 37.1 32.5 16.2
牧草地 1.6 25.8 35.6
居民点及工矿用地 6.9 3.4 1
交通 1.4 0.8 0.2
水域 8.9 4.9 3.1
未利用土地 11.9 11.9 36.6
农户家庭经营农村水面主要与两个重要改革有关，一是90年代启动的“四荒”开发，二是90年代末期以来在全国推进的水权改革。根据水利部1998年发布的《治理开发农村‘四荒’资源管理办法》，所谓“四荒”是指农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，包括荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等。但是究竟在“四荒”开发中开发了多少“荒水”无从得知。关于农村水面利用，更重要的改革是小水利的水权改革。因应人民公社解体以来农村集体水利的废弛，这次改革准备从集体化的反方向，也就是彻底走向市场化和私有化来解决农村水利的困局。对于集体所有的小型水利可以采取股份合作、拍卖、租赁等多种方式进行处置，如果是农民“自建、自有、自用、自管”的微型水利工程，其产权归个人所有。
与耕地、林地和四荒地的承包制改革相比，水面的产权改革要艰难的多。因为水面与其他土地不同，它常常是其他土地的命脉，也就是说农村中的水面一般都和农田水利联系在一起，它不具有类似其他土地的可分性，运营者很难说服其他农户于自己合作。以江西省为例。2000年底全省拥有各类水利水电工程近40万座。其中水库工程9602座(包括大型水库23座、中型水库209座、小型水库9370座)；塘坝工程24.7万座。江西省从1998年开始改革，至2000年底全省已实施或正在实施各种形式产权改革的水利工程14.2万座，占全省水利工程的35.5%，其中拍卖、转让所有权、建设权、经营权的2300多处，承包11.3万处，租赁2.1万处，股份制、股份合作制1400多处，一库多制及其他形式4000多处。但是改革进展困难，实际进行了改革的水利工程的产权属性是集体多、国有少。在数量上，实行产权改革的集体工程和集体单位占据95%以上。在区域上，绝大部分又集中在乡村两级。在种类上，多数是山塘、小型水库和小流域综合治理项目。改革层次是浅层次多、深层次少。真正触动产权改革的很少，其中拍卖、转让、股份合作和股份制的比重只占总数的5%左右，国有、集体成分的比重仍然过高。[17]
在税费改革的压力下，水利部于2004年发布了《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，为小水利改革助推，各地方纷纷制定了相应的实施办法。但对于进度比较谨慎，比如安徽省在2005年底的目标是：力争花3年的时间，使得实行了产权改革的小型水利工程达到50%。[18]但这还只是“指导意见”。我们可以看到，小型水利的实际改革进度很慢，表现在各地小型水利设施的流转比例低。
处于西部的重庆万州区农业局统计显示：截至2007年11月底，全区农村土地流转中，耕地面积流转76095亩，占土地流转总面积的53.13%，占全区耕地面积85.35万亩的8.92%；退耕还林土地面积流转23890亩，占土地流转总面积的16.68%；荒山荒坡土地流转面积15894亩，占土地流转总面积的11.1%；林地流转面积9700亩，占土地流转总面积的6.77%；山坪塘流转3879口，面积13974亩，占土地流转总面积的9.76%；水库流转305座，面积3667亩，占土地流转总面积的2.56%。[19]根据该区水利局2007年公布的文件《中共重庆市万州区委重庆市万州区人民政府关于加快水利发展的实施意见》，该区有山坪塘12000余口，那么当年已流转的的山坪塘占到25%以上。该区其他农用地面积高达79.1万亩，其中水面面积应达到90%左右，那么水面总流转面积大概占到该区水面面积的20%。该区农业局报告同时显示：塘、库流转入为个体业主户，而且流转形式以转包为主。说明企业和大户对山坪塘的兴趣不大。
处于中部的安徽省泾县是一个“七山一水一分田，一分道路和庄园”的山区农业县。全县农村土地面积229.9万亩，其中山场面积198.2万亩，耕地面积29．7万亩，水面面积2万亩。2007年全县土地流转面积8.38万亩，比上年同期增长54%，其中耕地流转1.78万亩，增长17.9%，山场流转6.3万亩，增长70.7%，水面流转0.27万亩，增长17.4%。水面流转面积占水面总面积的13%。[20]湖南省郴州市苏仙区土地总面积1342平方公里，其中耕地25.67万亩（其中旱土2.82万亩，水田22.85万亩），林地101.15万亩。据调查，至2007年7月全区土地流转面积达108896亩，其中耕地25753亩，旱土2856亩，林地63598亩，荒地3962亩，山塘水库11505亩，其它1122亩。而该区水面面积约为50000亩，山塘水库流转面积占水面总面积的23%。[21]
（二）、农户对承包经营的土地在法律上拥有越来越稳定和完整的占有、使用和收益权
农户的承包经营权的稳定性是逐步加强的。从1978年至1985年全国主要的农耕地区都实行了家庭联产承包责任制。为了深化农村改革，在1984年的一号文件中明确提出延长土地承包期，提出“土地承包期一般应在15年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。”这个文件规定，在延长承包期以前，可以根据群众要求，本着“大稳定，小调整”的原则，由集体统一进行小调整。那么这一轮承包到期之后怎么办呢？1993年江总书记已经在安徽宣布了承包期要延长三十年。在1993年11月5日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确提出了延长三十年承包期的政策，并且压缩小调整的空间，提出“增人不增地，减人不减地”的原则。在15年的承包期陆续到期时，国务院于1995年3月28日批转了《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，1997年8月27日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，进一步明确了稳定土地承包经营制度。1998年修订的《土地管理法》把“土地承包经营期限为三十年”写进法律。2002年又颁行了《农村土地承包法》进一步将土地承包经营制度法制化。最终在2007年实施的《物权法》中明确把土地承包经营权定性为一种物权，从法律上大幅消减了土地承包经营制度中的债权色彩，这是历史性的法制变革。
同样，农户的土地承包经营权的完整性也是逐步加强的。《物权法》明确，土地承包经营权作为一种用益物权，其权能就是“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”我们可以分别来探讨。
1、在农业地区农户对土地的占有权逐渐稳定；在工商业地区农户对土地的占有趋于模糊。
任何一个县级及以上行政区划单位，都可以分成工商业比较发达的区域和农业区域。有些比较发达的小城镇辐射范围内也可以作这样的区分。
在农业地区农户对土地的占有权的稳定，突出表现在三个方面：落实承包经营权时实行“确权又确地”；集体越来越不能调整农户的承包地；国家也越来越不易征用和征收农民经营的土地。所谓“确权又确地”，是指在落实承包经营权时，明确指定某一块地归某农户来经营，它相对于“确权不确地”而言，后者不明确指定农户的承包地而言。在农业地区，普遍实行确权又确地。关于集体调整土地权的缩小，在前面已有论述。国家对于征用和征收农民经营土地的权利的收敛，可以通过《土地管理法》的修订过程来判断，国家对于土地征收和征用的权力不断上收，对土地出让金的使用方式规定的越来越明确，消减了地方政府的自由裁量权。对土地补偿的规定越来越严格，标准越来越高。至2006年3月,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确把保守18亿亩耕地作为未来五年的一个约束性指标，也就是必须达到的目标。
但是，需要明确的是，国家保护农户对承包地的占有权益的首要目的是为了控制耕地的非农使用，而不是为了推进土地私有化。国家自1998年修订《土地管理法》时，明确了土地用途管制制度。到现在18亿亩红线的划定，一个基本的意图就是确保国家的农业安全。是通过农户来保护土地的农业性质。因此，《物权法》的完整表述是土地承包营权人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”这后半句是对前面权能的具体规定，不能忽略。
另外还要指出的是，尽管从法律上来说，在农业地区农户对土地的占有趋于稳定，但实际上，农户的占有仍然是不够稳定的。西部地区集体对农户的影响力较大，调整土地的权力也比较大。而且，亲属之间权利义务不清晰，也加重了产权的模糊。比如云南保山市农经局的一份报告指出：“全市农村土地承载力过重，在农村社会保障机制尚未健全的情况下，农民将土地视为命根子，农民离不开土地，土地成为多数农民赖以生存的主要生活保障，导致农村土地流转规模小，不规范，有的农民怕失去土地，不惜撂荒弃耕，使得全市本来就有限的土地的不到很好的利用，农村土地突出问题时有发生。”[22]这里认为，宁愿撂荒弃耕而不留转，一个重要的原因是因为“害怕失去土地。”侵占者可能是亲属，也可能是集体组织。
在工商业发达地区，农户对土地的占有朝着越来越不稳定的方向发展。首先，这些地区往往也是经济和行政的中心地带，政府有着变更农用地的性质，发展建设的强烈动力，所以，它不支持农户对土地的明确占有。在这些地方尽管可以落实承包经营权，却倾向于不把这种权利落实到具体的地块上，也就是“确权不确地”。这种做法一般在村集体经济实力强大的地区才有可能，农民从集体经济中得到的分红之多，足以使村民放弃对土地占有权的追索。而且这些地区年轻劳动力务农意愿很低，农业老龄化严重，客观上很多农户无力耕种。其次，在一个区域的发达地区还出现了土地股份合作制，这种制度也意味着农民要放弃对土地的直接占有和经营管理，把经营管理权让渡给一个组织，而只是享有决策参与权和收益权。从目前来看，这种土地股份合作成为集体经济的新型实现形式，得到了国家法律的许可，以及地方政策的大力支持。在21世纪初的几年中蔚然成风，其前途如何有待观察。
不仅对承包地的占有存在着工商业区域与农业区域的差别，自留地和宅基地也同样如此。因为，当集体或者集体代表国家处分集体所有的土地，既可以是对耕地上的征用、征收或集中经营，也可以是对宅基地的征用、征收和统一规划。在上海，从1958年开始建设农民新村，到上世纪70年代达到了统一规划并建设农民新村的高潮，到21世纪初，归并自然村，建设中心村在大城市的郊区成为一个共同的规划方向。而在山区和偏远地区，由于可用于宅基地的土地丰富，农民建房基本没有规划。总的来说，农民对于宅基地的占有要比耕地稳固一些。对于国家来说，征用、征收耕地要比宅基地容易的多，成本要低的多，结果就产生了城中村。
2、在使用权方面，土地用途管制制度不断强化，同时，农户的土地流转权利越来越得到尊重，农户在种植业内部的生产决策权趋于完整。
土地用途管制制度具有三个层次不断递进的内涵，其一，对于农用地来说，是限制把农用地变更为建设用地。这是这个制度最基本的内涵，反映了这种制度建立的初衷。但我们还可以把相关的内容也纳入这个制度之中来理解。其二，对于耕地来说，禁止耕地闲置和抛荒。这是耕地保护的基本原则。其三，对于基本农田来说，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。也就是禁止擅自在大农业范围内进行产业性质的调整，这是基本农田保护的基本原则。
尽管这些原则执行的很不严谨。但是，确实存在不断强化的趋势。对于第一条原则来说，通过保护农户的权益，来阻止强权的获利冲动。对于第二条原则来说，通过督促基层干部来实现耕地抛荒的减少。只是第三条原则很难实现。因为，这在农村社会中可以很轻松地满足各方的利益，国家在这里找不到可靠的反对者群体。对于基层干部来说，如果这样做有利于发展农业生产，有利于农民增收，有利于财政收入增加，他们出于公心不会阻止。如果出于私心，那么他们可以从中获利。对于有实力发展高效农业的农户来说，他们自然要努力获取利润，不考虑法律的规定。对于其他农户来说，这种发展只要不影响自己的生产，与自己就是无关的。
土地流转权利的完整化，包括是否允许自愿流转，与流转收益是否不被截留两方面。相关的法律文件前文中已经述及。但是否真的能够做到尊重农民的流转自主权，各地情况还是很不同，一般来说，集体组织的能力越强大，农户进行土地流转的自主权也就越小，不论集体经济是否依赖农业，都是如此。
在土地用途制度强化的同时，农民在种植业这个产业内部的生产决策权也得到越来越有力的保障。这主要体现在，选择种植作物，以及选择种植技术方面，农户的自主性有所增强。对于农民的生产决策，政府可以从三个方面进行干预。其一，为了贯彻全国和地方的农业发展规划，政府要引导农民种植当地主产的农作物，尤其是粮食。其二，在粮食作物之外，要发展经济作物，政府往往为了追求经济效益或者完成上级计划，努力推动产业结构调整。因此，农户的种植决策权是不完整的。其三，政府引导种子的改良，种植技术的改进，以及推动农业的标准化生产。这三个方面的情况都有所演变。
就粮食生产来说，1996年以后，国家越来越倾向于采用市场的手段来调节粮食的生产，逐步取代了以往过度计划性的做法。首先是因为地方和基层政府越来越丧失了干预农民种植决的的能力。90年代中期后，农民进城务工形成潮流，抛荒增加。农民有了新的生存空间，面对强制，他们可以离开农村。而且国家加大了对农民权益的保护力度，基层政府和干部的强制能力受到约束。其次，国家依靠市场化手段调控农产品供应的能力和信心在增强。最基本的原因在于随着农民工进城和农民的老龄化，农民种植粮食的积极性的下降并没有预期的严重。事实上，随着农民的老龄化，老年农民种植粮食的积极性反而提高了，因为种植粮食比经济作物简单，熟练，机械化程度高。所以，我们在发达地区发现这里尽管距离市场更近，但老年农民仍然愿意种植低效益的粮食作物。在这个前提下，国家强化对粮食主产区的政策支持力度，进行支农资金、良种补贴和农机补贴的倾斜。改革粮食流通体制，灵活设立保护价制度，敞开收购粮食。强化对基本农田的保护，建立分级粮食储备调节制度。取得了较好的效果。进入21世纪以来，国家实行以工促农、以城带乡的方针，实行税费改革，强化财政转移，明显地改善了农民务农的预期。一系列因素的综合作用下，我国的粮食安全得到了保证。
从1996年起我国粮食市场进入了供过于求的状态，粮食价格持续低迷。国家甚至出台政策鼓励各省份进行农业结构调整，试图通过此来减少粮食供给，实现供需的总体平衡。自1999年起，全国粮食播种面积连续5年下降，粮食总产量连续4年减产。2003年全国粮食总产量只有43070万吨，低于49000万吨的安全警戒线，创14年来的新低。而当年总需求量为49500万吨，产需缺口近6500万吨。国家通过大批进口来弥补不足。我国农产品价格，尤其是粮食价格从2003年下半年开始，出现了较大幅度的回升。与此同时，由于税费改革的推进，农民从城市返乡务农的积极性增加。持续低迷的农民种粮积极性开始有了明显提高，长时期的供需矛盾有所减轻，粮食安全问题得到一定程度上的缓解。我国粮食产量从2003年的43070万吨，连年上升，到2006年达到49748万吨。因此，我们看到，在减少对农民种植决策进行行政干预的情况下，粮食安全也能得到保证。
就经济作物而言，由于城市化的发展和中央对农民权益的高度重视，基层组织同样失去了强制农民进行产业结构调整的能力。而且，自从1985年提出产业结构调整以来，各地农民对于发展多种经营已经积累了丰富的经验。特别是教育水平的提高，农民对科技的信赖和利用水平都有所上升，根据市场信号作出反应的能力有所增强。因此，政府引导产业结构调整的阻力有所下降。由于农业产业化的发展，出现了大批的农业龙头企业，所以，产业结构调整得到了龙头企业的支持，农民的组织化程度提高，产业结构调整的成功率有所提高。这样一来，政府进行产业结构调整的手段逐步从计划强制向市场诱导转变。农民的种植决策权越来越完整。
对于良种的推广，事实证明，国家引导与市场诱导相结合的手段是有效的。一方面国家实行良种补贴，尽管不一定真的能区别良种与非良种，但客观上提升了农民的种子改良意识。另一方面，由于消费者生活水平的提高，对于粮食品种的鉴别意识也提高了，于是，市场开始有效地引导农民改良品种。对于农业种植技术的改进，同样，也是市场机制与政府推动的结合。由于农民进城务工，以及由此带来的农业老龄化，农民对于节约劳动力的技术有着内在的强大需求。同时进城务工也使得农民对工价的意识提升了，所以，宁愿雇请他人，也不愿放弃城市和工商业中更高的工资收入。结果，农业的机械化在小农经济中也得到了快速发展。相应的，各种节约劳动力的技术都可以比较顺利的推广，比如农药、新型肥料、抛秧和免耕技术等。在这个过程中，市场起着主导的作用。由于农业生产的操作性和经验性极强，政府的农科技术人员如果没有实际经验，很难建立对于企业和农民的技术优势，更多起到一个宣传、推介和引导的辅助功能。但是，对于某些市场不感兴趣的技术项目，政府组织的意义就会很明显。比如从传统农药到新型绿色农药的发展、测土配方、节水灌溉、秸秆粉碎还田等等。对于农业标准化生产，由于食品安全形势日趋严峻，在2005年以来得到了国家的大力宣传。它究竟会对农业生产经营产生何种影响，有待深入观察。
目前看来，在遵守土地用途管制政策的前提下，农民的生产决策权是日趋完整，但是，这个趋势是否会线形地延伸呢？仍然是个问题。就在粮食生产形势刚有好转之际，各主要农业生产资料价格也随之上涨。进而，在饲料价格上涨、疫病和体制弊端等多种因素作用下，从2006年6月开始，生猪价格全面上扬，到2007年底形成新一轮通货膨胀的严重态势，国家启动15年来力度最大的一次临时价格管制政策。强行限制价格上涨，挫伤市场机制。这再次证明，农业不可能也不应该实行彻底的市场运行。那么在预宏观市场机制，与干预微观生产经营之间进行利弊权衡就是必要的。不排除国家重新加大力度把农民组织起来的可能。
3、农民的收益权从趋于完整到福利化
收益权的完整是指去除必要成本后的利润是否都能够被农民得到。所谓收益权的福利化，是指国家因为农民的农业生产行为给予农民越来越多的补贴。这种补贴的发生与农民生产的利润率无关，而是与城乡居民收入的比率有关。因此，农民收益权的生长不是一个相对于成本的越来越完整的过程，而是相对于国家社会建设目标的福利增加的过程。
收益权的完整主要包括：流转收益的完整，税费改革导致乱收费的减少。收益权的福利化主要是指：税费改革导致税负的减免和三提五统的减免，国家农业补贴的发放与扩大，等等。
流转收益权的完整性在前文讨论土地流转权利时已经讨论过。自从上世纪90年代初以来，农村农民负担问题凸现，中部地区尤为严重，到2000年左右达到顶点。国家屡屡发文，严令农村乱收费，但始终不能从根源上解决问题，因为农民负担之重，根源并不在于农村干部的贪婪（各级干部的品性应该都差不多）。而在于农村发展并没有保持80年代的势头，不能与城市同步。县乡财政在1993年的分税制改革中没有得到保障。出于积极赶超，加速实现现代化的目的，上级的目标太高，任务太多，通过压力型政体传递给基层组织和干部。进而转化成农民负担。从2000年开始试点的税费改革在减少农民负担的同时，让上级财政承担了更多的责任，从源头上减轻了传向农民的压力。也由于县乡政府和村级组织难以搭车收费，从而从根本上遏制了农民负担加重的态势。到2005年底全国人大常委会废除了1958年制定的《中华人民共和国农业税条例》，税费改革基本完成[23]。
税费改革宣告了工业反哺农业、城市支持农村时代在全国层次上的到来。在这样一个新的时代，对于国家和城市对于农村的关系不再主要是索取，而是“多予少取放活”。国家对于农村的转移支付迅速增加，农业补贴体系开始形成。对于农民家庭收入来说，最直接的就是各种明补，当前主要是“三补贴”。也就是“对种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴”。其中对部分地区的农机具补贴实施的最早，在“九五”期间就开始了，良种补贴是2002年实施的。[24] 而粮食直补制度是2004年建立的。[25]
全国农民人均纯收入从1995年的1578元，增长到2006年的3587元，其中转移性收入所占比重，从1995年的3.6%增长到5%，绝对数从 57.3元增长到180.8元。而税费支出下降到10.9元。在全国范围内初步实现了“予”与“取”的倒转，所以说农民的收益权已经开始福利化。[26]
（三）、农户对农村土地的灰色处分权
处分权是指依法对物进行处置，从而改变物的命运的权利。处分权为所有权内容之核心，通常，处分权一般只能由所有人享有。处分分为事实上的处分和法律上的处分。事实上的处分，指对标的物进行实质上的变形、改造或毁损等物理上的事实行为。法律上的处分，指就标的物所有权加以移转、限制或消灭，从而使所有权发生变动的法律行为。农户对于集体所有的土地没有法律上的处分权，但是事实上的处分广泛存在。
这主要体现在以下几个方面：
1、农户对承包地和自留地的事实处分。
主要的行为是：利用自留地甚至承包地耕地建房，以及在基本农田上挖塘养鱼，或者发展林果业，在坡度25度以下的耕地甚至基本农田上进行“退耕还林”。抛荒。在自留地以及属于公益林的自留山、责任山上建坟、砍柴、挖脂、打猎等等极为普遍。其他还有在耕地上开矿，取土等等。这些行为的发生往往不会受到任何组织或个人的阻止，所以可以构成事实上的处分。农户之所以可以这样做，可能是因为当地的习俗对抗了法律，也可能是私人的控制能力阻止了反对的力量。
在所有这些行为中，利用耕地建房对于耕地的损害最严重，发生频率很高。根据建设部发布的2005年《村镇建设统计公报》，2005年末，全国共有建制镇17726个，集镇20686个，村庄3137146个（其中村民委员会所在地562851个）。村镇现状用地面积17.2万平方公里，比2004年增加0.6万平方公里，其中建制镇2.37万平方公里，占13.8%；集镇0.78万平方公里，占4.5%；村庄14.04万平方公里，占81.7%。而当年建制市占地3.25平方公里，建制镇与建制市共占地5.62平方公里。集镇与村庄占地14.82平方公里。建制市与建制镇占地面积之和为村庄和集镇占地面积之和的2.6倍。与此同时，农村建房占地面积过大，一户多宅，空心村，散乱无序的现象十分普遍。从实地调查的情况来看，在中部地区尤其严重。
2、农户对宅基地的事实处分
习俗之中，宅基地往往具有更具有私有的色彩。它一旦建房，任何力量试图改变用途或强占都不太容易。在1958年的《农业税条例》中规定宅旁隙地的产出不征农业税。使得庭院之内似成独立王国。但是，在《物权法》等法律中，农户对于宅基地拥有的权能还低于承包地，因为宅基地不能流转。《物权法》专门辟出第十三章对宅基地作了规定。其中第一百二十五条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”农民没有通过转让宅基地获取收益的权利。《土地管理法》等法律和国家有关法规则规定，“农村宅基地不能自由流转”，“农民的住宅不得向城市居民出售”，“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和房产证。”依据我国的法律，农村宅基地属于村级组织分配给村民的，它属于农民集体所有，个人只能在上面建造房屋供自己使用，转让只能在村集体内部进行，不能在房产的一级和二级市场交易。《土地管理法》规定：农民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。中央有关文件也多次明确：农村居民多出的宅基地，要依法收归集体所有。2004年10月21日发布的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》也明确规定，宅基地使用权不能用作财产进行抵押。《刑法》还对非法转让土地做出了十分严厉的处罚规定。
但在事实上，宅基地的流转十分普遍，往往突破了集体的范围。
3、本集体组织内部成员对于未利用地共同享有事实上的使用和收益权
在各类未利用土地上，特别是四荒土地上，村民可以进行各类非排他性的行为，受到大家的共同默许。比如，少量放牧、晾晒、采摘、垂钓、捕捞、打猎、取土、建坟等等。
4、农户作为农民集体成员参与处分集体土地的权利无法保证
农户在某些方面拥有对集体所有土地的灰色处分权的同时，也会以灰色的方式在另一些方面失去部分处分权。比如《农村土地承包法》第五十九条规定：
农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。
下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：
（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；
（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；
（三）土地补偿费等费用的使用、分配方法；
……
但在事实上，农户的民主参与权并不能得到保证。这部分处分权往往是由集体管理组织或者上级组织代为执行。
农村地权结构中的农民集体
（一）我国农村有多少农民集体？
我国农村的农民集体有三种类型，分别是乡镇集体、村集体、村民小组集体和自然村集体。1985年时，我国有乡镇91138个，村委会948628个，村民小组588万个。到2006年底，我国有乡镇34675个，村委会624428个，村民小组453.3万个。
自然村的数量难以确定，究竟什么叫做一个自然村也难以定义。农村建房越来越分散，村落的边界难以界定。一般认为我国自然村数量在300万-500万之间。自然村并非完全有利于我国基层组织体系之外。各地自然村的规模不同，华北和华南宗族色彩比较浓厚的村落比较大，其他地区的村落就比较小。在华北地区自然村与村委会重合的情况比较普遍。在自然村比较集中而规模又比较小的地区会出现自然村与村民组重合的情况。在人们公社时代，后一种情况被称为“村队模式”。[1]比如江南地区，云南、广西等地区。但更多的情况是将一个较大的自然村分成几个村民组，或者几个细小的自然村合成一个村民组。
各地自然村与村委会或村民组的对应情况。参见云南自然村的活力一文。
1985年以来我国基层组织数量演变图：
我国农村基层组织的数量呈明显的下降趋势。在1995年以前曾有所振荡，但此后也就一路减下去。1985-2006年这21年间的减少幅度以乡镇最大，村委会次之，村民组最小。减少幅度分别是62%、34.2%、22.9%。虽然减少是总的趋势，但政策上的解释在每个阶段都有不同。就乡镇来说，它的撤并可以分为三波政策性的撤并浪潮。第一个浪潮是1986-1989年。这一次浪潮的背景是在人民公社解体建立乡政府和村委会的过程中，政策允许把大公社拆小，结果新建立的乡镇数量远高于原有人民公社数量。到1983年底，全国已有12702个人民公社宣布解体，1984年底又有39838个人民公社摘掉牌子。1985年所余的249个人民公社自动解体，取而代之的是79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。在原有5万多个人民公社的基础上建立了9万多个乡镇。数量明显增加。为了精简编制，提高效率，简政放权，在1986年开始拆并乡镇。所以出现了一次大的撤并乡镇的浪潮。共减少乡镇34666个。然后，从1992年-1995年又进入“撤区并乡”浪潮。这个阶段共减少乡镇7973个。第三次浪潮是税费改革以来。从2000年-2005年，减少乡镇8226个。乡镇的减少主要因素是撤并，而不是转为街道办事处。从1996年-2006年，街道办事处只是从5565个增加到6355个。当乡镇并入街道办事处时，也是以撤并的形式并入的。
村委会的减少可以分为两个阶段，第一个阶段是配合乡镇撤并时期，从1987年-1994年。1987年的减少和1994年的减少分别对应着1986年和1992年的乡镇撤并。第二个阶段是从1995年以后，从此以后，村委会数量的变化轨迹脱离了乡镇数量的变化轨迹。表现在村委会的减少浪潮开始于税费改革以前，事实上，税费改革开始后村委会的减少趋势还有所放缓。这说明，撤并村委会的动力并不来自中央政策的指令，而是来自地方自身的因素。比如地方为了减轻财政负担和农民负担，为了降低县级政权的管理幅度而采取了撤并村镇的政策。至于城市化过程中村改居的因素并不重要，因为，居委会的数量在1998年达到顶点后，也大幅下滑。所以，与人们的想象不同，村委会自1995年以来的减少，最主要的动力是地方政府降低财政负担的要求，与此相比，城市化和税费改革只是次要的因素。我们看到，随着社会主义新农村建设的深入，财政对于自然村和村民组层次的负担也开始加重，自然村和村民的合并压力也随之增加，合并速度随之加快。这也证明了财政负担因素对于解释基层组织数量的变化是很关键的。
这个趋势说明，当农民集体解体之后，“农村的事情农民自己办”的公共物品供给机制也就解体了，地方和基层政府承担着巨大的财政压力，因此急于甩掉包袱。随着税费改革的深入，税费改革带来的财政压力也逐步转移到中央政府，中央对撤并乡镇和村组的支持态度越来越明朗。
（二）农民集体及其管理组织对集体土地的处分权在法律上逐步被解除
这有两方面的含义：未承包到户的土地越来越少；农民集体及其管理组织对于集体所有土地的处分权能逐渐弱化。集体所有的土地是逐步交到农户或组织手中经营的，而且经营期限越来越长，集体对土地的控制能力逐渐失去。首先是耕地的承包到户。使得集体在相当一段时间内失去了对绝大部分耕地的直接控制。农业地区的集体管理组织有着强烈的动机扩大机动地，但受到中央的反对。严令将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内，并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。目前，机动地预留较多的地区往往是耕地比较富余的边缘地带，就全国而言，是西部地区比较多。但耕地远不是集体土地的全部，最大一部分是林地，其次是四荒地和水面。林地在1981年实行过林业“三定”，从集体林地中划出了自留山和责任山，到2001年的时候，这部分林地占到集体林地的70%。进而在2003年又启动了新一轮的林权改革，目标是将25亿亩集体林地尽可能地承包到户。[2]上世纪90年代末启动的水权改革，将全国水面中的一部分承包到农户或者企业。90年代初启动的四荒招标，试图将集体所有的未利用地的产权也明晰到户或组织。到目前为止，究竟水权改革和四荒招标将多少土地落实到农户或组织手中，是难以估计的。但这些改革有一个无可置疑的导向：集体土地产权的去集体化，逐步地缩小农民集体及其管理组织的产权权能。这个目标导向的另一种实现方式，是逐步地削弱农民集体及其管理组织的处分权。对于耕地，逐步缩小集体的调整土地权力，越来越强化土地用途管制制度，随着对生态重视程度的强化，林地也正受到越来越严格和全面的管制。宅基地也将随着新农村建设中村级规划控制的严格而更多地受到政府的控制，切实纳入到地方政府的土地利用总体规划之中。
削弱集体对土地的控制能力，也削弱了农村集体经济，削弱了农村统分结合、双层经营体制的“统”的经济基础。更一般地说，国家的法律和政策是在加速农村社会转型，加速了农民集体的解体，把农村社会从集体的变成个人的。国家为什么要解除农民集体对集体所有土地的处分权呢？是一个必须解释的重大问题。
我们不能说，打碎农民集体，削弱集体经济是上层国家的政策出发点。更准确地说，国家是不赞成把集体经济建立在与农户争夺来自耕地的收益上。显然，在不能实现以城带乡的时代，要发展统分结合的双层经营体制，必须以农村的集体经济为前提。发展集体经济本有多种路子。主管农业的中央领导人宋平在1991年这样认识到：“发展集体经济，可以从发展社会化服务中积累资金，逐步发展服务项目；可以利用当地的资源，搞开发性生产；也可以发展多种经营，兴办集体企业，依靠生产的发展和自身的积累逐步壮大。”[3]这里总结了发展集体经济的三种主要方式，是当时中央对这个问题的基本判断。要发展集体经济，中央坚决反对采取“一平二调”的办法，反对违背农民意愿收回承包地的办法。因为，中央决策层有两个越来越坚定的判断。第一，发展集体经济不应该破坏土地承包制的稳定。实行承包制后，农业经济取得了大发展，使得这种认识在中央上层成为主流。而且农村的改革对于整个经济的改革具有重大的推动和先导作用，在核心领域的改革没有完成以前，农村的改革不能倒退。所以，田纪云在1991年末这样指出：“发展集体经济要把着眼点放在兴办乡镇企业，开发新的农业资源，开辟新的生产门路上，以及按承包合同收取提留和承包金。不能老是盯着农民那几亩地，老是在农民身上打主意，重复过去‘归大堆’、‘平调’的做法”。第二，工商业的发达是实行土地规模经营的前提条件。集体控制土地，强化集体经营，有一个似是而非的理由，也就是实现土地的规模经营。这也是农业合作化运动的理论基础之一。经过历史的反复，中央认识到：“人多地少是我们的基本国情，农业劳动力只有大规模转移到二、三产业后，才有可能逐步发展土地的规模经营，而这种条件在现阶段的绝大多数农村还并不具备，因此，绝不能不顾客观条件和农民意愿，用行政命令的办法强制推行土地规模经营。”这两个认识在1997年8月27日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中归纳为两对基本的关系：稳定土地承包与发展壮大集体经济的关系；农户承包经营与发展适度规模经营的关系。一定要在承包地上搞集中经营，很可能既不能促进生产，又引发社会矛盾。
那么，在落后地区如何发展集体经济呢？当时开出的药方就是前面提到的三条：提供服务、农业开发、发展乡镇企业。这里提到的提供服务和发展乡镇企业，中央较早地给予了重视。开发利用荒地、荒坡、荒山、荒水和荒滩，群众的自发行动在上世纪80年代以来就开始了，但中央把这个问题提到一个政策的高度是在80年代末。1989年1月4日，田纪云在国家土地开发基金管理领导小组会上作了发言：“下决心把农业开发搞上去”。提出农业开发可以有深度开发和广度开发两方面。深度开发主要是改造现有的中低产田；广度开发是利用以前没有利用的资源，也就是原来的各种荒地。这种开发从一开始就意味着要让这部分土地部分地摆脱农民集体的控制。田纪云说：“新的农业资源开发，一定要搞适度规模经营，不要开发以后就一亩两亩地分到一家一户。可以搞大户承包，搞集体农场，但不能搞过去人民公社式的那种集体。”那么农民集体管理组织一旦将这种土地发包，那么就不能干预其经营管理，否则就会成为“人民公社式的集体”。但是可以通过收取四荒资源使用权转让金。《治理开发农村“四荒资源管理办法》规定，使用权转让金归集体经济组织所有。[4]“四荒”资源使用权的转让包括拍卖、承包、租赁、股份合作制等形式，实际操作中，以拍卖为主。由于四荒地的使用权可以长达50年。那么，在这个过程中，集体对土地的控制权也被部分转让出去了。
事实证明，中央为发展集体经济开出的三剂药方，在大多数农村并没有令人满意的效果。发展乡镇企业的道路，在90年代中期以后，已经被认识到更适合城市的郊区和国家的东部地区，而对于广大农业地区前途不大。即使能够发展工商企业，也更适合私营企业。开展生产服务收取提留和其他费用，在监督不力的情况下，很容易转变成乱收费。到了90年代末期，这条道路被认为必须修正。而且，中央也越来越清楚，开展生产服务与其说是发展集体经济的途径，不如说是发展集体经济的一个效果。在小农经济条件下，靠发展农业服务来赚钱是很难的。在1991年10月28日发出的《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中指出：“壮大集体经济实力，是搞好乡、村服务的基础。凡是乡、村服务搞得好的，一般是集体经济实力比较强大的地方，乡镇企业比较发达的地方。”这么说，发展乡镇企业和集体经济是开展农业服务的前提。但这个文件很快又辩证地说“发展农业生产服务，是壮大集体经济的重要途径。”但历史事实告诉我们，全国绝大多数地区的农民集体，靠提供服务来发展集体经济，这个途径走不通或者走不宽。
到90年代末期时，事实已经很清楚，中央在90年代初提出的发展集体经济的三条道路其实都是不成功的。即便发达地区的乡镇企业，也被迫改制，主要的改制方向是私有化。事实证明，在今天，集体经济还能有一定积累的地区有两种情况，一种是工商业发达地区农村，原来乡镇企业比较发达，现在依靠厂房和土地出租，获取收益。另一种是工商业极不发达地区，依靠机动地、集体林地、四荒地等开展农业生产，收取土地使用费。这两种集体经济其实都是依靠集体直接控制的土地来收取使用费。但两种做法的出身和待遇殊不相同，前一种做法曾被看成是先进的经验，得到大力倡导，后者被看成落后而被严厉批判。当曾被看成先进经验的东部地区集体经济也转向了土地经济后，也受到了中央政策的严厉批判，因为在出租集体土地建厂房的过程中，违反了国家的土地用途管制制度，对国家耕地保护政策也是直接的挑战。因此，传统的集体经济从不同的方向都走到了穷途末路。
高层决策者指引的集体经济之路走不宽，农民自己创造的依靠土地转让的集体经济路子不利于国家经济发展和改革大业的大局。依靠传统的集体经济来发展农村公共事业的思路，和“农村的事情农民自己办”的指导思想发生了动摇。新的政策调整向四个方向发展。其一，鼓励“一事一议”，鼓励自愿筹资。既然大河没有水，又想养鱼，那就要小河放水。放的出来就养，放不出来就不养或少养。2000年农业部发布了《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》。其二，政府财政转移，向农村倾斜，实行以城带乡，以工补农的新指导思想。其三，改变农村集体经济发展的形式，探索更为民主的更为分权的集体经济形式，主要是各种类型的合作经济，包括土地的股份合作制。其四，农业生产服务的市场化。进一步“放活”，放弃集体统筹农业生产服务的思路，让农民在市场上购买服务。
正是在这最后一个思路中，水面也从集体控制转向私人控制。农村水利工程是农业的命脉，但人民公社解体后，状况越来越糟糕。2002年9月3日发布的《水利工程管理体制改革实施意见》这样概括：“但是，水利工程管理中存在的问题也日趋突出，主要是：水利工程管理体制不顺，水利工程管理单位（以下简称水管单位）机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理，国有水利经营性资产管理运营体制不完善等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护，效益严重衰减，而且对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患，如不尽快从根本上解决，国家近年来相继投入巨资新建的大量水利设施也将老化失修、积
