一、当前我国农村土地家庭承包经营制度安排、运行趋势
农村土地制度改革一直是我国农村经济社会发展中的焦点和难点问题，也是事关我国宏观经济持续发展与社会稳定与和谐的重大问题。我国自《农村土地承包法》颁布实施以来，农民土地权益向“长期而有保障”的目标迈进了一大部步，农村土地承包关系基本保持稳定。但随着工业化、城市化以及新农村建设的快速推进，农民土地问题重新凸显，各种纠纷、摩擦甚至冲突纷踏至来，农村土地问题再次成为社会关注的焦点。我们根据长期的农村基层调查得出的基本判断是：
1、极少数至今仍然没有完成第二轮土地承包的地方，都是人地矛盾十分突出、干群关系非常紧张的地方，亟需化解矛盾、稳定秩序。我国农村土地第二轮承包工作按照中央要求于1999年12月底已顺利完成，“两证”到户率逐年提高。但目前仍然有极少数行政村没有完成第二论土地承包任务。其中非耕地（“四荒地”）占有不公平、林地和林权矛盾突出，是影响耕地承包制度安排的两个重要因素。比如：当年为加快“四荒地”开发，采用“谁开发、谁使用”的鼓励政策，在大多数农民还没认识土地价值的情况下，一些聪明、头脑灵活的人大量圈占，谋省有的农户占有了几百亩甚至上千亩“四荒地”，经过了二十多年的开发，这些土地逐渐变成了熟地，土地价值显现，成为引发土地矛盾冲突重要因素。再比如，有的省林地改革中矛盾比较突出。我曾经（2005.11）被农民邀请到某省上坪村为的其发展合作社培训，到那里后才知道，当地农民为林地和林木权占有不公平长期上访维权，土地矛盾异常尖锐，但因维权活动风险较大，又受到河北定县晏阳初乡村建设学院活动的启发，上访代表们转而组织农民专业合作社，今年已经正式成立。解决上述矛盾是一个两难选择：如果按照起点公平的原则，重新分配已开发为熟地的“四荒地”，违背了当年鼓励政策的承诺；如果保护开发者的既得利益，维持现有“圈占”格局，占有较少“四荒地”的农民又意见特别大，以至于上访不断。林权改革有类似的情况。我们建议：第一，中央要高度重视并督促地方政府抓紧解决这些“老大难”问题；第二，“四荒地”占有不公的问题必须化解，可考虑用给开发者补偿的办法，减少其过多的占有“四荒地”；同时，用支付开发成本的办法，让过少占有者适当增加“四荒地”；第三，现实中，凡是有能量承包林地的人，几乎都有办法越过有关限制砍伐和变卖林木。林权改革成功与否的关键是如何既保证林农的土地承包经营权和林木所有权，又保证国家森林资源免遭再次破坏。
2、家庭承包制度的具体安排省际差距较大，农民承包土地面临前所未有的调整压力。（1）土地分配起点不公平、限制土地调整等原因，造成了现实农村一个非常庞大的“无地农民”群体。因为第一轮土地承包是总结安徽等地农民自发承包经验的基础上迅速在全国推广的，各地发包土地的承包方式有很大差别。比如：有的按人口平均分配；有的按人劳比列分配，其中一些地方女劳动力按半个劳动力计算；有的采用“两田制”；有的按人分口粮田、劳动力分责任田、大牲畜分饲料田等，从而形成了耕地占有的较大差别。第二轮土地承包，中央[1997]17号文件又过于强调“大稳定、小调整”，基层为规避矛盾，也大多（全国至少有超过60%的行政村）采取“顺延”承包方式，这样就失去了化解人地矛盾的最佳机遇，“顺延”了矛盾，导致土地承包“起点”不公平和大量“无地农民”。我们的入户问卷调查表明，目前全国至少有10%的农村人口没有承包土地，好在“家庭功能”掩盖着矛盾尚未激化。（2）国家征地或乡村集体非农建设用地可能引发土地调整。土地征用或乡村非农利用以后，“失地农民”非农就业困难，因此，大多数村庄采用集体成员平均分配土地补偿、同时重新调整承包土地的办法平衡各种利益矛盾。（3）农田标准化建设或土地整理的任务越来越大，它本身就需要打破家庭承包土地边界，而导致重新发包。（4）新乡村建设中的一系列建设活动，农地大量非农化利用，不可避免地引发承包土地调整。（5）残留的公社体制，不断催生乡村干部调整土地或重新配置土地资源的欲望。我们得出结论：集体土地总量减少的过程，也是农民承包土地调整的过程。现实农村，“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远没有落实，农民土地权利事实上短期而不稳定。
3、农村土地流转制度极易受到政策调整的影响，没有达到预期的政策目标。我们曾寄希望依靠土地承包经营权流转制度、通过市场的办法来化解人地矛盾、稳定土地承包关系、发展适度规模经营，但从这几年的实践看，土地流转政策目标并没有实现。我国农村土地流转在2002-2003年达到高潮，据我们在长三角的调查，至2002年末，江苏全省土地流转面积占农户承包面积12.5%。分地区看，土地流转最高的苏州市，流转面积95.2万亩，占农户承包面积的30%，无锡市流转面积17.5万亩，占10.7%。浙江省到2003年6月，流转463.76万亩,占农户承包面积22.8%。其中，湖州市德青县流转17.3万亩，占30.7%；吴兴区流转9.1万亩，占32.2%；台州市流转51.53万亩，占23.8%；临海市流转8.85万亩，占20.5%；义乌市流转土地占承包面积31.8%。自从2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，转出土地大面积回流。我们2005年回访苏中某县，2004年流转面积达到8.77万亩，截止2005年6月底又回落到6.94万亩，土地流转面积减少了20.9%。我们还看到，土地流转制度成为基层组织侵害农民土地权益的手段。为了农业开发或招商引资，在政府推动下，农民非自愿的土地流转大量发生，工商资本大量进入农村直接占有土地，引致农业生产组织形式不断改变。
4、农村经济关系加速转型，家庭经营的社会化趋势越来越明显，长期坚持家庭承包这一基本经济制度需要有长远的具体的制度安排。根据我们的调查判断，发达村域土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化。（1）农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户（民间、工商资本和外资）等三种主体迅速集中，从而带来两种逆向发展趋势：其一，种植业农户的经营规模越来越小，农民兼业化现象越来越普遍，与此相联系，种植业中的劳动密集型产品（如江南棉花）快速消失了；其二，蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物生产的专业户以及养殖业专业户，已经摆脱了耕地的束缚，主要依靠劳动、依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润。（2）中央一直强调的“双层经营体制”始终没有形成，而目前我国村域内，无论所有制结构、产业结构，还是劳动力从业结构，都形成了农户经济、村集体经济和新经济体（合作经济、工商业主经济）三足鼎立的格局。（3）家庭经营性收入不断降低，而工资性收入的比重越来越高，家庭经营的社会化趋势明显，家庭经营体制可能在长三角率先解体。我们看到，2004年，苏、浙、沪三地农民家庭经营性（包括经营第一、二、三产业的）收入分别为42%、43%和12%，而农户的工资性收入比重大幅度上升，分别为52%、48%和78%。（4）村域内外来农民工不断增加，成为村域内地位最低的社会阶层。而农村管理体制基本上属于公社体制的遗留，即便是改革后形成的“乡镇村治”治理格局，亦不能适应现实需要。农村改革亟需要综合整体规划。
二、继续沿着“长期而有保障”的思路完善农村土地制度
1、目前关于农村土地制度改革方向有各种各样呼声、建议和方案，令人眼花缭乱。权衡利弊，我们认为国有化、私有化的主张均不可取。（1）主张农村土地“国家所有、农民永佃。我们认为，国家所有当然符合马克思科学社会主义的长远目标，而且在政治和意识形态上没有风险。但是，这种观点忽略了国家所有可能带来的问题。第一，集体土地所有权如何转移？国家购买显然需要增加巨额财政负担，通过制定法律收归国有又形成了新的剥夺，在农民权利意识超迁诉求的今天简直不可想象。第二，国家所有固然屏蔽了乡村干部对农村土地的控制，但却增大了各级政府配置土地资源的随意性。（2）主张私有制或有限制的私有制。有人主张要将土地制度改革进行到底，归还农民土地所有权，但同时提出限制土地买卖，以防止土地向少数人集中或兼并；有人主张土地所有权归集体，使用权农民私有；有人主张“渐进式”私有化，首先从“共同共有”转向“按份共有”，最后宣布这个使用权就是你的所有权；有人主张土地股份制，土地实物集体所有，而是将价值形态的土地产权还给农民而（土地股份私有化）。我们认为，土地私有化不仅面临来自意识形态领域的责难，而且技术难度大，可能带来的社会剧烈振荡和后遗症。比如，匈牙利剧变后土地私有化过程中关于“效率”或“正义”的论争：执政的“民主论坛”官员中相当一部分要求把土地分给耕种的农民，这样更有效率；但联合政府的自民党议员要求“物归原主”，否则就退出政府。后一强硬主张占了上风，把土地归还给合作化以前的主人。最后匈牙利95%的耕地私有化了，几乎全国人口都与土地有了牵连，在1000多万人口的匈牙利就有200多万人口成为土地所有者，导致土地经营规模极度分散。
2、坚持和完善“农村土地集体所有、农民长期承包经营、权益充分而有保障”的土地制度。我们认为，用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。这样做，可以减少土地私有化对农村经济社会的震荡，同时，土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾而又比较稳妥。因此建议：（1）按“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定的时限（比如第二轮承包起始）的集体成员人口平均分配承包土地。（2）把“30年不变”拓展为“长期不变”，实行农村土地集体所有，承包农户“永佃”制度；同时，严格实行“生不增、死不减”政策和“不得调整土地”的法律规定，真正切断新增人口与土地的联系。（3）用相关法律将农民“长期不变的土地使用权”，界定和规范为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴，从根本上屏蔽外来侵权。
3、沿着增加农民土地权益的思路，再给农民三种土地权益。（1）给农户承包地的抵押权。《物权法》讨论中已提出这个问题。农户从事农业经营和家庭副业需要银行贷款，可用承包地作为抵押，但应该限制民间借款不得用土地作为抵押，农户如果因天灾人祸致贫，可以通过政府和社会救助途径解决。（2）给农户承包土地继承权。坚持家庭经营制度长期不变，必须赋予农户承包土地继承权，而不是所谓“承包土地收益继承权”。但是：承包土地继承人必须是从事农业生产经营的农民，一般由子女中的农民或赡养老人直系亲属中的农民继承，非农民不能继承；承权仅限于继承承包地已有的土地权益；没有合格继承人的承包土地，由土地所有者收回并转包给本村其他农民。（3）给农户承包土地有限制的交易权。农户承包土地交易不是土地所有权的交易而是农户承包土地已有权益的交易；农户承包土地交易限定在农民（耕作者）之间进行，禁止一切从事非农的人和单位购买农民土地；规定农民拥有承包地的最高限额，以防止土地兼并或占有过于悬殊；规定人均拥有承包地低于“口粮田”标准面积的农户不得转让承包土地，以确保农户口粮；规定农民社区自治组织参与土地继承和交易的监督与管理的职责与权利。
4、增加农民承包土地权益后的利弊权衡。（1）增加农户承包土地权利后，农村土地产权关系仍然保持着的“四个不变”，即土地集体所有的法律地位不变；土地所有权与经营权两权分离的制度框架不变；家庭承包经营的基本经济制度不变；农民土地占有的现状不变。（2）农村土地法律归属权仍然属于集体所有，而土地占有、利用、收入分配、处分等各项权利归属农民手中，可以进入市场，并给予私权利保护，农民成为土地真正的主人，可以极大调动农民对土地的热情，从根本上解决农民土地问题。（3）给予农民承包土地的私权利保护，并不排斥国家的土地用途管制。这一点与西方国家对私有土地越来越强有力的用途管制发展趋势相一致。（4）能够比较稳妥化解当前农民土地矛盾：有利于避免农村土地公有还是私有的争论；有利于在公有制度框架下进一步明晰农民土地财产权利，使承包土地成为农户的核心资产，并进入市场流动起来；有利于提前化解“30年承包期”满后面临的诸多矛盾；有利于农业从困境中“解套儿”。当前农民除去转向二、三产业外，唯一的出路就是多种地，靠土地规模效益致富。然而，由于土地的非市场化、土地凝固化，失去了家庭农场的生成条件。这是当前农业深层次矛盾的症结所在。破解种植业农户萎缩的难题，必须让土地流动市场化。只有明晰产权的土地才能进入流动市场。
（本文为教育部重大攻关课题“农村土地问题立法研究”阶段性成果。作者为浙江师范大学教授。）
