陈怀远，中共安徽省滁州市党委校理论研究室。
本文原刊于《江淮论坛》2010年第1期，如需转载请注明出处，如需引用请核对期刊原文。
摘要:农村土地承包经营权流转是我国农村土地制度适应农村经济社会发展的突出反映;是提高农村土地资源配置效率,转变农业经营方式,加快我国农业产业化、规模化发展和农业现代化实现的内在要求。然而,从实际调研情况看,各地土地承包经营权流转速度是不平衡的,土地承包经营权流转市场化程度也是比较低的。如何走出土地承包经营权低水平的市场化流转困境,顺利实现农村土地的适度规模经营和农业现代化,已成为当前政府有关部门和学术界必须认真加以研究的课题。本文通过对安徽省部分市县的实地调研,并在大量查阅有关资料的基础上,探索性地分析了农村土地承包经营权流转市场从无到有、从低级到高级的发展运行过程及趋势;粗浅而非全面地勾勒出土地承包经营权流转市场化运行机制的制度框架和理论要点。以期能为拓展研究思维提供帮助,为我国农村土地承包经营权流转市场化运行的制度建设和政策制定提供一定参考。
关键词:土地承包经营权;土地承包经营权流转;市场化运行机制
党的十七届三中全会指出,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以各种形式流转土地承包经营权。这对转变农业经营方式,加快我国农业产业化、规模化发展和农业现代化实现,深入推进农村改革与发展,都有着十分重要的意义。安徽作为全国农村改革的发源地,早在20世纪中后期就出现承包地的农户间流转。如今,近20年过去了,安徽农村土地承包经营权流转的速度远低于全国平均水平的11%。并且,全省各地土地承包经营权流转也是不平衡的,土地承包经营权流转市场的发育,相对于丰富多彩的土地经营制度创新也是滞后的。
一、安徽农村土地承包经营权流转的总体情况
安徽农村土地承包经营权流转开始于上世纪80年代中后期,然后逐步呈现出流转地域广、面积大、形式多样的趋势。近年来,尤其是党的十七届三中全会以来,安徽农村土地流转快速发展,流转面积大幅提高。最新统计,到2009年年初,全省土地流转面积589.4万亩,占农村土地承包面积的9.2%。全省各地因经济发展水平不同等因素,土地承包经营权流转面积也不一致。调研的部分市县土地承包经营权流转面积如下表:
安徽部分市县(含县级市)农村土地承包经营权流转情况统计表
注:表中各地统计数据的时间点为2008年底至2009年上半年。
从调研的情况看,目前我省土地承包经营权流转是与农村劳动力转移状况和农村二、三产业发展程度相适应的,总体上是平稳健康的。并呈现出以下一些特点:
一是流转形式多样化。由原先的代耕代种、互换、转让等形式为主,发展为委托转包、租赁和入股等多种形式。目前,合肥市已登记注册的土地流转合作社达52家。仅肥西县就成立村级土地流转合作社25个,其中三河镇有18个村成立了土地流转合作社。天长市天长街道同心社区的8个居民组245户农户拿出2200亩农田委托居委会进行集中流转,委托流转期限为10年。马鞍山市当涂县丹阳镇宝义村、八卦村480多户农民将4000多亩集中成片土地租赁给百灵农业科技发展有限公司,租赁期限为5年。2008年11月,宿松县洲头村一、二、三组农户在村干部的带领下,成立了银菲棉花合作社。合作社理事会成员动员三个组134户农户以土地入股的方式把560亩土地交由银菲棉花合作社运作。
二是流转面积规模化。肥西县通过土地流转,全县农业规模化生产经营企业、大户已达560多户,集中连片经营面积已达8.8万亩。全县50亩以上承包大户有500多户,规模流转面积达8.1万亩,其中,100亩以上大户240多户,流转面积达5万多亩。舒城县百亩以上的规模经营主体315户,经营面积达8万亩,其中300亩到1000亩的73户,流转面积近3万亩,1000亩以上的5户,流转面积1万多亩。太湖县采取入股、租赁、技术服务等方式积极推进土地流转,“催生”了200多个种养大户,其中种植水稻1000亩以上的就有4户。
三是流转对象多元化。土地流转从初始的本村农户之间的流转,逐步流向工商企业、农民专业合作组织、种养业大户和城镇居民等。截至2009年上半年,合肥市全市通过委托代耕、转包、转让、出租、互换、入股等方式,共流转土地71万亩,涌现出一批龙头企业带动型、主导产业带动型、合作组织带动型、集体经济带动型、种养能手带动型和社会资本带动型等流转典型。
四是有形流转市场的功能和作用逐渐显现。全省各地县(市)、乡(镇)两级的土地流转服务中心已基本建立,建立了流转信息网和土地流转交易大厅。肥西县目前已经初步建立起县、乡、村三级农村土地流转市场。标志着我省农村土地流转逐步向程序化、规范化迈进。
二、农村土地承包经营权流转的市场化运行趋势及其成效
从市场经济的角度来看,农村土地承包经营权之所以要流转,实际上是农户作为“经济人”追求效益最大化的体现。所以,从上世纪80年代中期以来,农村土地承包经营权流转的市场化程度,是一个从无到有、从低级到高级的发展过程。在此过程中,土地承包经营权流转从一开始的无偿流转到有偿流转,以至于流转的价格形成机制逐步建立并趋于合理;交易机制逐步健全并趋于公平,交易形式也趋于规范。现在土地流转的竞争机制也开始逐步引入。早期的代耕、互换、无偿转包、倒贴转包、倒贴转让等形式。农户流转土地经营权的目的不是从中获取收益,而是腾出劳力从事其他行业,包括外出打工。这种流转只是本村内部农户之间的一种短期行为,无价格形成机制和交易竞争机制可言。但是土地承包经营权流转本身却是一种市场行为,这种市场行为对减少土地撂荒、扩大种田农户的土地经营规模有一定促进作用。因而,我们说这是市场化程度较低的流转形式。
有偿转包、有偿转让等流转形式。农户流转承包经营权的目的是既腾出劳力从事非农产业,又从土地承包经营权的出让获取收益。这种流转是农户之间的较长期行为,体现了交易竞争机制。同时,尽管这两种流转形式原承包方和第三方承担的义务以及承包经营权的具体价格金额不同,但在价格形成机制上是相同的,转包、转让价格就是土地经营权的货币表现形式,正是这种土地承包经营权的货币化才能交易。因而,我们说这是农村土地承包经营权流转的初级市场化形式,也可称为准市场化流转形式。
自2006年国家取消农业税后,尤其是党的十七届三中全会提出要“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”以来,农村土地承包经营权流转市场,除了仍然存在适应我国农村熟人社会特点,建立在农户相互信任基础上的市场化程度较低的流转形式外,符合市场化要求的流转形式,像租赁、入股、委托转包等越来越成为各地主要流转形式。这种流转形式,土地承包户的目的完全是追求利益最大化,市场运行机制在土地流转中的基础作用得到较好发挥,农户既可得到土地的直接收益,而且可以得到土地作为资本的增值收入。
总体来看,各地土地流转交易服务中心建立后,土地流转形式逐步趋于规范,基本能够体现市场的运行机制,使土地承包经营权流转从临时性、个案性向经常性、整体性转变,从村内农户间的自发流转向村外有组织化、有序化转变,经营对象从以种粮大户为主向工商企业等多元化主体转变,显现出丰富的市场化内涵。
在农村土地承包经营权流转逐步趋于市场化过程中,带来了土地流转速度的加快,大大提高了农村社会的资源配置效率,尤其是农村的土地和劳动力两大资源得到优化配置。从我们的调研情况看,主要表现在以下几方面:
1.增加了农民收入。从实地调研和掌握的资料看,绝大多数土地流转费在300―500元/亩左右,国家有关惠农补贴仍由农民享有。农民把土地流出后,不但在农田方面收入有了一定的保障,而且可以安心地经商或外出务工。天长市益民新型农业专业合作社有700多户农民入社成为社员,将2468亩承包地流转给合作社,每年可得到450斤稻谷/亩,而且还可以参加合作社的保底分红,部分农民平时也可以在合作社做工获得一定报酬。该社社员王昌良,有家庭人口6人,4个劳动力,承包耕地9.7亩,土地流转前(2007年)家庭纯收入6000元;2008年5月参加合作社并将9.7亩承包地全部流转到合作社,当年家庭收入增加到65548元。霍邱县冯井镇农民姚青山,他将家里的5亩地租赁给村里的种粮大户后,夫妻二人到北京务工,一年务工收入超过2万元。过年回家时,还能拿到土地租金近2000元。
2.推动了农业规模化、产业化发展。在保证农民对土地承包权不变的前提下,通过土地流转,使原来过于分散的土地集中起来,开展适度规模经营,实现规模效益,从而提高市场竞争力。适度规模经营有利于优良品种、先进栽培技术、科学植保技术的引进和使用,有利于充分发挥高性能大型农机具的作用,提高了生产质量和效率,节约了劳动力和投入品,减少了农产品收运损失,提高了土地产出效益。通过规模化充分发挥科学技术的作用,从而达到现代农业要求的土地产出率、资源利用率和劳动生产率,加快农业产业化进程。全国粮食种植大户―――铜陵市狮子山区西湖镇新圩村崔小包,他转包了2500亩承包户的耕地。于是他加大了农业机械化投入力度,实现了粮食生产翻耕、播种、插秧、植保、排灌和收获全程机械化操作。他还坚持良种良法,引进粮食新品种、新技术,并把粮食标准化种植及产业化市场开拓引入粮食生产、储藏、加工、物流和销售全过程,建立“一条龙”的粮食产业经营模式。规模化、产业化,提高效益,他自己实现了增收,转让土地的农民也得到了收益。
3.加快了农村城镇化进程。加快农村土地流转是解决我国城乡二元结构、统筹城乡发展的重要环节,土地流转能够有效改善土地资源配置效率,进一步激活农业剩余劳动力的转移。流出土地的农民离开土地、走进了城镇,他们根据自身技术特长外出经济发达地区或就近就地从事二、三产业,有力推动了本地新农村建设和农村城镇化进程。
三、健全农村土地承包经营权流转市场运行机制亟待解决的问题
农村土地承包经营权的流转虽然已大量发生,但从总体上看,流转的市场化程度较低,其主要障碍表现在以下几方面:
1.土地流转市场运行机制不健全。一是土地流转的市场供给、需求机制尚未真正建立起来。农村土地承包经营权流转主体是农户,但不同地域和层次的农户受各种条件限制,土地转出和转入需求的信息不对称。想转出土地的农户难以寻找流转对象,而具有一定规模的农业企业、种植大户却苦于和一家一户的谈判费时费力而不能保证连片发展。虽然现在大多数县、乡甚至村建立了农村土地承包经营权流转服务中心(站),但缺乏必要的设施和规范运转的机制,缺乏联系农户的基层中介组织,缺乏信息发布、传播的通畅渠道。现在绝大多数土地流转主要依靠自发进行和政府推动。二是缺乏土地流转的市场准入机制。对参与土地流转的受让主体―――种植大户和企业业主等,在土地流转前,缺乏对他们农业经营能力的资格审查和评估,土地流转存在较大风险。在土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,常常给参与流转的农户造成很大的经济损失。三是缺乏合理的价格机制和收益增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一成不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。在我们调查的参与流转企业合同中,很少有预期收益调整的约定。
2.农村社会保障机制不到位。土地是财富之母,更是农民生存之本。所以土地在农民眼中具有举足轻重的地位,土地收益是农民的主要收入,土地保障是农村数千年来形成的传统保障模式。农村社会保障体系的缺位,使农民不得不把土地作为最后一道吃饭、就业、养老的心理防线和预期保险。这也正是当前多数农民在农村社会保障不到位情况下,对待土地流转存在“守着不甘心,流了不放心”两难心理的原因,从而也限制了农民参与土地流转的积极性。只有逐步建立和完善农村社会保障体系,为走出土地的农民解除后顾之忧,土地承包经营权流转的市场化才具备良好的市场基础。
3.农村土地流转管理不规范。一是二轮土地承包需要进一步完善。目前,一些地方二轮承包合同不完善,承包纠纷时有发生;个别地方的土地承包经营权证尚未发放到农户手中。调研中发现,淮南市田家庵区安城镇黑泥村的2800多村民,至今还没有拿到他们承包的2500多亩土地承包经营权证;有的地方土地承包台帐管理不健全,土地经营权证、承包合同、承包档案资料遗失毁坏严重,一些乡镇和村没有建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。二是土地流转管理滞后。各地虽然制定出台了完整的政策体系、规范的操作规程和工作制度以及土地流转示范合同和委托书格式文本,但由于基层农经管理机构相对薄弱,工作难以正常开展。特别是乡镇农经管理职能在乡镇机构改革中统一划归乡镇政府后,有的地方农经管理职能有名无实,影响了土地流转的规模和效益。三是缺乏现代化的工作手段。有的地方虽然成立了土地承包和流转管理中心(站),但机构规格、人员编制和工作经费及承担的工作职责不相适应,工作难以深入全面推进。一些地方土地流转仍然处于自发、无序的状态,许多流转采取口头协议,不通过签订书面合同来规范双方的权利和义务,即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。
四、进一步推进农村土地承包经营权流转市场化运行的理论依据和政策建议
(一)农村土地承包经营权流转市场化运行的理论依据
如何走出土地承包经营权低水平市场化流转困境,顺利实现农村剩余劳动力转移、土地的适度规模经营和农业现代化,还需要政府有关部门和理论界加强对土地产权等相关理论的深入研究,以便提出一套符合我国农村实际的土地承包经营权市场化流转的理性设计。本文根据各地农民土地承包经营权流转实践,粗浅地勾勒出市场化流转机制的制度框架和理论要点。
1.制度变迁理论是农村土地承包经营权市场化流转的理论基础。所谓制度变迁,诺斯(1994)的解释就是“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式” 。制度变迁也可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。这个过程,既可以理解为一种更有效益制度的生产,也可以理解为规则的改变或重新界定权利的初始界限。制度变迁,最初总是源于需求的发生,即按照现有的制度安排,无法获得更多利益。而改变现有安排,就能获得在原有制度下得不到的利益。从我国农村改革的实践看,无论是家庭承包责任制对人民公社体制的突破,还是20世纪80年代中期以来的土地经营制度方面的创新,都集中体现了这一制度变迁过程。同时也印证了金德尔伯格所指出的“农业国家中,经济发展最有影响之一可能是伴随着农业生产制度改变而带来的土地使用权制度的变革”的论断。
2.产权理论是农村土地承包经营权市场化流转的理论支撑。土地产权是指以土地所有权为核心的一组权利,因而其总是表现为一种产权结构,反映客观存在的土地经济关系。以家庭联产承包责任制为主要特色的农村土地产权制度改革,实质是在坚持土地集体所有制的前提下,实现土地使用权与所有权的分离,即农户拥有土地经营使用权,村集体代表国家行使土地所有权。从上世纪80年代中期开始,分散承包的土地开始在农户间小规模集中流转,随着土地流转的不断发展,使农村土地所有权的占有、使用、收益、处分等内在权能不断分离派生并独立化为各个特殊权益,原来的农村土地所有权就只保留了最终处分权能,即农村土地的最终所有权,它已经不能包容各个独立化的农村土地权益了。于是,出现了作为我国农村土地制度核心的土地“所有权、承包权、经营权”三权分离。在土地分户承包经营情况下,如果土地没有流转,土地的承包权、经营权融为一体。土地发生流转后,承包权、经营权就分离开来,成为两个相互联系的独立概念。土地承包权是土地承包户凭借其村民资格依法获得对村集体所有土地使用的权利,确切地讲应该是一种资格,具有排他性,只能放弃不能流转。承包权是与农村户籍制度紧紧联系在一起、依附于所有权的他物权,没有独立性。土地经营权是集体土地所有权之下一个完整、独立的土地产权形态,其下可设置耕作权、收益权等。它是土地承包户实际使用土地并获取部分收益的权利,不具有排他性,可以进行流转。因此,农村土地可以由承包经营权人自己使用,也可以让渡给他人使用。而让渡给他人使用的前提和目的就是促进土地资源在市场经济条件下的优化配置,力图达到土地资源配置的帕累托最优。
3.土地市场与土地市场制度建设是农村土地承包经营权市场化流转的制度基础。土地市场有狭义和广义之分。狭义的土地市场指土地交换的场所和领域。由于土地具有不可移动性,因而土地自身不能像其它商品一样将实物集中到土地交易中心(站)进行交易,而只是土地产权的集中和流转。广义的土地市场还包括土地市场交换的各种关系总和及其运作机制,如土地交易行为及其规范、土地交易价格及其体系、土地的供给与需求、土地管理及中介服务等等。从我国的实际来看,在我国现行的农村土地产权制度框架下,农村土地所有权属于村集体,除了国家征用,是不准进行市场交易的。因此,我国农村土地市场实际上仅仅是指农村土地承包经营权的交易市场,也就是农村土地流转市场。
土地市场的发展离不开土地市场制度的建设。土地市场不同于一般商品市场,它是以土地产权的流动和转移为特征的,从而使土地市场制度的构建显得极其重要。土地市场制度,是指一个国家或地方有关土地市场机构体系、土地市场法令条例及土地市场流通办法规定的总称。
在对待土地流转市场上我们必须克服一个认识上的误区,就是认为土地流转必须建立有形的集中交易市场,否则就是不合法。如果不克服这个认识上的误区,我们就会把目前大量的农户之间就近自行达成的流转看作是私下流转(交易),认为是不合法。事实上,在没有提出“土地流转市场”这个概念之前,一个无形的流转市场实际上早已形成。所以,对农户自行流转,只要是依法自愿的,理应得到法律和政策的保护,不能指责。下一步可以做的工作就是通过宣传示范和提供服务,引导土地承包户自觉运用合同规范流转关系,尽可能地把土地流转行为纳入土地市场制度框架内。
(二)推进农村土地承包经营权流转市场化运行的政策建议
农村土地承包经营权流转是一个复杂的社会经济问题,涉及面大,政策性强,党和国家一直持慎重态度。建立市场化流转机制,也需要一个复杂而缓慢的渐进过程。
1.继续做好农村土地的确权、登记、颁证工作,稳定农村土地承包关系。明晰土地承包经营权是进行土地流转的前提,是健全土地承包经营权流转市场的基础性工作。各地必须认真落实二轮土地承包完善工作方案,对二轮承包的遗留问题,逐村调查、核实农户土地承包合同情况,重新登记《农村土地承包台帐》,做好土地承包经营权证补发和土地承包合同签订工作。在此基础上,按照《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求,进一步做好稳定农村土地承包关系的工作,真正把农民土地承包经营权长久化的政策落到实处,把农民的土地承包经营权落实到具体地块,使广大农民土地承包权益具体化、法制化,为土地承包经营权市场化流转提供有力的支撑和保障。
2.建立健全规范有形的农村土地流转市场。构建农村土地流转市场主要从以下几方面着手:一是探求信息透明、运作通畅的供求对接机制。主要是搭建好信息服务平台,逐步建立健全统分结合、三级联动、信息共享、互联互通的土地流转服务体系;二是探求公平合理、操作规范的价格形成机制。主要是建立健全符合地方经济发展水平的土地流转价格评估办法,并保证土地承包户的土地出让收益能随着受让方效益的增长而增长;三是探索建立有效的市场准入机制。主要是对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资质审查,对其资信情况进行客观实际的评估对业主实行资质认证。同时要对经营项目进行审查,对大宗土地流转要实行登记备案制度;四是建立完善流转纠纷调处机制。主要是建立健全民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制;五是构建中介组织体系,搭建专业化、市场化服务平台,完善市场功能、提高交易效率。
3.着力改善土地流转市场化运行的外部环境。从各地的经验来看,一个良好的外部环境是实现农村土地流转平稳推进的一个重要条件。当前主要从以下方面着手:一是建立完善农村社会保障体系。首先要尽快建立我国农村社会保障法律制度。我国农村社会保障法律制度应是以全体农村社会成员为被保障主体,以农村低保、医疗、养老为核心内容,以国家强制力予以保证的社会法律体系的重要组成部分。其基本内容包括农村最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度等,这三项制度建立后基本覆盖了农村所需要的社会保障项目,成为我国农村社会成员养老、医疗、丧失劳动能力或遭遇风险时的保护伞,从而更好地代位土地保障功能。其次,建立完善农村社会保障相关政策。在目前我国农村社会保障法律制度尚未完全建立的情况下,国家相应的农村社会保障政策必将承担更多的责任。所以,国家应根据目前我国农村的实际情况和促进农村承包土地经营权流转的要求,制定和出台一些相应的政策措施,更好地促进农村土地流转市场的建立和规范化运行。二是创造有利于土地承包经营权流转的政策环境。要求农民到土地流转市场中进行有序规范的土地流转要有个过程,尤其是在流转市场发育起步阶段,需要有政府的扶持,需要有一些优惠的政策措施。各地可以因地制宜地采取多种扶持措施,给进入市场流转土地的农民以实实在在的好处,把农民吸引进来,促进土地规范流转。同时,鼓励发展专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体,农业基础设施建设、技术推广、农产品营销、金融服务等方面的优惠政策要向他们倾斜,促进农村土地集约化、规模化经营。
