三十年前，我区是全国最早在农村实行“大包干”的地区之一，正是以毕节地区为代表的贫困地区率先在农村进行了制度创新，开创了改革开放的一个新时代。多年以来，地委、行署的历届领导都十分重视三农问题，并把我区农民增收、农业增效作为农业和农村工作的重点来抓，取得了不俗的成绩。随着开发扶贫生态建设试验区各项事业的发展进步，如何在新形势下推进农村经济增长和社会全面进步，促进三农工作再上一个新台阶，就成为摆在我们面前的一个亟待破解的重点问题。
党的十七届三中全会确立了稳定家庭联产承包责任制，加快农村土地流转的工作方针；为我区下一步通过制度创新，从而推动三农工作、解决三农问题指明了方向。为进一步摸清我区农村土地流转的现状，根据地委、行署的工作安排；我局从今年二月份开始就安排部署了对农村土地流转现状进行调研的工作，派出了工作组，赴黔西、金沙、纳雍、毕节等县（市）进行了摸底调查。五月份和七月份又先后根据先期调研的结果，进一步细化调查提纲，下发我区各县（市、区）。同时，派出了多个工作组，深入各地农村，进村入户开展了调研。各地也按照我们的工作部署，不仅摸清了面上数据，还派出调研组进驻乡（镇），开展了典型调查。通过调查研究，我们认为，加快我区农村承包土地经营权流转是我区实现农村经营体制创新，变传统农业为现代农业；从而促进农业增效、农民增收的一条好路子。现将有关情况报告如下。
一、农村土地流转促进我区迈向农业现代化
我区农村土地流转始自八十年代中期。随着“大包干”的实行，农民的温饱问题解决了，部分农民为了获得更多的现金收入，开始外出务工，他们的承包地就转由他人代耕。少数没有人代耕的承包土地，由村委会重新指定给他人耕种，其目的是为了有人“承担”附着在土地上的农业税费。这个阶段，农村承包土地的流转都是自发行为，主要是为了保证农业税费任务的完成；农村土地流转行为对促进农业增效、农民增收的作用不大。
二轮承包工作以来，尤其是取消农业税之后，随着沿海经济发达地区对农民工的需求大增，大量农民外出务工；农户流转土地的行为在我区各地都有很大程度的增长。多样化的流转形式和流转行为开始出现。农村土地流转正在从自发性、无序性、低效性的传统型流转模式逐步向有组织、有秩序、高效益的现代型流转模式转变。
截至目前为止，全区以各种形式流转的承包土地面积为397494亩，占总耕地面积的7.3％。流转土地总面积中，出租面积为98275亩，占流转面积的24.7％；转包面积为203396亩，占流转面积的51.2％；转让28950亩，占流转面积的7.4％；入股11473亩，占流转面积的2.9％；互换面积为19248亩，占流转面积的4.8%；其他形式流转36152亩，占流转面积的9.1％。
在上述多样化的农村土地流转类型中，一批以公司、合作社、种植大户、个体工商户等为主要受让方的流转模式，形式新颖、效果很好，形成了我区农村土地流转中的一个个亮点。正在逐渐成为改变我区传统农业模式――变自给型生产为商品化生产，变低效的传统农业为高效的现代农业的重要模式和平台；为我区在稳定家庭联产承包责任制的基础上实现农业经营体制的创新树立了新的典范。其表现和特征如下：
1、生产技术的科技化。农业适用技术是推进农产品增长的重要手段。在过去的工作中，为了推广农业适用技术，各级各部门做了大量的工作，取得了很大的成绩。可部分农户对新技术和良种良法要么心存疑虑，要么认为太费劲，不愿意采用；农技推广工作费时费力。在农业机械的应用方面，我区更是滞后于平原地区。随着农村土地流转的进程，公司、合作社、种植大户、个体工商户等在农产品的生产中大量采用了各种农业适用技术和手段。在纳雍县新房乡长沟村蔬菜专业合作社，以新品种、新技术和良种良法为代表的现代农业适用技术被广泛采用。合作社还兴办了试验田和“土法农科所”，用于试验示范新品种和新技术。农业适用技术推广工作变政府要农民做为农民自己“我要做”，大力提升了我区农产品的科技含量。一批掌握了现代农业适用技术的新型农民正在应运而生，为我区未来的农业生产积累了丰富的人力资本，奠定了坚实的技术基础。此外，在很多合作社和公司以及个体工商户的经营过程中，通过流转土地，扩大了生产规模；广泛使用了中型拖拉机和小型旋耕机等适应山区条件的农业机械。在毕节市鸭池镇下坝村，一个体户通过租用当地农户的五十亩土地种植蔬菜，自购了一台中型拖拉机及配套农具进行生产作业，大幅度提高了农业劳动生产率。通过土地流转，扩大生产规模，采用农业适用技术和生产手段；正在逐步改变我区传统农业生产技术模式，向现代农业技术的方向发展。
2、经营管理的企业化。传统的小农经济模式，单家独户地组织生产，所有的生产环节都由自己负责，缺乏合理的分工和协作，劳动效率低下。农户将土地流转给合作社等组织和个人之后，农业生产规模扩大了，不再局限于耕种自己的承包土地，而是根据生产组织的要求，统一生产操作；形成了农业内部的分工和协作，极大地提高了生产效率。长沟村蔬菜专业合作社，组织了一支六十人的蔬菜专业生产队伍，根据合作社的安排，到各地从事专业化的蔬菜生产，人均耕种的土地面积在10亩以上。与传统种植模式相比，劳动生产率大幅度提高。黔西县协和乡杨柳村，村民用2200亩承包土地入股，组建了杨柳烟草专业合作社。合作社将社员分为不同的作业组，一些负责种植烤烟，一些负责种植蔬菜，打破了传统小农经营模式。这些新兴的农业生产组织内部，还形成了一整套控制质量的体系。比如施用的化肥必须统一品牌、统一时间、统一用量，采摘果实的时候也要按照合作社的要求，统一的成熟度和时间进行等等。纳雍县阳长镇四兴六合养猪专业合作社不仅建设了规范的猪舍，还按照现代养猪的要求，规范了各个操作环节，降低了发病率和死亡率；提高了生猪的品质和出栏量。农业生产内部的操作环节逐步走向了规范化和工厂化，初步形成了一批以企业化管理、规范化操作为特征的现代农业企业雏形，十分有利于农产品的标准化生产。
3、经济效果的高效化。“烧一山、种一坡、收一萝、煮一锅”形象地描述了过去我区农业生产的主要特点――粗放。小农经济是一种自给型经济，只求填报肚子，农业生产效率低下，投入低，产出少。通过土地流转，形成了以市场需求为导向；以集约化经营为特征的高投入、高产出的现代农业经营模式，产生了巨大的经济效益。主要表现在几个方面：一是高投入。金沙县孟樵茶叶有限公司租用龙坝乡4000亩荒山种植茶叶，投资2000万元。修建了公路、灌溉设施，建设了高标准的生态茶园，极大地改善了当地的农业生产环境。据测算，就种植业来说，规模化种植的亩均投入在1300元―1500元左右，远远高于传统种植模式的亩均投入300元左右的标准。经果林和一些特色种植业的投入更高，极大地提高了农业生产的集约化程度。二是高收入。农民将自己的承包地租给合作社等组织，不仅获得了出租土地的收入，还获得了优先的就业选择权力，为合作社等组织打工，挣取工资性收入。毕节市红堰村引进的一家公司，在当地租用了二十五亩土地栽培食用菌，农户出租土地给公司，获得的收入为750元/亩，给公司打工，日工资为30元，一个劳动力租金加工资的收入在3000元以上，远高于自己耕种土地的收益。合作社的社员通过合作社等组织出售自己承包地里的农产品，加上前面两项收入，综合性的收入亩均在5000元左右。食用菌、特色经果林等特色种植业的亩均收入可达万元以上。土地流转大幅度提高了农业生产的效益，增加了农民收入。农业改变以往低效率的状况，逐渐变为“有利可图”的行业。
4、农业结构的合理化。从整体上看，我区农村承包土地流转的用途已经不再局限于传统作物，而是呈现多样化的趋势：流转土地用于马铃薯种植的有34087亩，占流转土地面积的8.6%；用于种植蔬菜的有52239亩，占流转土地总面积的13.1%；用于种植烤烟的有37421亩，占流转土地总面积的9.4%，用于经果林的有78909亩，占流转土地总面积的19.9%；用于茶叶种植的有47928亩，占流转土地总面积的12.1%；用于中药材种植的有9145亩，占流转土地总面积的2.3%。从具体情况来看，纳雍县长沟村蔬菜专业合作社创立的模式，在附近乡镇已经有人模仿和学习，农民自发组织起来，采用合作社模式搞农业，极大地改善了当地的农业生产结构，促进了农业生产的发展。纳雍县玛瑙红樱桃公司通过雇请当地劳动力来打工，并出售樱桃苗，既引进了外地客商，开辟了市场，又让当地百姓学到了生产技术；带动了厍东关乡和维新镇发展玛瑙红樱桃种植达千亩以上，正逐步成为成为当地重要的经济支柱。优化了农业生产结构，调整了农村产业结构。
5、政府引导的前瞻化。通过农村土地流转来促进农业增效、农民增收是我区各级党委政府和部门的共识。早在几年前，一些地方和部门就出台了具体措施，积极支持农村土地流转，调整农业生产结构。纳雍县老凹坝乡规划建设了760亩高标准的现代农业科技示范园基地。为吸引农业投资；一方面他们积极引导农民组建了平寨村蔬菜专业合作社，构筑了农村土地流转的组织平台；另外一方面对租用土地进行农业结构调整的种植大户和合作社等新型农村经济组织进行补贴。当地的租赁土地价格为280元/亩，乡政府从有限的财力中拿出资金，按照150元/亩的标准补助给承租方。有力地促进了当地土地流转的进程和农业生产的发展。我局近年来也采取措施，先后扶持多个合作社。从项目安排方面和资金补助两个方面对纳雍县长沟村蔬菜专业合作社、大方县香田村蔬菜专业合作社等多个合作社进行了大力帮扶。威宁县草海镇政府采用“反租倒包”的方式，先以750元/亩的价格集中租用了150亩土地，再将土地租给个体工商户用于规模化种植，促进了当地生态家园示范点的建设。金沙县为发展茶产业，不仅从政策、资金等方面大力扶持公司、合作社、种植大户等到农村租用土地，还在在确权、合同鉴证等方面做了大量服务工作。全县流转土地用于茶叶种植的面积达到了20498亩，茶产业已初具规模。黔西县农业局引进湖北一家公司到黔西安家落户，组建了五里乡欣民果蔬专业合作社，采用公司+ 合作社+农户的模式种植大葱，在黔西县多个乡镇种植了大葱五千亩，取得了很好的经济效益。
我区农村土地流转开局良好，发展也比较迅速，为促进我区农业走向规模化和集约化经营，实现农业现代化指明了方向。
二、当前我区农村土地流转中存在的问题
农村土地流转对我区农业生产的作用是巨大的。但是，也要看到，我区农村土地流转才刚刚开始起步，起点低，规模小，还不完全适应农业生产发展的要求。要进一步促进我区农村土地流转，促进农业增效、农民增收，还必须注意解决以下一些问题。
1、自发流转多，有组织流转少。自发流转方式源于我区农村劳动力大量外出务工经商，土地闲置带来的后果。因劳动力外出务工而流转的土地面积为185968亩，占土地流转总面积的46.8%；是导致土地流转最主要的原因。这种流转方式既没有经过村委会等组织的鉴证，也没有订立书面的流转合同。据统计，我区无书面合同流转的土地面积有166416亩，占土地流转总面积的58%。这部分农户接受的流转土地面积为238818亩，占流转土地总面积的60%。这种流转形式还是以传统种植模式为主，规模小、效益低，并且仍然在种植传统作物，不利于我区农业生产的进一步发展。且由于“空口无凭”，引发了一些土地流转纠纷。
与自发流转方式相反，以公司、合作社、个体工商户和种植大户等为土地受让方的流转行为，都经过了村委会等组织的鉴证，都订立了书面的流转合同，但其面积仅占流转总面积的40%，远低于传统流转模式；农业生产突破传统经营模式仍然缺乏足够的动力和载体。
2、短期流转多，长期流转少；小规模流转多，大规模流转少。土地的流转时间和流转规模与农业投资呈正比；流转时间越长，流转的规模越大，对农业的投资就越多。据统计，我区五年以下的流转面积为257713亩，占流转总面积的64.8%。流转规模在一百亩以下的为304641亩，占流转总面积的76.6%；流转规模在100亩到1000亩之间的面积为62533亩，占流转总面积的15.7%；流转规模在1000亩到5000亩之间的面积为24320亩，占流转总面积的6.1%；流转规模在五千亩以上的有6000亩，占流转总面积的1.5%。目前的土地流转态势显然不利于农村吸纳更多的农业投资。此外，现行的农村金融体制还不够完善，不能完全适应农业生产的规模化和专业化的需求。长沟村蔬菜专业合作社反映，当地的农村信用社贷款额度小，手续麻烦，不能适应他们的需要。一些农户反映，普通农户到信用社贷款，手续麻烦，服务态度也不好，常常会耽误农时；只好去找民间“高利贷”借款，贷款利息高，增加了农民负担。
3、“就近”流转多，“跨区”流转少。根据土地的流向看，各地种植大户接受的流转土地远多于公司、合作社和个体工商户等组织和个人。流转入种植大户的土地面积有73510亩，占流转面积的18.5%；流转入公司的土地面积为30443亩，占流转面积的7.7%；流转入合作社的土地面积为49325亩，占流转面积的12.4%；流转入个体工商户的土地面积为5398亩，占流转面积的1.4%。这种情况说明，城市工商资本投资农业的力度仍然不够，城乡之间、工农之间的投融资渠道仍然有待建立和完善。
4、放任自流多，管理机制少。县、乡、村三级政府和机构缺乏相应的管理职能和职责，县乡两级无机构、无人员、无工作经费作保障，村级组织缺乏相关档案和依据等现象仍然存在。在这次调查过程中，调查组每到一个村都要求查看承包土地档案，但都未能看到；可见，农村承包土地管理工作在基层还是没有到位。
在调查中，我们了解到，因为现行的承包土地，都有田埂、地坎等实物做为依据，农民和乡村干部多认为农村承包土地的法律凭证――《土地承包证书》用处不大，不用在这方面操太多的心，承包管理档案不齐，部分农户的土地承包证书遗失的现象并未引起基层干部和农户的重视。他们认为自家的承包地有地埂等作为依据，没有《土地承包证书》也不会有人来占用。可是，随着承包土地流转面积的增大，土地整理，取消现有的田埂、地坎等实物依据将是一个必不可少的操作步骤。如果继续任由目前管理缺位的情况延续下去，未来将很难为投资人和农民制定详细的法律依据，必将阻碍我区农村承包土地流转的进程和效果。
5、书面合同多，规范合同少。通过查看书面合同，我们也发现了一些问题。首先是合同约定的时间不规范。要么是没有写明租用的期限，要么就是租用的期限超过了农户的承包期。这些都是违反法律规定的，既不利于保护承租方的利益也不利于保护农民的利益。其次是租用价格。在一些地方，双方知道使用实物计租来保护农民的利益，如纳雍县玛瑙红樱桃公司就与农户商定，每年的腊月间，按照每亩200斤玉米，以当时当地的市价为准折算现金支付。但是，在一些地方，仅规定一个租金了事，没有考虑到货币风险；加之合同约定的时间长，价格低，不利于保护农民的利益；为将来的合同纠纷埋下了隐患。
6、闲置土地多，有效利用少。我区得天独厚的冷凉性气候，是一个天然的“大冰箱”，不可人工复制；农产品具有独特的市场“茬口”。土壤的化肥、农药残留量又低，租金便宜，十分利于生产符合市场要求的优质无公害农产品。但由于宣传不到位，信息不畅通，加之我区地处偏僻，对外知名度很低，急于投资农业的外来资本没有这方面的信息，不知道该如何下手。一些较大投资规模的公司，要寻求大面积、长租期的投资地点，很难想到我区具有优势的农地资源。近年来，随着外出务工人数的增加，局部地方的土地利用率有下滑趋势。由于青壮年劳动力大量外出务工，留守的多是老、弱、妇、儿等农村“半劳力”，体力弱，在耕种中往往图省力、省事，一些常规的耕种方式，诸如起垄、开厢、中耕除草等等环节，能省则省；甚至出现了“点播”，即挖一个坑，放上种子和化肥，覆盖表土完事。几乎回到了原始的耕作方式，生产效率十分低下。
7、政府积极性高，农民积极性低。在一些土地利用率不高的地方，乡镇政府和村级组织都想通过土地流转来发展经济。但是，农民的思想意识保守，恋土情结还比较严重，往往是动员多次也不能达成协议。农民的土地流转意识还有待提高。
三、促进农村土地流转应采取的对策
平稳有序地流转土地承包经营权，促进适度规模经营和现代农业发展；仅靠科技和资金投入是不够的；必须寻求制度上的突破。党的十七届三中全会已经做出了稳定农民承包土地权利，加强土地承包经营权流转管理和服务做为稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度的重大决策。今年中央的一号文件进一步明确了促进农业生产发展和农民增收的政策措施，为我们在制度建设上提供了一个很好的契机。采取有力措施，促进农村承包土地的规模化和集约化经营，合理引导、规范农村土地流转行为，吸引城市工商资本投资农业，变传统农业为现代农业，提高土地利用效率；促进农民增收、农业增效就是一个现实的选择。
1、建机制，强管理。针对目前我区农村承包土地管理工作中还有欠缺的实际，应在条件较好的地方，先进行规范化管理试点。把承包土地管理工作与土地流转很好地结合起来，先完善二轮承包的各项工作，再逐步推进流转。以流转促管理，以管理带流转，做到承包土地管理工作与土地流转相互协调，共同发展，促进我区承包土地管理工作上一个新台阶。在县一级要成立机构、落实经费、安排人员，成立县级农村承包土地纠纷仲裁中心和农村承包土地流转登记管理中心，先在县一级进行规范化和集中化管理。在乡镇，应该建立完善的土地承包管理工作档案和工作制度；将此项工作纳入重要日程，抓紧、抓好。在村一级，也要明确职责，完善村级管理农村承包土地的职能。村委会是管理农村承包土地最直接，最基层的机构，村委会对土地流转工作的认识和重视程度往往是决定流转成败的一个关键。必须强化村委会管理承包土地的职能，将承包土地管理工作纳入重要考核指标，促使村级组织发挥好职能，管理好承包土地。
2、抓宣传，促流转。要大力宣传国家有关土地承包和土地流转方面的法律和政策，强化农民的土地流转意识，激发农民参与土地流转的积极性。让农民知道用法律保护自己的权益，用政策增加自己的收入。在流转过程中，要充分尊重和保障农民的土地承包权益，不搞强迫命令，不搞“一刀切”，保护农民的利益不受侵害。
3、搜信息、建平台。在逐步完善管理的基础上，创建信息平台，发布资源信息。要大力引进外来资本投资我区农业，有必要建立多层次、全方位的信息发布机制，将我区得天独厚的农地资源优势广为发布。建议在有关网站、报纸、电视等媒体上建立专门的毕节地区农村承包土地流转资源发布平台，公开对外发布有关信息；提高我区农业招商引资的知名度，为引进外来资本奠定一个良好的基础。此外，在举办大型展览和招商活动中，应将农地资源做为宣传和推介的重点，大力进行宣传。对于一些土地整理较好的连片地块，可采用整体打包、连片出租的方式对外招商。
4、抓产业，重扶持。我区农业产业化工作经过多年的努力，取得了很大成效。农村土地流转是农业产业化的一个有机组成部分。要大力支持公司、合作社、个人等资本拥有者投资农业。当前，我区以合作社和公司＋农户等形式为代表的现代农业经营模式正随着农业产业化政策的逐步落实而发展起来，要进一步鼓励和扶持这些涉农的企业，从资金、政策等方面给予支持；让他们放心投入农业，大胆承租农民的承包土地，促进农业投资的进一步增长。
5、抓保障，建民生。农民的恋土情结不仅是政策和法律意识不够，还存在着一个重要制约。那就是进城农民工无法享受与城市居民同等的社保待遇，不能成为真正意义上的市民。要逐步建立和完善城乡居民平等待遇的社会保障体系，让进城农民真正做到“农转非”，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造一个有利的条件。
6、抓金融、促投资。农村投融资体系的改革涉及到千家万户农户的切身利益，当前的农村金融体制已经不能适应形势的发展需要。中央已经对改革农村金融体系提出了要求，应当贯彻落实中央有关政策，切实改革不适应农村发展需要的农村金融体制，促进金融创新。为农村土地流转提供金融保障。
农村土地流转正在成为我区创新农村经济体制，建立现代农业，推进农业增效、农民增收的一个重要节点。我区应当抓住机遇，采取切实有效的措施促进农村土地流转，为创新农村经济体制，促进我区农业发展做好工作。我区的农村土地流转应建立如下目标：即以建立现代农业为最终目的；以规范流转行为，强化合同管理为引导；以公司+农户、合作社+农户、种植大户+农户等现代农业经营组织形式为主要载体和平台；以创新农业生产经营体制为导向的农村土地流转工作体系。应力争在五年左右的时间内，让我区百分之十左右的农村承包土地实现规模化和集约化经营，初步建成一批具有现代农业经营模式的农业经营组织实体；彻底改变我区传统农业经营方式；让农业生产再上一个新台阶。
毕节地区农业局
二��九年八月七日
