农村土地流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率，促进农民增收的重要途径。客观分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要途径。新的历史时期，如何做好农村土地流转工作？近日，我们带着这一问题对湖北省监利县网市、棋盘、汪桥、红城、尺八等乡镇进行了调查研究。
    一、监利县土地流转现状
    1、流转的概况。监利县共有21个乡镇、2个农场管理区，796个村（包括农场办事处）、5564个村民小组，总人口137.3万人，其中农村人口91.8万人，农户23.93万户。全县家庭承包经营总耕地面积136万亩。2004年11月下旬，监利县农村土地二轮延包工作启动后，土地流转进入了规范化轨道。目前全县流转土地近30万亩，其中业主(企业、种养大户、中介组织、机关干部等)转包土地20多万亩，占耕地总面积的   15%。业主转包土地又以中介组织居多，且比例由逐年上升趋势，2008年中介组织转包达到5万亩，占转包土地的25 %。全县土地流转集中在龚场、网市、汪桥、毛市、福田等几个农村劳动力外出较多的乡镇。
    2、流转的形式。农村土地流转在不同时期有不同的形式，农户流转的动机也在发生变化。税改以前，监利一些村级组织和农户为了上缴税费负担或避免土地撂荒，把土地无偿甚至贴本转包给别人，土地不仅没有收益，反而成为农民身上一副无形的枷锁。税改后，农业税被取消，国家还实行种粮补贴，各地加快了结构调整和土地流转步伐，土地产出效益明显提高，不论是村集体组织规模流转,还是农户自主进行流转，都能创造一定的收益。监利县网市镇2000年在土地流转上曾采用四种办法，即“倒贴皮”办法，外出者每人倒贴200-400元不等请人种田，外出者不再承担负担；“反搭”办法，外出者每亩地给100斤稻谷或100元钱给承租者，税费负担由承租者承担；“村统”办法，村里集中将外出者弃田收起来，向外出户每亩收取300-400元，再将耕地发包出去；“对手成交”办法，外出者与承租者相互协商，当面洽谈。通过四种办法，网市镇20000农民外出创业，20000亩弃田得到有效流转。现在，流转方式发生质的改变，流转行为由被动变为主动，进行土地流转的积极性都有了提高。总的来看，目前的土地流转方式有五种：一是转让流转。转让流转就是在不改变原土地承包关系的前提下,外出农户与在家农户之间自行转让,其土地承包中的责任与权益仍由外出农户承担分享。目前这种流转形式在监利占大头，全县80%的土地都是转让流转。二是转包流转。转包流转就是外出农户将自己的土地承包经营权与村委会协商变更,村委会重新发包给在家农户种植，三方签字认可后土地承包中的责任和权益由现有农户承担。监利县棋盘在引导农村土地流转时，主要是督促农户将口头协议变为书面协议，将长期协议改为短期协议，防止出现土地纠纷。三是租赁流转。租赁流转是推进土地适度规模经营的有效形式，承租人由村委会协调,从农户手中以租赁的形式将土地进行承包,租赁期内,承租人按协议支付农户土地承包租金，承租人享有土地承包经营权，租金由原承包农户所有。汪桥镇金熊村有2400人，耕地面积3600亩。现在，该村有1100亩农田进行了土地流转。其中由村委会招商向农户租赁流转的农田就有292亩。湖南老板何普清承租这292亩农田，进行集中开发成生态鱼养殖基地。另外800多亩农田，由村统一流转给本村43户种田大户。四是互换流转。互换流转就是农户之间土地承包经营权的相互转移，主要是为了耕种的方便或种植结构调整的需要。互换后，互换地块的承包权、经营权和原土地承包合同约定的权利、义务随之互相转移。这种互换，有同等面积的互换，也有不等面积的互换，双方多视互换地块的地级和远近条件决定。互换流转占监利县所占比例甚小，仅限于农民之间小范围流转。五是开发流转。开发流转就是承包方之间将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业开发，或者将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司进行合作经营，按比例进行利益分成。汪桥镇朱湖、中坊两村有近1000亩低洼农田,由100多个农户分散种植。前些年，由于种植效益低下，农民有种无收。去年10月，镇村联手开发这块低洼田，开挖成精养渔池，让承包大户有钱赚，让外出农户有收益。两村按每亩每年140元租金向外出农户租赁，将这1000亩低洼田租赁给专业大户赵训民实行连片开发，开挖成精养渔池50口，实行规模经营，带动了地方养殖的发展。
    3、流转的成效。一是稳定了土地经营权。充分发挥了农户的人力和技术、资本优势，使在家务农的农户安心种田，种田大户明显增加，外出务工的农户放心经营。二是落实了农民责权利。村干部不再为外出户的负担“悬空”发愁，可以安心抓管理、抓服务。三是调动了农民积极性。由于锁定了负担，落实了承包经营权，农民不再担心负担加码，不再担心随意流转。据统计，监利县完成二轮延包工作的村614个，占总村数的78%，下发土地经营权证23万本，占总户数的92%。监利县汪桥镇采取多种形式，全镇有效流转土地15000亩，共涉及2066个农户。通过土地流转，全镇土地流转双方达成共识，理顺了租、种关系，化解了一些矛盾纠纷，农民发展生产积极性大幅提高。四是实现了规模化经营。通过土地流转，有效整合土地、资金投入、技术及市场等农业要素资源，使土地向种田能手转移，形成规模经营。种田能手使用优良品种，提高农产品品质，增强了农产品的市场竞争力，提高了农业效益。
    二、当前土地流转出现的问题
    1、思想不解放。监利是传统的农业大县、粮食大县，长期以来，一家一户为生产单位的小农经济根深蒂固，农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。一是不愿意转。虽外出务工但不放弃土地，担心失业又失地，生活没保障；二是舍不得转。近年，国家取消农业税，而且实行不断出台支农惠农政策，有些农民认为种粮还是有小利可图，且生活自在；三是不容易转。有的转出方租金或承包费期望较高，转入方不能接受，或有的土地边远、土地零碎转不出去；四是不急于转。这个问题集中反映在城中村和城郊村，随着城市化、工业化步伐加快，农民对土地的期望值越来越高，不少农户想获得短期高额收入而不急于流转。
    2、流转不规范。目前，农村的土地流转还有很多是农户间自发进行，流转双方多是亲戚、朋友或相互关系较好的，内部的私下流转，流转规模较小，不进行登记，不遵循一定的程序，没有履行必要的手续，缺乏严谨的履约依据。有的还是“口头协议”，没有流转契约来规范流转双方的权利和义务，造成了流转工作的混乱无序。这种随意流转一方面容易引起纠纷，影响农村社会稳定;另一方面，造成了承包者的短期行为，使得承包者没有长期保障，不肯对土地作较多投入和对水利设施进行妥善维护。近年来，不规范流转产生的矛盾比较突出。2000年以来，一些乡镇特别是沿湖乡镇，大量集并土地，开发水产养殖等。如桥市、白螺、汴河、棋盘等乡镇，都开发了大片的低湖田，有的甚至是上好的农田，这些地方没有严格意义上的流转程序，也没给农户实质上的回报，农户要求返还承包地的呼声越来越强烈，因此引发的矛盾也日益尖锐。
     3、机制不完善。目前我县土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，往往出现农户有转出土地意向，却找不到合适的承租方，而需要土地的人又找不到有承包地的出让者。总体来说，农村土地承包经营权流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态。桥市镇楼房村村民段红林1998年与村签订土地合同，承包面积63.6亩，承包费为50元/亩，承包期至2013年。到2009年，历年村干部换了几届，由于村已没有原合同存根，对原承包田的期限又不明确，加上原承包费标的过低，部分群众有意见，村集体新的班子研究决定后，将这块地又以100元/亩的承包费重新发包给村民段生美，由于缺乏有效的市场机制，流转双方经常发生纠纷。
    4、政策不配套。长期以来，农民的生老病死都仅仅依附于土地，农村养老、社会救助等社会保障体系不够健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障对待，对于流转土地存在后顾之忧。由于社会保障政策不配套，农民对土的依赖性不会降低，特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，也不愿将土地流转出去，影响了土地有效流转。
    三、做好农村土地流转的对策与建议
    1、落实政策是前提。土地政策是党的农村政策的基石，没有稳定的土地承包关系，就不可能搞好土地流转。一要落实农村土地政策。党的农村土地政策的核心是不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。二要落实二轮土地延包政策。在我国现有社会保障体系不完备的情况下，土地仍是农民最可靠的社会保障，一些农民暂时离开土地，并不意味着他们不要土地。要大力宣传通过流转土地增收致富的典型,让农民了解政策,消除误解,放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识,引导农民提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力。三要落实支农惠农政策。要针对群众怕政策宣传变了味，怕政策执行走了样，怕政策兑现落了空的现实，把政策原原本本交给群众，把政策扎扎实实落到实处。
    2、遵循原则是基础。结合当前农村土地流转实际，主要是遵循五个原则：一是所有权不变原则。农村土地除法律规定属国家所有的以外，属于全体农民集体所有，土地流转，不能改变土地集体所有的权属关系，必须接受集体的监督和管理。二是自愿流转原则。不管采取何种模式的流转，都应广泛征求农民意见，取得农民的理解和支持。三是有偿流转原则。无偿流转土地在客观上容易造成人们浪费土地资源，轻贱土地；有偿流转可以在经济上激发群众合理利用土地的自觉性。四是依法流转原则。即严格按照有关法律规定办理流转手续，确保土地规范流转。五是公平、公开、公正原则。土地的发包、出租、出让，必须由集体经济组织统一组织进行，公开招标，严防暗箱操作、私下交易。
    3、规范流转是关键。按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求 , 加快建立健全土地流转机制。一是要规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同,由村委会备案,乡镇土地承包管理部门登记。二是要制定土地流转措施。推动土地规范流转，前期必须出台一些相关的奖励政策，充分调动农民土地流转的积极性。当前要着重妥善解决种田大户、外迁农户、外来户、机动地等的耕权属问题，妥善对待农业结构调整、连片开发、农业板块建设等与原承包农户的土地流转问题。三是要建立土地流转体系。探索通过市场调节土地流转的长效机制，乡镇要建立土地流转信息库，并要成立土地流转服务中心，村级要安排一名土地流转信息员，及时反馈土地流转信息，使土地流转进入有序的市场化轨道。四是创新土地流转模式。除了常规流转模式外，还可成立股份合作社，农民将土地承包使用权入股，经营者和农民实现双赢，为推动农村土地的适度规模经营奠定基础。
    4、政策激励是引擎。一是出台鼓励政策。鼓励农户把土地作为要素在市场上依法自由流转,促进农业生产要素优化组合,保障农民权益。对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业; 对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励;对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营,并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖,并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。二是培育流转主体。对于农业产业化龙头企业按当地产业布局规划，成片集中从事土地规模经营的，政府给予奖励，且均享受农业政策性直接补贴；对农民专业合作组织或大户从事种养业规模经营和农业基础设施建设的，在项目安排、产品税收方面给予优惠；对业主在其获得土地使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，免相关手续和收费。三是解决后顾之忧。要改革农村户籍制度，打破农民身份的限制，改变农民的“恋土”情结，鼓励农民离土离乡，进入城镇安家入户，减少农民对土地的直接依赖;同时要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作，医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧。四是发展二三产业。通过发展二、三产业，加快小城镇建设和农村城市化进程，大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，加快专业合作社发展步伐，为农村土地流转创造条件要大力发展农民合作组织,支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。
    5、强化责任是保障。加快土地流转，不仅要有制度保障，还要靠强化责任和狠抓落实。重视农村土地经营权流转工作，把建立土地经营权流转机制，促进土地经营权的有序流转作为深化当前农村改革和实施机制创新的重要内容来抓。落实乡村干部工作责任，并大胆奖励有成绩的乡村干部，以充分发挥他们的聪明才智。发挥村级组织的行政推动作用、沟通协调能力和服务作用，服务于地方经济发展，为农村土地有序流转、减少矛盾纠纷提供组织保障。