王汉杰（1990—），男，福建漳州人，西南大学经济管理学院研究员，博士，研究方向为农业经济与农村发展；刘畅，吉林农业大学经济管理学院；于晓华，哥廷根大学农业经济与农村发展系。
基金项目：研究阐释党的十九届四中全会精神国家社会科学基金重点项目（20AZD080）；国家自然科学基金面上项目（71773099）；国家社会科学基金青年项目（20CSH048）；农业农村部农村金融调查（05190084）；重庆市高校哲学社会科学协同创新团队；中央高校基本科研业务费专项资金创新团队项目（SWU2009105）。
本文原刊于《中国软科学》2021年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：突破体制性障碍，实现城乡之间土地要素的自由流动是推动长三角地区高质量一体化发展的重要引擎。尽管新《土地管理法》的修订从法律上确立了集体经营性建设用地交易的合法地位，为长三角地区统一城乡建设用地市场奠定了制度基础，但长三角地区统一城乡建设用地市场仍面临着诸多挑战。因此，本文首先梳理了我国城乡统一建设用地市场的政策演变脉络与理论逻辑，并基于长三角地区城乡建设用地市场发展的基本状况，深入剖析其构建城乡统一建设用地市场的现实困境。在此基础上，从“运行机制、规划试点、主体培育、分步推进、风险防控”5个层面针对性地提出了长三角地区统一城乡建设用地市场的战略构思。
关键词：长三角一体化；城乡统一建设用地；理论逻辑；现实困境；突破路径
作为国家核心区域发展战略，长三角一体化发展是引领新时代经济高质量发展的重要引擎。从一体化的内涵来看，所蕴含的是在一定的区域经济范围内，通过制度体制改革，逐步实现资源与要素的自由流动。土地要素对促进经济发展、保障地方财政资源以及改善人民居住条件至关重要。然而，以往的土地利用市场存在严格管制，在产业间和区域间形成了严重的分割，这阻碍了土地利用效率的提高。城乡建设用地作为区域经济发展的主要载体，其配置效率的提升有助于促进区域经济的协调发展。长三角一体化内在要求建立统一的城乡建设用地市场，以要素市场一体化促进经济一体化。
工业化、城镇化的快速发展推动了城乡建设用地需求的急剧攀升，城乡二元以及区域分割的土地市场管理制度的弊端日渐凸显，严重制约了长三角地区一体化的可持续发展。如表1所示，从2016—2018年，长三角地区的建设用地需求不断提升，仅依法征用的集体所有土地面积就增长了约50%，若再考虑“灰色市场”上非法交易的集体建设用地面积，其增长速度将更加惊人。因此，2019年年底中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场，依法有序推进集体经营性建设用地入市”，从而推动长三角地区土地要素的市场化改革，提升土地要素的配置效率。
随着长三角地区一体化进程的不断推进，经济社会活动的集聚效应也在逐渐显现，但制度层面的深层次障碍直接提升了一体化的制度性交易成本。具体而言，土地是一体化发展的核心要素，但现有的制度安排严重阻碍了土地要素的自由流动。在二元土地制度下，地方政府垄断了建设用地的一级市场，集体经营性建设用地被排除在外。长期以来，长三角地区地方政府以低价方式征收集体建设用地后，再以较高的价格在二级市场中出让，从中形成了巨额的土地财政收入。据统计数据显示，在2019年全国土地出让金排名前20位的城市中，长三角地区占据了六席（杭州、上海、南京、苏州、宁波、绍兴）。这一发展模式存在以下4个主要弊端：一是不利于市场机制的发挥。在城乡二元土地制度下，城乡土地要素无法自由流动，导致土地要素需求者需支付更高的要素使用价格，而集体建设用地价值则无法充分体现，这扭曲了价格机制、供求机制及竞争机制的调节功能。二是不利于城乡协调发展。一方面，地方政府的土地征收绝大部分仅以原土地用途进行补偿，而非征地的实际用途，这导致了大量群体纠纷事件，威胁到农村地区的稳定发展；另一方面，较低的征收价格直接损害了农民的经济利益，扩大了城乡之间的收入差距。三是不利于城乡建设用地市场的健康发展。在潜在经济利益的驱动下，大量集体建设用地进入了灰色交易市场，由此形成的大量小产权房屡见不鲜，这严重阻碍了城乡建设用地市场的可持续发展。四是建设土地整体利用效率低下，造成了建设用地细碎化和乡村建设用地的巨大浪费。在以上4个方面不利因素的作用下，长三角地区的一体化发展面临巨大挑战。以上分析充分表明，长三角地区的一体化发展已进入制度变革的深水区，必须着力破除阻碍城乡土地要素自由流动的体制性障碍。
从已有研究来看，国内外学者大量探讨了城乡二元土地制度的不利影响与解决途径。总体而言，二元土地制度极不利于城乡之间的协调发展。以地方政府垄断的土地供给模式制约了城镇地区的经济增长，相比行政干预而言，市场化的土地资源配置具有更高的效率。尤其是对于农村土地而言，农村土地整理能够有效促进城乡之间的融合发展，提升城乡的发展质量。然而，要统一我国城乡建设用地市场，面临着分割效应大于融合效应、交易成本过高等问题。同时，土地产权的细碎化是导致我国农村土地配置效率低下的主要原因，因此必须从明晰农村土地产权的方向解决集体建设用地入市的制度障碍。在此基础上，部分学者进一步提出了统一城乡建设用地市场的具体思路。如黄珂等（2016）认为应从交易平台构建、交易规则设置等方面进行城镇建设用地市场与农村集体建设用地市场的整合与对接。黄忠（2018）提出了以“双轮驱动”模式构建城乡统一建设用地市场，即“实物流转”与“地票流转”两种模式并行。
既有丰富的理论研究与实践探索为本文提供了扎实的逻辑起点。然而，现有研究更多的是基于《土地管理法》修订以前的社会经济背景，其论述重点偏向于集体经营性建设用地交易在缺乏合法地位下的思考与探索。步入新时代，在党中央高度重视以要素自由流动推动长三角地区高质量一体化发展的背景下，集体经营性建设用地交易已具备合法地位。本文将具体讨论两个问题：一是如何在长三角地区统一城市和农村的建设用地市场；二是如何在长三角的三省一市建立跨省的统一建设用地市场。
一、城乡统一建设用地市场的宏观政策演变脉络与经济涵义
（一）政策演变
1998年以前，地方政府发展经济和进行城市建设占用耕地基本不受约束，导致优质耕地大量流失，引发全社会对保障粮食安全的担忧。1998年修订的《土地管理法》以切实保护耕地、实施土地用途管制为重点，提出实施“占多少、垦多少”的耕地占用补偿制度，并通过土地利用总体规划和年度计划控制新增建设用地指标，以控制建设用地总量、确保耕地面积不减少。1999年原国土资源部出台了“土地置换”与“指标折抵”两项政策，为地方政府在计划指标之外提供了新的建设用地指标来源。基于土地置换与指标折抵的政策设计，2004年颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。该制度设计开始将城乡之间的建设用地市场通过所谓的“增减挂钩”联系起来。但在早期的制度框架体系中，集体建设用地的流转范围十分有限，2006年《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》以及2007年《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等政策文件中，均严格禁止将集体建设用地用于非农建设的交易活动。直到2008年召开的十七届三中全会，才基本确立了统一城乡建设用地市场的政策方向。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》重点明确了集体经营性建设用地的两方面内容：一是集体经营性建设用地的交易必须是有形的、规范的；二是确立了集体经营性建设用地与国有土地享有平等的权益。2013年十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从拓宽集体经营建设用地的交易活动（如出租、出让、入股）、规定集体经营建设用地与国有土地“同地、同权、同价”等方面，为城乡统一建设用地市场的发展指明了新的方向。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》进一步奠定了城乡统一建设用地市场的试点工作。可见，在前期的政策演变过程中，城乡统一建设用地市场经历了从“明令禁止”“逐步放开”到“试点推动”的发展过程。
尽管中央政府意识到城乡统一建设用地市场的必要性并颁布了一系列政策文件，但这与当时的《土地管理法》规定存在一定冲突。为此，2015年国务院提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定（草案）》。该草案明确了33个试点县暂停现行《土地管理法》的相关规定，允许存量农村集体经营性建设用地进行出租、出让、入股等，与国有土地实现“同地、同权、同价”，这为建立城乡统一建设用地市场的制度基础创造了良好的开端。2017年年底，33个试点县在试点期满时，人大常委会将试点期延长至2018年年底，该试点的成功为新《土地管理法》的修订做好了充分的准备。在试点地区城乡统一建设用地市场有序运转的基础上，2019年发布的《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，全面铺开了集体经营性建设用地入市改革，推动城乡之间土地要素的自由流动。紧接着，2020年初正式实施的新《土地管理法》为集体经营性建设用地入市作出了一系列规定，其中第63条规定，经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意，可将符合规划、依法登记的集体经营性建设用地出让、出租给集体经济组织以外的组织或个人，且使用者可将该土地使用权进行转让、互换或抵押。这一规定从根本上为集体经营性建设用地入市提供了法律基础，从法制上破除了城乡二元土地制度。2020年4月9日中共中央、国务院最新印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出应加快探索建立全国性的建设用地交易机制。综观我国城乡统一建设用地市场的宏观政策演变脉络，可以得出以下初步判断：城乡统一建设用地市场的法律制度基础已初步形成，这为长三角地区城乡之间土地要素的自由流动创造了良好的制度环境。然而，如何真正确立具备可操作性的城乡统一建设用地市场的交易机制，依然有待进一步探索。
（二）建设城乡统一建设用地市场的经济涵义
为保护粮食安全，我国对土地实行了严格的管制，对占用农地采取了“占补平衡”，对城乡建设用地指标采取了“增减挂钩”，要求在“建新地”的时候要有相应的“拆旧地”来使得耕地总量得到保护。从经济学上讲，我们假设建设用地总量一定，在图1中表示为横轴OT，建设用地分布在城市和农村。如果城乡建设用地市场是分割的，由于土地不可移动，城市的建设用地面积为OQ，农村建设用地面积为QT。现有城乡建设用地的边际回报存在差异，城市建设用地边际回报为QB，农村（集体）建设用地的边际回报为QC，农村的边际回报显然低于城市。如果存在一个交易市场，比如重庆的“地票”制度，农村的低边际回报建设用地指标就会卖给城市，最终会达到一个市场均衡，即A点。在A点，城市建设土地的边际回报MRu等于农村建设用地的边际回报MRr，此时城市和农村的建设用地总量分别为OE和ET。这将有利于提升土地利用效率，图1中阴影面积ABC即为土地交易获得的社会福利改善。
表2展示了长三角三省一市主要经济与城市建设用地统计指标。以“单位城市建设用地面积产生GDP”来衡量土地的回报，可以发现上海、江苏、浙江和安徽的城市建设用地回报存在一定差异，分别为14.73亿元/km2、22.80亿元/km2、25.64亿元/km2和13.80亿元/km2。
在各地的实践中，农村集体建设用地的转让成本还是相对较低的。这显示出了统一城乡建设用地市场的巨大经济效益。此外，从土地供给潜力来看，尽管在全国的农村集体建设用地中仅有10%～15%为经营性建设用地，但对于长三角地区而言，其土地供给潜力要明显高于其他地区。这主要是由于长三角地区的农村经济发达，早期发展了大量的农村企业，留下了大量的农村集体经营性建设用地。由此可见，长三角地区的集体经营性建设用地供给潜力相对较大，且城市建设用地的需求正处于上升趋势。
（三）建设长三角统一建设用地市场的经济涵义
表2显示了长三角三省一市之间土地回报率的差异。由于各省份的土地回报率不同，与图1的原理相似，若在各个省份之间自由交易，土地的利用效率也将得到提升。如将安徽的建设用地指标出售给浙江，会有利于长三角地区土地利用效率的提高。然而，建设用地“增减挂钩”制度除了支持深度贫困地区的试点省份之外，仍不允许建设用地指标跨省自由交易。“集体建设用地入市”制度也处于试点阶段，对于跨省交易还没有明确的规定。各地方政府对跨区交易存在一定顾虑，担忧建设用地指标的过度出售可能导致未来建设用地指标不足，妨碍本地经济长期发展，从而进一步拉大地区间经济发展的差距。
二、长三角地区统一城乡建设用地市场的现实困境
目前，国家层面已形成加快推动城乡统一建设用地市场的一致认识，在法律上也确立了城乡统一建设用地市场的合法地位。值得注意的是，尽管新《土地管理法》从宏观上奠定了城乡统一建设用地市场的法律基础，但在微观主体的实施过程中仍缺乏具体的政策指导。
（一）政策指导框架缺位
新《土地管理法》从法律上正式确立了集体经营性建设用地入市交易的合法性，但关于交易过程中的具体细节仍未作出明确规定，这使得长三角地区统一城乡建设用地市场缺乏成熟系统的政策指导框架。具体而言，该修正法案尚未明确提及集体经营性建设用地的入市范围、实施主体以及入市收益分配3个核心方面的具体规定。
首先，入市范围应该如何规定？在目前法律未明确规定的前提下，长三角地区是否能依据自身情况明确集体经营性建设用地？尤其是关于两类土地：一是增量集体经营性建设用地，二是通过土地调整方式进行整合的土地。其次，集体经营性建设用地的实施主体如何界定？在长三角地区的试点工作中，集体经营性建设用地交易的实施主体所涵盖的范围较广，各地在实践中的操作均有所差异，主要包括了农村集体经济组织、镇政府、外部经济组织、乡镇资产经营公司等。在缺乏法律明确规定下，容易导致责权模糊、利益争端等问题。最后，如何确立集体经营性建设用地交易的收益分配？从理论上看，利益分配主体主要包括国家、集体以及农民。目前长三角地区的试点地政府主要以调节金的形式参与收益分配，但收取的比例各有不同，如江苏省武进区主要以交易价格为依据，设立了20%～40%的调节金，而浙江省义乌市则以土地用途为主要依据征收相应的调节金。收益分配问题是集体经营性建设用地市场的核心问题，但目前政策框架中尚未作出明确规定。
（二）区域协调机制不健全
根据新《土地管理法》规定，集体经营性建设用地入市的首要条件是该用地应符合土地发展规划。统一的集体经营性建设用地规划有利于长三角地区高质量一体化发展的区域布局。尽管建立统一的城乡建设土地市场能促进区域经济发展，然而在区域一体化发展过程中往往面临着一个难题，即如何在区域整体发展利益与各个区域的利益诉求之间寻找一个平衡点。从实践上看，在目前长三角地区的行政分割状态下，各区域更多地追求自身的发展利益，在一体化发展过程中所表现的积极性也不尽相同。而要充分实现集体经营性建设用地入市的经济发展效益，则离不开统一的建设用地规划布局，如江苏省主要定位是成为国际先进制造业基地，安徽省则着重打造绿色发展样板区，其土地布局特征必然存在一定差异。因此，当区域一体化发展存在利益冲突时，各区域在土地规划方面难以形成有效统一，这不利于长三角地区集体经营性建设用地市场的充分形成与发展。
土地征收和利用要符合4项规划：国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。为了更有效地利用土地，促进区域协调，长三角地区的省级规划要做好协调机制。随着长三角一体化的推进，长三角的三省一市可以一起制定这四项规划，从而代替各省的规划，促进区域经济发展协调。
（三）主体参与动力不足
长三角地区城乡统一建设用地市场的相关利益主体存在两大主要问题：一是地方政府的积极性不高，二是农民对城乡统一建设用地市场的认知不足。在城乡土地二元结构的制度安排下，长三角地区地方政府通过土地垄断获取了巨额的土地财政收入，这主要来源于建设用地一级市场的垄断以及通过“低买高卖”的途径征收集体建设用地。根据有关调查显示，江苏省集体建设用地征收获益分配中，地方政府能够获取高达60%～70%的经济利益，而农民获益则不足10%。据统计，2020年上半年，全国300城土地出让金额为23716亿元，长三角区域的出让金额高达8775亿元，超过全国的1/3。可见，在土地财政作为长三角区域地方政府财政收入最主要来源的背景下，城乡统一建设市场的推进将在一定程度上影响地方财政收入，这可能会降低地方政府参与统一城乡建设用地市场的积极性。同时，由于长三角地区经济发展水平较高，建设用地的稀缺性普遍存在，虽然有一些县级政府，尤其是经济发展相对落后的地区，愿意积极参与土地市场交易，提供建设用地指标，但省级政府都担忧流出建设土地资源，可能会限制本省的经济发展。
此外，有相当一部分农民对于集体经营性建设用地入市、集体经营性建设用地产权及其交易等问题存在认知水平较低的现象。尤其是在收益分配方面，绝大部分农民认为自己应当是集体经营性建设用地交易的最大获益者，政府应处于最后。当集体经营性建设用地入市的利益分配无法满足农民的利益诉求时，农民参与集体经营性建设用地交易的动机自然也会减弱。
（四）市场交易成本较高
首先，相比城市建设用地而言，集体经营性建设用地存在一定的特殊性，这主要表现在土地细碎化方面。对于交易客体而言，地块细碎化与产权细碎化是农村土地普遍存在的问题，要将细碎化的分散土地有效整合，符合集体经营性建设用地市场需求，需要花费较高的交易成本，同时也涉及了村集体的组织经营能力。一些地方政府为了获得建设用地指标，采取强制手段改造村庄，让农民集体上楼，通过城乡建设用地“增减挂钩”政策，出售指标获取财政收入，这在部分地区造成了较大的社会矛盾。
其次，集体经营性建设用地的所有权属于村集体，这就意味着集体经营性建设用地的需求者需要与村民、村干部等多方利益群体进行谈判，即“一对多”的谈判模式。繁杂的谈判过程将提升集体经营性建设用地的交易成本。
最后，如何妥善处置长期遗留的非法集体建设用地是长三角地区统一城乡建设用地市场所需解决的另一问题。近年来，长三角地区的都市圈快速发展催生了近郊农村集体建设用地的需求，建设用地价值不断攀升，这导致农村集体经济组织或农户对集体建设用地进行了非法交易。如江浙沪的都市圈郊外地区大量的小产权房主要来源于集体建设用地的非法交易，处置现有大量的非法集体建设用地仍需投入较大的成本。
三、长三角地区统一城乡建设用地市场的突破路径
（一）积极探索城乡统一建设用地市场的运行机制
1.建立价格形成机制。市场理论表明，信息不对称问题可能会导致市场交易过程中的溢价现象。然而，当市场透明度较高时，交易双方所掌握的信息就更加完全，有助于交易价格的合理化。目前，城市建设用地市场的价格体系已基本完备，但集体经营性建设用地的价格体系尚未形成。因此，长三角地区政府应加快开展城乡建设用地规划及地价评估工作，合理制定不同区域的土地价格体系，为城乡统一建设用地市场交易提供科学的价格指导。同时，长三角地区政府应加大城乡统一建设用地市场交易价格的监督力度，切实保障城乡建设用地交易的公开化与契约化。从而有效降低信息不对称导致的交易成本损耗，保障长三角地区统一城乡建设用地市场的稳定运行。
2.建立信息公开机制。健全的信息公开机制能够确保长三角地区城乡统一建设用地市场信息的有效流动。一是政府信息的公开。长三角地区政府应及时公开城乡建设用地的基本状况，包括待出租、待开发、待转让的建设用地情况；并向社会发布相关集体建设用地市场的政策信息，实现城乡建设用地市场的信息共享。二是城乡建设用地的信息公开。规范城乡建设用地市场的交易行为，在进一步完善土地所有权登记的基础上，所有交易的土地必须登记在册，从而建立公开透明的城乡建设用地交易信息。三是城乡建设用地市场的价格信息。长三角地区政府应定期发布城乡建设用地一级市场、二级市场的价格信息（如出让价、出租价），并在此基础上提供科学合理的价格走势预测信息，使相关交易主体充分了解价格信息，提高交易效率。
3.建立供求调节机制。在供给方面，长三角地区政府应基于一体化发展的目标定位，科学制定建设用地的基本规划，并对各类建设用地需求进行预测。在此基础上，统一制定并发布建设用地供给计划，稳定市场预期。同时，应加强对城乡建设用地进入与退出的动态管理。一是保障存量建设用地的循环流动，可通过信息系统动态监控合同期满的城乡建设用地的使用状况；二是确保新增建设用地的信息公开，这主要包括土地规划过程中通过指标流转、土地整理等方式增加的城乡建设用地。在需求方面，可通过合理的税收体系设计保障城乡建设用地的有效需求，如通过建设用地闲置税、地产税等引导需求的合理化发展。此外，应以严格的监管制度保障城乡建设用地的合法利用，严惩各类违规土地利用行为。
4.建立利益分配机制。城乡统一建设用地市场主要涉及3个方面利益主体，即政府、农村集体经济组织以及集体成员。一是地方政府与农村集体经济组织之间的利益分配问题。集体经营性建设用地要实现入市交易，必然离不开政府的土地规划，政府在发展经济的同时也推动了集体经营性建设用地的土地增值，因而理应拥有集体经营性建设用地交易的利益享有权。现阶段，长三角地区政府可适当参考现有城市建设用地交易的税收调节体系，收取适当比例的税费。二是农村集体经济组织及其成员之间的内部利益分配问题。两者之间的利益分配可遵循“先集体后个人”的原则，即在扣除农村集体经济组织的留存收益之后，在内部成员之间实行按股分配。但是，必须保障农民在交易过程中利益不能受损，并且从制度层面要保证农民个人收益不低于一定的比例。
（二）加快形成长三角统一建设用地市场的规划试点
1.统筹规划。用地指标的统筹规划是实现长三角区域内统一建设用地市场的前提保障。国务院发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》首次下放了用地审批权，长三角地区的三省一市均在试点范围内，这为区域内的跨省统一建设用地创造了良好的制度基础。因此，可以现有政策框架为契机，由三省一市统筹建立建设用地规划办公室，依据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的“一极、三区、一高地”建设目标，明确三省一市的核心功能区，合理规划各省市之间的土地功能布局和土地指标。通过统一的布局规划，协调省市间的利益分配格局，为长三角统一建设用地提供详细的指导方案与争端解决机制，有利于推进长三角中心城市群的建设空间扩张，优化土地资源的配置效率。尽管用地审批权的下放为长三角地区建设用地的统筹规划带来了机遇，但如何合理运用好这一权限，也是试点过程中存在的一大挑战。
2.试点先行。三省一市之间的利益诉求是长三角统一建设用地市场的主要障碍之一。为保障统一建设市场的有序推进，可考虑“试点先行，逐步推广”的发展思路。2020年7月1日，由上海市、江苏省、浙江省共同印发的《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》提出了建立长三角一体化示范区的政策方针。该示范区跨越两省一市的边界，具备跨区域土地资源调控的现实条件，因此，可以该示范区为样板，建立长三角区域内的统一建设用地市场，重点探索公共基础设施、重点项目建设等领域的建设用地市场整合，逐步展开试点任务。真正实现土地建设用地指标在示范区内的跨省优先保障、统筹调剂和周转，提升区域内土地利用价值与利用效率。同时，在试点过程中，应注重财政、金融等配套政策的实施，为跨区域统一建设用地市场的实现提供保障。
（三）加快培育城乡统一建设用地市场的交易主体
1.城乡建设用地入市主体的培育。长三角地区城乡统一建设用地市场形成的关键在于如何培育入市主体。现有的农村集体经济组织在城乡统一建设用地市场中可能存在信息、组织、认识等方面的劣势，这不仅不利于城乡统一建设用地市场的高效运转，而且难以切实保障农民的经济利益。因此，在入市主体培育上，可加快形成一批具备法人资格的城乡建设用地专业交易组织，如土地交易公司、土地资产管理公司以及第三方定价机构等。相比农村集体经济组织而言，现代化的专业交易机构具备更加明显的信息优势与组织优势，能够提升集体经营性建设用地交易过程中的议价能力，并充分保障其合法性与交易效率。同时，地方政府应发挥监督职能，严格要求各类交易组织在法律框架体系中从事城乡建设用地交易活动，并制定相关政策法规处置各类非法交易活动、规定各类交易的费率上限等，使城乡统一建设用地市场合理、合法、高效地运转。
2.城乡建设用地需求主体的培育。在传统的城乡土地二元结构体制下，集体建设用地的交易面临着诸多制约，尤其是在集体建设用地的需求主体方面，长三角绝大部分地区主要将集体建设用地的交易主体限定在各类工商企业及相关政府单位，这极大地束缚了集体建设用地的需求主体。供给主体与需求主体的多元化是推动城乡统一建设用地市场的重要力量。对集体建设用地的需求主体进行限制，不仅不利于城乡建设用地的公平交易原则，而且间接影响了集体建设用地的价格传导机制。更为重要的是，随着长三角地区高质量一体化发展的不断推进，城乡建设用地的需求主体必然日趋多元化。需求主体的限制不利于城乡建设用地要素的自由流动，最终阻碍长三角地区城乡统一建设用地市场的健康发展。从重庆市“地票”经验来看，多元化的需求主体，确实有利于活跃市场、发现价格，更好地保护农民的利益。
（四）分步推进长三角地区城乡统一建设用地市场
长三角地区统一城乡建设用地市场面临着城乡土地市场一体化以及区域土地市场一体化的双重任务。从两者的内在逻辑关系来看，城乡土地市场一体化是统一长三角地区城乡建设用地市场的前提基础，而区域土地市场一体化不仅能够进一步提升土地要素市场的配置效率，也是长三角一体化发展的内在要求。因此，在政策实施过程中，可采用分步推进、循序渐进的思路。
由于长期以来集体经营性建设用地交易缺乏法律支撑，长三角地区城乡土地市场一体化尚未得到充分发展。因此，统一长三角地区城乡建设用地市场，应首先建立起统一的城乡土地市场。这需要从运行机制与主体培育入手，逐步形成城乡土地要素有效流动的基本格局。该过程的核心在于如何协调城乡之间的利益分配格局，可考虑由省级政府层面统一工作方案，确保土地管理部门、财政部门、农业部门、农村集体等相关部门的有效协同，建立起相应的矛盾纠纷调解机制。与此同时，三省一市应根据自身城乡土地市场的发展现状，厘清城乡建设用地的供需态势，尤其是盘清集体经营性建设用地的利用现状与供给潜力，从而有助于明确区域土地市场一体化的发展方向与规划重点。在城乡土地市场一体化的基础上，区域土地市场一体化的挑战在于如何协调区域之间的利益分配格局。在这一层面，可借鉴欧盟共同农业政策框架的设计思路，将城乡建设用地纳入三省一市的统一规划，改变以往各自为政的格局，根据土地的不同使用目的，明确各省市的土地要素流转利益分配原则，从而破除区域间协调的障碍。
（五）充分重视城乡统一建设用地市场的风险防控
1.粮食安全问题。受农村土地非农化的经济利益驱动，非法侵占耕地的行为屡见不鲜。对于长三角地区而言，在一体化发展的驱动下，其经济规模效应日渐凸显，直接带动了农村建设土地价值的快速上涨。因此，在建设城乡统一建设用地市场时，必须严格规范集体经营性建设用地的有序交易，以明确的法律法规严厉打击一切违法交易，保障耕地的质量与数量，从而避免国家粮食安全可能面临的风险。
2.农民权益问题。从短期来看，由于信息不对称、谈判能力不足等问题，可能会导致集体经营性建设用地交易过程中，农民的利益分配受损。因此，长三角地区应加快制定集体经营性建设用地交易收益分配的规范性文件，确保农民的合法收益，要明确农民在土地交易中获益的最低比例。从长期来看，集体建设用地的过度交易可能会影响农村土地的社会保障功能。在实践中，部分地区可能会出现由于土地平整、指标调节等方式导致农民的耕地或宅基地被转换为集体经营性建设用地入市，这可能会使得农民失去其在农村生存发展的长期保障。因此，长三角地区应建立起相应的监督机制，保障农民的基本权利不受侵犯。此外，在农村宅基地是否应入市交易的问题上，目前学界存在较大争议。
3.政府债务问题。土地财政是长三角地区的重要财政收入来源，而城乡建设用地市场垄断地位的破除必将影响到地方政府的财政收入。目前，在整体经济增速放缓的现实背景下，若地方政府的财政收入来源大幅下降，部分地区可能会面临政府债务危机，这是长三角地区推动城乡统一建设用地市场应当考虑的风险。因此，需要长三角地区政府充分运用相关配套政策，依托积极稳妥的财税、金融保险等政策，建立起债务风险防范屏障。
编辑审定：陈越鹏
