孙晓勇，国家法官学院院长。
本文原刊于《中国法律评论》2021年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
涉农村土地产权诉讼的频繁发生，既有法律、政策上的原因，也有历史原因，还有诉讼多方当事人主体及相关单位的原因。有时是多个原因交织。不同时期也会有不同的原因，这些都需要深入司法实践中去一探根源，从而为找到解决问题的路径和方法提供方向和基础。
近年来，在国家配套政策支持、财政补助、基础设施投资持续投入，相关制度不断完善的背景下，涉及农村土地产权的诉讼量不但没有减少，反而年年增加。这种吊诡现象使笔者产生了浓厚的兴趣去研究农地诉讼的现状、产生原因及背后的运行规律。为了从审判者和案件当事人的角度思考农地诉讼的特点及影响因素，2019—2020年，笔者走访了安徽省明光市和凤阳县，湖南省长沙县、湘阴县和衡南县，北京市大兴区、平谷区和密云区，河北省大厂回族自治县和香河县，浙江省桐乡市，广东省从化市（现为广州市从化区），福建省闽侯县、霞浦县和福鼎市，上海市嘉定区，江苏省南京市浦口区和六合区。调研发现，涉农地诉讼产生及数量明显变化的原因和改革与发展时期土地制度变迁、经济发展、城乡融合、法律素养、文化环境等诸多方面的因素密不可分。
一、现有土地法律规定滞后和不完善
（一）产权基本制度有待完善，存在权属规定不明确的情况
我国农村土地集体所有既不是国有，也不是私有。我国法律规定农村土地归农村集体所有，这里的“集体”并非民事法律意义上的概念，也没有一部专门的法律对其内涵和外延加以明确界定。相应地，我国现行法律体系中，农地所有权主体的规定较为混乱，有民法通则规定的乡（镇）、村两级，有土地承包经营法规定的村和村民小组两级，还有土地管理法中的乡（镇）、村或村民小组三级。法律规定的无序必然导致实践的混乱，直接表现为农村土地集体所有权的虚置，出现了土地所有权归多方享有、行政管理权干涉土地所有权等现象。此外，村委会作为基层自治的实施者，实质上成为土地所有权的实际行使人，土地的处理分配等一旦处置不当有时会变为个人意志的体现，易引发矛盾纠纷。安徽明光调研发现，在一起将土地借给亲戚耕种的确权纠纷中，土地耕种人否认承包经营权人拥有确权资格。在村内部，耕种人的主张得到了村书记单方支持，并且两次在没有村委会主任签名的情况下，村书记单方同意把土地确权给耕种人，罔顾由村民会议2/3以上同意才能作出决定的程序。最终，确权办公室否定了耕种人的请求，而村支书被上级要求主动辞职。
调研显示，在司法实践中一般认为，土地承包经营权（或称土地承包权）不含有身份属性，是纯粹的财产权。成员权或成员资格属于村民自治范围。广州从化调研发现，外嫁女和上门女婿等成员资格认定案件，法院是否立案取决于是否有村规民约规定。若村规民约没有相关规定，法院一般驳回起诉。如果诉求符合村规民约，法院就会支持。若诉求不符合村规民约，法院就不会支持。即使村规民约是错的，法院也不会支持当事人的主张。当事人只能通过程序申请撤销村规民约后，法院才能处理。近年来从化地区的社员权确认职责逐渐从法院转向政府，由政府作出行政裁决。例如，外嫁女户口未迁出，后离异返回出生地主张承包经营权，或者各种原因未实际取得承包经营权的收益，向法院提起诉讼，其是否具有集体经济组织成员身份关系到是否可以享有土地承包经营权，并靠此获得征收补偿费用。外嫁女主张承包经营权案件近年来大量增加。广州从化调研发现，法院依据村民自治制定的村规民约或征地款分配方案判定外嫁女是否具有本集体成员资格。例如，有的村规民约规定：“1.挂靠入户的人口通过本社户代表50%以上表决同意，方可享受本社的经济分红和利益。2.当年出嫁的女士可享受当年收入分红，第二年不得享受。3.随母嫁入的子女要凭迁入户口。4.新婚男丁要凭结婚证或摆酒。5.当年去世的老人可享受当年分红，第二年不得享受。6.具体以表格分配标准发放。以上民约超过三分之二的家长签名即可生效，上报村委会，不得后悔。”有的村规民约规定：“一、参加分配的人员自2010年7月政府将X村征地补偿款汇入本村账户之日起计算参加分配的人员，X村内全体健在的村民，以及2018年12月31日（包含2018年12月31日）之前出生，加入本村户口，有权参加分配。二、征地款的分配比例，凡是符合本方案第一条规定范围内的本村人口，属于农村户口的人员，按平均人口分配全额的百分之一百参加分配；除此之外农业人口的人员，按平均人口分配金额的百分之六十参加分配。以上方案由全体村民讨论后，经百分之六十以上村民（户代表）同意后实施。”
北京大兴区调研发现，本区内各地村规民约规定的资格认定标准不一，法律适用不统一，法院遇到这类纠纷往往不予受理或驳回起诉。对村民自治无法可依导致村民自治变为法外之地，加剧群体性信访案件。目前尚没有明确的法律或司法解释对集体经济组织成员资格作出界定。上海嘉定和湖南长沙调研发现一些村的做法是确权不确地，确定资格权可以参与分配但不确定具体的土地。土地会因婚丧嫁娶频繁调整，所以只确定分配权不确认具体地块。北京大兴调研发现一些村的做法是确利益不确权利，夫妻离婚分户后，一旦有补偿款时，两人的补偿款分别发放，但分出的户不享有土地承包经营权。土地承包经营权不能分割继承，不因婚嫁而增加。在河北香河调研发现，涉及拆迁补偿成员认定时，法院处理案件相对于村民自治组织处理较慢。河北廊坊地区经常出现群体性案件，法院面临巨大压力。在各地没有统一的政策明确是否受理的情况下，法院对此类案件一般不予受理。
集体组织成员资格认定案件也存在政策与法律不一致不协调的情况，导致实践中不同地区的司法机关在处理成员资格类矛盾纠纷时做法不尽一样。2013年全国人大法工委出台《对十二届全国人大一次会议第3220号建议的答复》之前，不少法院作出的判决从实体上对当事人的成员资格作出了认定。但是在该答复之后，集体成员资格认定就不再属于法院受理范围。该答复导致不同地区出现两种不同的判例。湖南调研访谈有法官提到，有的成员资格认定案件一审判决后往往在二审以不属于法院受理范围驳回诉讼请求，也有的案件在上诉后维持判决。
（二）法律法规滞后于政策
以土地流转问题为例，调研期间我国法律关于土地承包经营权流转的规定主要有《农村土地承包法》（2009年修正）第2章第5节第32条至第43条，共12条原则性规定，实践操作性不强。《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，但也仅限于11条原则性的规定。1999年6月5日，最高人民法院下发了《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》，为土地承包纠纷案件的审理作出40条规定，但该司法解释于2008年12月24日被废止。农业部于2005年1月19日颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，仅对流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理作出规定。2005年7月29日，最高人民法院下发的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》作出27条规定，与被废止的若干规定相比，其所涵盖的具体问题更少。2018年最高人民法院印发《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》的通知，按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的要求，保护农村承包地的土地经营权依法有序流转：“按照物权法、农村土地承包法等规定保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益等法定权利。在充分尊重农民真实意愿的基础上，合理有序促进农业市场化、集约化、组织化、规模化发展。”该意见仅规定按照物权法、农村土地承包法保护农民法定权利，并未明确土地流转的具体方式，过于原则笼统。
近年来，中央发布的1号文件几乎都是针对农村集体土地作出的政策调整，但国家法律、法规及相关司法解释滞后于国家政策调整，甚至相互矛盾。例如2015年8月10日国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押借款试点的指导意见》，要求开展农村承包土地经营权和农民住房财产权的抵押贷款试点工作，但物权法禁止以集体所有土地使用权进行抵押担保，因此土地承包经营权无法抵押担保。如果以土地经营权作为抵押担保的标的，就会面临土地经营权的属性争议。如果土地经营权性质是债权，其就无法抵押担保；而如果土地经营权性质是物权，其又与土地承包经营权的权利内容相重合。因此，在法律没有对抵押土地的权利和土地经营权的定性作出明确规定前，司法实践无法处理土地抵押担保纠纷。北京大兴调研发现，土地抵押贷款是集体经济组织流转之后统一抵押贷款，没有个人抵押贷款。调研中发现，在土地经营权流转上，各地操作都是合同不管签多久，但是租金一年一交。农村的收租有两种：一种是“上大租”，就是先交钱再种地；还有一种就是名声好，有人给作保，或跟你关系熟，出租方可以先不收你钱，你先种，种到秋后把粮食卖了再给出租方钱，这叫“下大租”。合同承包人实际上没出钱，如果承租人拿这张“下大租”的合同去银行抵押担保，那担保的是什么？银行是否能给他贷款？土地抵押贷款虽然已经试点开展，但由于缺乏法律保障，抵押权人难以实现抵押权，因此实践中土地抵押贷款很少。
（三）现有涉及土地承包经营权的法律法规尚不完善
2007年物权法尚未颁布前，可供依据的法律规范仅有农村土地承包法和部分管理办法、文件解释等，2007年物权法颁布实施后，明确了土地承包经营权的用益物权性质。但对于流转的相关技术性问题未加以明确，仍不能解决实践中的问题。
1.流转当事人权利的法律保护不完善
法律原则上规定，流转应当平等、自愿、有偿，对于强迫流转、越权代为流转等侵权人需承担停止侵害、返还原物等法律责任，但对于流转双方权利遭受其他主体、其他方式侵害应如何维护权利并无明确的规定。对于流转并未要求强制登记，登记制度不系统，同时存在前后矛盾的立法主张。现行法律规定了转让、互换的，应当由县级以上地方人民政府进行登记，未经登记，不得对抗善意第三人，就导致受让人可能在受让经营权时无法得知土地的实际经营状态，从而受让权利存在瑕疵的土地，并引发一系列的纠纷。并且，法律虽然规定了对于土地进行投入，提高了土地价值的一方应当依法给予补偿，但补偿的标准无法可依，亦成为引发纠纷的一个重要原因。另外，实践中因农户法律意识淡薄，转包、出租等土地流转仅以口头方式进行协商，对于流转的费用、期限、权利义务等未约定或约定不明确，一旦发生纠纷，无书面合同可供审查，对案件事实的查明带来很大的困难。
2.土地承包经营权流转对土地的保护不足
在土地流转中，对于土地的保护主要为《农村土地承包法》中“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”这一条款。实践中，土地所有权性质的改变应需经过行政部门层层审批，故该类纠纷数量极少。但私自改变土地农业用途的案件并不鲜见，大多是将承包土地用于工商业经营等。对于刑法中非法占用农用地罪，其责任追究和量刑有相应的门槛，对于低于该门槛的违法行为，规定了县级以上人民政府主管部门给予处罚，但是对于改变农地用途的受流转方应采取何种处罚，是否可以直接要求其承担相应的责任等问题却没有明文规定。
3.流转承包准入机制不完善
国家有关土地流转承包准入机制不完善，出现以骗取国家补贴为目标的承包行为，引起了群体性的不满。安徽明光调研发现，经营不善的土地流转承租案件背后也存在承租人的问题。有的承租人以三年的林业补贴（较大规模的承租人骗取补贴第一年200万，第二年400万，第三年600万）为目标，骗取国家林业补贴。对此，有法官表示，在农村土地案件的审理中，涉及一户的承租案件容易解决，就怕一次性承租几十户上百户并把土地集中打包整理成一大块土地的行为。
4.社会保障机制不完善造成进城农民仍将农村土地作为最后保障
虽然随着经济的发展和城镇化范围的扩大，大量农村人口转移进入城市工作、生活，但是长期以来的城乡二元体制使大量外来人口无法完全融入城镇生活，土地是农民最后的生活保障。当自身在城市生活状况不如意时，还会选择回农村去。现阶段，我国对于农村社会保险给予了充分的政策倾斜，投入了大量专项资金，构建了农村养老、医疗等保险制度，但仍然有一些农户没有被纳入社会保险范围，且失业保险的缺失，保障水平低、财政投入不足，导致社会保险保障性无法较充分满足农户的需要。故土地作为农民基本生活保障的功能仍然没有根本性的改变，一旦失去城市工作后，原有的土地承包经营权显得尤为重要。今年突如其来的新冠肺炎疫情使城市工作岗位减少，大量城市农民工回到农村以后，因为保有一份承包经营权和宅基地，在农村生活维持稳定。湖南湘阴县的调研发现，农民获得拆迁补偿款并不能解决其生活来源问题，农民失去宅基地和农房就失去了其生存基础，农民在土地和拆迁补偿之间偏好于前者。离开土地的农民生存保障机制不完善，致使农民对农村土地看得很重，一旦发生其他异常情况，不能马上拿到土地时，往往通过诉讼的方式去实现。
二、政策变化及经济发展与涉农土地诉讼规模化频发有相关性
当前，农民的农村土地承包经营权多由二轮土地承包分配取得，二十多年时间里国家土地政策发生重大变化，社会经济和城镇化建设迅速发展，这些都对农村土地纠纷数量产生影响。
（一）国家政策调整引发纠纷
1.税费改革、粮食补贴和农村土地的确权颁证
2000年国家开始进行土地税费改革，农民承包土地上的负担明显减轻，很多过去不愿种地的农户口头转让后开始反悔。2004年开始，国家相继出台“两减免、三补贴”等一系列扶持农业、促进农民增收的惠农政策。2006年国家不仅全面取消农业税，还给农民发放粮食补贴。2006年1月1日废止的《农业税条例》标志着农业税被取消。惠农政策出台前，农民种田要交统筹款、提留款等费用，土地经营成本高、收益低，很多农民进城务工后将土地以较低的价格流转。惠农政策实施后，土地经营的现实收益和预期收益大大增高，土地流转价格大幅攀升，使原承包户以转包租金过低、转包期限过长或流转方式不明等理由要求退还土地，大批进城务工人员尤其是年龄偏大者亦返乡要求务农种地。
以“大包干”的发源地安徽省凤阳县为例，凤阳小岗村在1978年最早开始包干到户。包干到户极大地激发了农民的种田积极性，至1984年粮食产量年年增加。1985年国家征购粮改成国家定购粮，没有获得定购的农民只能将粮食低价卖给粮食贩子。1985年国家税收和地方财政紧张，对种粮农民不仅有农业税，还有“三提五统”，三项提留原则上给村集体，统筹费给乡镇。劳动力不够的家庭粮食产量低，所以一些农户转让土地，由受让土地者交纳税费和定购粮。因此当时土地转让困难，受让方只承担订购粮和“三提五统”，不承担农业税。土地流转年限较短。农村耕地出现转包和转让。
安徽省2000年土地税费改革，逐步取消“三提五统”，统一改为交农业税，和以前的农业税相比每亩土地上的负担基本减少一半，有家庭劳动力的人希望要回土地。凤阳县2004年开始向种地农民发放粮食补贴。2006年国家全面取消农业税，农民种地不用交钱，还有补贴收入。粮食补贴之外，还增加了良种补贴和综合补贴。2014年安徽省对三项补贴改革，不再进行三项补贴的区分，而是进行三合一的补贴。很多离地的农户又重新主张土地承包经营权，土地承包纠纷大量增加。
河北香河调研发现，农业税取消后，村民要求村委会收回到期的承包土地重新分配。此类案件一般通过乡镇政府调解解决。到期的合同解除合同，未到期的合同或承包者是外村人的合同，以签订合同未经村民会议2/3或村民代表2/3以上同意为由而认定合同无效。其后乡镇政府基于维稳方面的考虑对承包者给予适当补偿。
取消农业税和增加粮食补贴后，换发土地承包经营权证政策紧随其后。笔者在安徽、江苏调研发现，1996—1997年国务院出台规定，要求地方政府在合同签订后发给承包户农村土地承包经营权证。承包合同一式三份，村作为发包方留一份，乡镇农经站留一份，县农经站留一份。但承包农户没有土地承包经营权证，无法主张权利。承包经营权证需要明确记载地块情况、地块面积和四至范围等详细信息。由于工作量大，经常出现土地承包经营权证没有记载地块四至等信息的情况。2007年由于各方面需要和发放粮食补贴，地方政府换发土地承包经营权证，土地纠纷增加。湖南长沙调研发现，长沙地少人多，实际上没有严格执行二轮土地承包三十年不变的政策，大多数村民要求按原有习惯调整土地。北京大兴的做法是确权确地相结合，有些土地开发利用较早的村集体实行确权不确地——确定村民的分配资格，但不实际分配土地，土地可以由村集体统一流转。还有的地方，每年会因出嫁、出生、死亡经常调整土地，很多地少的山区都没有实际确认土地。河北香河县法庭调研发现，证明房屋所有权需要所有相关家属证明，程序烦琐。该类案件一般由法庭作出裁定，房屋登记管理部门凭法院裁定协助实施，登记过户确权。广东从化调研发现，农村土地确权纠纷主要涉及两个方面：主体之争和位置之争。1992年宅基地确权时由于技术受限，农村集体土地宅基地证四至不清，村民之间就具体位置争议较大。
成员资格权和分配权的矛盾普遍存在。过去没有争议的事项和相安无事的使用状况，自土地确权颁证工作开始后，农户在土地承包经营权和宅基地的归属及集体经济组织成员资格的确认等事项上开始出现纠纷。随着国家出台土地利好政策，引发农户对土地确权新的更高的期望值。还有很多村民对宅基地确权原先没有足够重视，现在认为确权后宅基地可以继承。不少地区村民普遍认为确权是永久性权利，因此转让方和受让方都极力争取确权。受经济利益驱动，宅基地确权案件量呈增长趋势。不少地区确权案件属于村民自治范围，不属于法院受理范围，村民无法直接诉讼，必须通过村民自治程序确权。
农村集体土地的确权，是有序推进农村土地管理制度改革的一部分，而从实施乡村振兴战略、推进农业现代化建设的角度来说，还需要将管好的土地加以有效利用。结合农村土地承包经营权确权登记颁证，各地探索互换并地、按户连种等措施，解决农村土地承包地块碎片化的问题，通过引进新型农业经营主体，推进适度规模经营发展。承包经营权确权登记，是我国土地制度由“两权”向“三权”转变中提出的重要举措。通过理顺土地所有权、承包权和经营权关系重新定义了农民与土地关系。在此阶段，土地承包纠纷涉及承包土地的使用、收益、流转、调整、收回及合同的履行等方面。在河北香河县调研中，被访谈的法官提到“原本2015年完成的确权，延期到2018年，制度层面没有动，对诉讼量的影响在数量层面还是反映不出来”。广东从化调研发现，2017年确权工作全面推进，2018年确权类案件急剧上升，确权完成后，2019年确权类案件量下降。
从大数据分析案由来看，登记确权案件量呈增长趋势，但增速放缓。各个地区的情况，根据实地考察和大数据验证的分析，政策实施的时间点和案件量变化有较强的相关性。福建闽侯县文书分析显示，2017年、2018年土地纠纷较多，2019年急速下降，2019年上半年土地案件12件。因为2017年、2018年从化地区启动土地确权工作，很多村民通过诉讼解决确权问题，其后村组织向村民发放确权证书，与村民重新签订土地承包合同。2019年从化完成土地确权，与此相关的案件量呈下降趋势。此外，行政机关和司法机关的分工也影响确权案件量。由于土地确权案件量较大，如果作为民事案件由法院审理，法院会增加很大工作量。因此上海嘉定法院一般将土地确权作为行政案件先由行政部门处理，村民不满行政处理再向法院提起行政诉讼。经此处理，法院案件量大幅降低。
2.户籍政策
除土地政策变化外，户籍制度改革也引发土地纠纷。原来城镇户口附加利益高于农村户口，现在不少地区变成了城市近郊的农村户口利益高于城市户口，于是出现将城市户口迁回近郊农村的逆流，从而在土地分配问题上产生新的诉讼。湖南长沙县调研发现，由于农村户口涉及拆迁补偿分配，一个农村户口的价值超了40万，导致从事非法迁移户口的事情增多。该县政法机关曾经查办过假户口的案件，由于涉及面广，涉及人员众多，当时长沙县人民法院、县人民检察院、县公安局联合发通告，让涉案人员退款自首，否则进入刑事审判程序。
公安部新出台的户口政策，容易引起登记户口和分配资格之间的矛盾。公安部新的县乡户口政策采取户口登记，不限于城市还是农村。登记制即标记制，只是注明住所地，不与各种资格挂钩。乡村基层组织有时对户口变更并不知情，对于新迁入户主张的分配资格往往态度不一。湖南调研发现，有村民将户籍迁回老家，主张参加利益分配。当地做法是征地拆迁执行中严格依法依规，迁户口但不享有分配资格，即不享受分房资格。
浙江调研发现，由于政策不同，不同行政机关之间存在不协调的情况。公安部户籍政策规定分户必须先经司法调解或者诉讼。即便当事人之间愿意协商也需要法院出裁定才可以分户，但由于司法局不调解，法院就因立案登记制而必须立案，如果不受理会造成信访。
农村社会保障体制建立在有土地的基础上，城市没有土地这一生产资料，因此其社保水平较高。如果城镇户口迁回农村，农村不予分配土地权益，这可能导致在两方面都丧失了社会保障。
（二）市场环境变化引发纠纷
为了进一步推进经济发展，农村社会保障水平不断提高，土地生产要素功能增强而社会保障功能减弱，因此中央一号文件提出激活农村土地融资担保功能。放开土地担保贷款有助于扩大经营规模，促进产业发展。但由于农地权利担保法律制度缺位，土地承包经营权担保融资贷款仍然面临“有价无市”情况，容易引发纠纷。
此外，经济状况的日常变化也对土地纠纷产生影响。河北香河县调研发现，受经济环境影响，外来人口增减导致企业人员流动，企业效益的变化使得对土地的使用也发生改变，土地纠纷案件量逐年递增。安徽明光市调研发现，由产品销路不畅等市场原因或者不可抗力导致的土地流转出现难以解决的问题。近几年来，明光市涉及的土地承包流转诉讼，主要是土地出租方面，2018年案件量上升非常明显，达131件。在推行招商引资政策时，各个乡镇希望把一些种粮大户和种植户都引进来。例如，在该市桥头街道办辖区，引进来的种粮大户有的打包承包整个村集体的土地，有的承包40—50户的土地。在土地流转后的三年内，种植大户可以获得政府发放的粮补、林补等政策性补贴，会及时给付租金。在国家补贴政策的后期，一旦承包大户资金链断裂，就容易拖欠承包费用。此类涉众性案件（一般不低于40—50户）进入诉讼程序后，法院处理起来难度非常大。因为承包大户资金链断裂，承包费用支付根本没有确定的期限，法院往往采取诉前进行调解的办法。
（三）区域性重大政策实施引起规模化纠纷频发
随着经济社会的发展和土地管理制度的完善，国家征用土地和农村土地整治等一系列举措扩充了原有土地利用方式，也成为农村土地纠纷新的产生点。近几年随着各地城镇化建设推进以及公路、高铁等重大项目的建设，农村大量集体土地被征用，被征用土地所属地区成为农村土地承包权纠纷及宅基地纠纷高发区。
北京大兴调研发现，近年来大兴区实施了多项城镇化措施，这些措施很容易引发与土地有关的纠纷：一是历史招商引资政策的遗留问题。在2000年左右，根据“村村点火，户户冒烟”的招商引资政策，大兴区支持村民在农村地区盖房和建设工业大院，然后将其往外转租，该举措搞活了土地的利用方式，促进了经济的发展。但随着政策的变化，原有这种粗放式经济发展已不符合要求，合作的承租企业被要求退出，由此产生了拆迁补偿过程中的大量纠纷。二是农村土地改革试点地区各项改革的推进，农村集体经营性土地入市政策促使镇村整合大量土地，被整合土地上的农户利益预期与现实存在差距产生纠纷和诉讼。三是疏解整治促提升政策的出台。在拆除腾退农村土地上的“五小工厂”时，出现了解除合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、拆除腾退的房屋拆迁补偿合同纠纷、补偿款分配纠纷等纠纷类型。四是大棚房拆除政策。拆除原本用于种植蔬菜的大棚而改造成住房的建筑物时，产生起诉政府拆迁纠纷和土地承包纠纷。五是涉军停偿要求。涉及军队出租给地方企业或个人的土地按照要求必须在限定的期间内收回，部队在与承租方协商不成的情况下，只能通过诉讼解决争议。六是平原造林政策，其中的农地流转补偿款的确定与分配容易产生纠纷。相应地，调研显示出大兴地区涉农土地的案件数据变化与政策的变化呈正相关性。
河北香河调研发现，农村土地纠纷还和大气污染治理等环保政策的实施有关。建在集体土地上的厂房不能如期取得环保资格证，或者被限产，企业不能按计划生产经营，其原有的与农户或者村集体的合作协议无法完全履行，也会引发纠纷。此类案件一般由法院进行调解，承包人撤诉，与出租人协商退租。
浙江桐乡调研发现，涉农土地诉讼量的增加，一是与省内自2016年提出的“退散进集”“退低进高”“退二进三”等政策有显著的相关性。上述政策涉及农村土地关系变化，其中土地多数是集体建设用地和集体承包地两种性质土地的混合，部分甚至还涉及国有土地，比如租赁集体用地一并租赁附近的国有土地。在推进政策的实施过程中，涉及土地权属变更时，一般企业认为评估价格太低，而且对于国有土地可以评估和集体土地不作评估产生疑问。如部分村集体在土地租赁合同纠纷中请求解除合同时，对拆迁建筑物仅按时价的50%计算这一较低的评估价格不满。上述政策的推进，还牵连诸多其他类型的土地纠纷，如集体成员资格认定、承包经营权权属、家庭成员间征收补偿金分配，导致涉及地区的案件量大幅增加。对于利益受损的企业来说，当初进入桐乡市场是根据政府盘活土地的政策，而现在“退散进集”等政策改变了政府原来的承诺，由此引起规模化诉讼。二是与该省西部水源保护政策有关。在桐乡地区，部分给了合作社的农户承包地，不是固定的，而是松散的。某合作社以每亩租金1000—1200元流转了68亩耕地和临时性的建设用地，做畜牧用途。在省里实施西部水源保护（区域重点工程）之后，合作社按政策要求这一块地上的畜牧企业退出。企业与经济合作社签了协议，合作社与养殖户签了退场协议。在养殖户取得一笔补偿款项后，养殖户对评估提出异议，要求赔偿停产停业损失。按照土地法的规定，赔偿款主要是针对土地补偿、青苗损失等，没有规定对农业、畜牧业停产停业损失的补偿。此外，受土地补偿争议影响，还有少部分养殖户没有签订补偿协议，导致水源地保护工程推进很慢。三是生猪退养政策。在黄浦江死猪事件后，浙江省先后推出了“生猪退养”政策，治理生猪养殖带来的环境污染问题。在政策的实施过程中，桐乡市出现了当事人单方面毁约带来的一系列诉讼。
从土地利用方式角度看，城镇化建设及重大项目的实施，不仅影响了农户的短时利益，也带来了区域性农地关系的永久变化。在实施行政机关主导的政策时，对于效率的追求时常压倒个体（农户）对于公平的诉求，需要在限定时期内解决纠纷，而这些纠纷往往显现出集中、多发、难处理等特征。调研法院反映，当此类群体事件进入诉讼程序后会增大法院原有的人案矛盾，挑战法院原有解决纠纷的工作方式。在经历多轮区域性政策的地区，法院积累了对于处理大规模诉讼的经验，会按照“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求提前介入纠纷化解，为政策的推行提供法律服务，并实现对预期诉讼量大规模变化的事前防范。
在新的土地管理法实施后，“三权分置”的农村土地制度创设了农村土地经营权流转这一土地利用的全新方式，由此带来的农地关系变迁也会带来利益分配格局的变化，同时隐含涉农土地纠纷发生的风险点，需要加以重视。
（四）重大工程实施引起诉讼增加
重大工程的实施往往伴随着土地的征迁，容易引起诉讼。安徽凤阳调研发现，淮干治理工程的建设涉及6000多户农民的移民搬迁、房屋土地征收，对征收补偿农民普遍不满，引发大量案件，社会影响较大。考虑到重大工程实施对于土地利益的触及面比较广、矛盾发生率比较高的特点，法院容忍度较高。就淮干工程引起的诉讼，当地法院拓宽视角，不局限于诉讼环节，深入了解土地矛盾、农村土地权属变化情况，最后通过庭外和解的手段化解纠纷。
北京大兴调研发现，在大兴机场建设过程中，也存在一些引发诉讼的问题：一是快速拆迁行为带来的诉讼。对于大兴区魏善庄两边的大棚，当地政府依据拆迁程序采取了快速拆除违章建筑的措施。面对突然实施的拆除，大量业主开始围攻政府，后来被引导到法院，产生大量的主张政府违法行政的诉讼。二是补偿标准不统一带来的诉讼。在推进北京大兴机场线“五纵两横”机场配套等项目建设时，沿线有部分农民没有签订拆迁补偿协议。后来因为工期紧急，为避免极少数农户的阻碍影响整个工程的实施，在征收时给予这些农户每亩5万元补偿，明显高出其他农户的征收标准。面对晚交土地就多得利益的情况，其余农户非常不平衡，40多户农民开始起诉请求返还之前被征收的土地，导致法院难以处理。三是征地补偿分配问题。在大兴机场建设过程中，法院发现土地被征收以后（包括流转土地出租等）的收益分配方案各村不尽相同。这类村征地补偿，涉及对外嫁女、打工人员等利益分配，本来依法应该发放，而村组操作过程中，实际上存在给一半或干脆不给等问题。这些拿不到征收款的农民往往求助于法院，造成大量案件涌向法院。
（五）司法政策变化的影响
立案登记制改革后，法院有案必立，这对农村群众来说，提供了更多的矛盾纠纷解决途径。调研发现，在遇到农地纠纷时，当事人自发去法院起诉的意愿已非常普遍。例如，在纠纷发生时，安徽、湖南及北京大兴的村民自发到当地法院起诉。他们知道判决书会上网，庭审会直播，对方搞不了鬼，公正有保证。农地纠纷当事人对公正司法的信赖与法律意识的提高离不开我国司法改革的成绩。对于公正司法来说，司法公开既是表现形式，又是制度保障。同时，裁判文书公开、审判流程公开、庭审公开等合力推进司法公开。
笔者调研还发现，当事人普遍反映，打官司不再是一个难事。近年来不少基层法院受理的农地纠纷类案件呈上升趋势，部分原因在于普法教育和司法改革的成功。当事人认识到了诉讼的便利性（包括诉讼费用的降低），并信赖司法公正。当化解矛盾的司法系统更加便捷后，相比原来只能求助于基层行政部门或被迫接受安排，老百姓相信审判机关可以更好地实现正义，于是有了更强烈的诉讼意愿。同时，对于管辖范围内的农地纠纷，村干部也鼓励当事人通过法院诉讼程序解决，因为他们相信法院的审判与执行更加公正而富有权威，能够更有效地化解矛盾纠纷。
三、二轮土地承包造成的历史遗留问题
农村土地二轮承包程序不规范，以及村级对政策把握不够，导致纠纷不易解决。一轮承包时就是分地，没有与农户签订正式合同，每个农户真正承包多少土地，主要靠每年的税费、定购粮缴纳登记来掌握。农户间转包、转让的土地在二轮延包时，不少被自然地登记在受让农户名下，并签订二轮承包合同，违背了国家政策。农村土地纠纷绝大部分在熟人之间产生。承包地能给别人耕种，或者当时愿意耕种别人承包地，往往不是亲戚就是朋友，这样的纠纷一旦通过诉讼解决，不仅直接影响邻里和谐，还给法院增加了工作量。
2000年前后，调研地区集体土地第一轮土地承包陆续到期，依据国家政策各地相继开展二轮土地承包。二轮土地承包坚持的一个基本原则是“大稳定、小调整”，这一原则有效地保护了农民土地承包经营权的连续性和稳定性，但也因历史原因产生一些遗留问题。主要表现为：
1.特定时期的土地登记方法造成“账地不统一”。二轮土地承包时农业税费负担较重，分配土地时为确保各户相对平等，并能足额完成税收任务，部分村集体依据土地出产情况，将土地划分为一等地、二等地，为减少农户缴纳的税费，对二等地的登记面积折算为小面积，这使农民实际占有使用的土地与台账或承包证书上的面积不一致，而后期补贴费用发放、土地征收补偿费用分配时并未将承包地的等级作为分配依据，因此引发纠纷。
2.测量方法原始和计量单位不统一留下纠纷隐患。二轮承包的土地登记源于一轮承包登记，当时的测量工具和测量方法较为原始和落后。据了解，当时比较正规的是使用量尺手工测量，有的按照步数“走量”，还有的就是“指山划界”估算面积。计量单位也不统一，例如即使都以“亩”为计量单位，也区分“大、小亩”，但台账中并没有注明。湖南长沙县调研发现，土地流转面积、计税面积和确权面积三个概念不同。因山地土地贫瘠（称作“折头田”），计税面积（法定面积）不是按照每亩666平方米，而是按照产能计算，产粮500斤计为一亩地。山地约三亩折合一亩。而确权面积按照每亩666平方米计算，因此确权面积比计税面积大很多。长沙县某村计税面积2389亩，确权面积4090亩。访谈中有村民提到一般地区确权面积比计税面积多10%到20%。安徽明光调研发现，土地面积与农业税的存在有关。农业税时期存在少报土地面积的情况，农业税取消后以GPS测量土地面积，导致土地面积增加。明光市石坝镇太平集村原有耕地7000余亩，经GPS测量为13，000余亩。明光市女山湖镇光明村耕地9000多亩，经GPS测量后为20，500亩。确权之后的亩数和农业补贴挂钩，而农户确权后的亩数增幅不一，易引发内心不平衡，诉求得不到满足，引发纠纷和诉讼。
3.二轮土地承包时部分村民未实际取得承包经营权，后又提出主张。1995年前后劳务经济发展迅猛，种地收益相比较小，大批农民进城务工。因自己主动放弃或无法取得联系，部分村民未实际取得承包经营权，后返乡主张土地承包经营权，产生纠纷。
4.二轮土地承包台账登记、管理及颁证不规范不统一。在二轮土地分配时，没有统一明确的规定和管理方法，很多村委会没有与村民签订合同，仅有村委台账，且台账登记的成员、面积或四至等内容往往不详细、不具体。随着村委会成员的频繁更替，部分土地台账丢失毁损，致使后期产生纠纷。广东从化调研发现，1998—1999年实行第二轮土地承包后，案件呈现递增状态。原因是政策指导不明、做法不明，作为实施和组织力量的政府重视程度不够。为了完成任务，村、社长直接照搬20世纪80年代合同。按照农村土地承包法备案，镇在管理土地合同办（农村土地合同办）归档。十几年后村、社发生巨大变化，出现一系列纠纷。
四、土地流转不规范
由于土地流转的法律法规不健全，管理机构不明确、管理程序不规范，流转形式多样，监管不足，以及流转的政策宣传不够，农民认识不足、法律意识淡薄等多种原因，导致土地流转产生纠纷占比较高，由收案数及案由数据分析可以看出土地流转合同纠纷案件相对农村土地纠纷占比较大。
（一）农村土地承包权流转不规范
调研发现，受理的土地承包权流转纠纷多数发生在农户之间，尤其是在农户与亲戚朋友之间。此种零散的土地流转，基于自发性的交易，流转行为不规范。随着“两减免、三补贴”等农业政策的推行，土地价值出现大幅增加，打破了当初依据当事人合意达成的利益分配关系，双方就重新分配土地引发纠纷。具体来说，多由以下几种情形引起：一是承包地的流转多依据口头约定或者手写简单合约。20世纪90年代末至惠农政策前，土地流转中不签订书面合同的现象比较普遍，双方交易多为“口头协议”，将土地使用权证和土地实际交付后即认为完成交易，后期因无书面合同双方产生纠纷。一旦出现利益纠葛，第三方难以从各自的解释中厘清事实原委，难以实现矛盾的有效化解。二是交易双方对承包土地的转让、转包出租、互换等流转方式认识不清。三是转出人在利益诱导下的单方反悔。
（二）土地流转合同约定不明
农民受文化程度和法律意识的限制，双方签订的流转合同中往往对转包、转让等流转方式以及流转价款、流转期限等内容约定不明，流转双方权利义务不具体。例如，有些村民按照农村交易习惯，将房屋和土地“连房带地”一起出售后，迁居到城镇居住，签订的合同中仅写明“现将房屋及土地一同出售，合计金额×××元”，并不订立单独的流转合同，对流转方式、期间、价款均没有明确约定，签订合同时也仅仅找两名见证人签字。按照当时的农村实际情况，土地价值低廉，甚至被视为没有价值。“连房带地”的买卖中，土地往往是房屋的“附属”或“添头”，因此有的合同中只表述了房屋而未提及土地。后因土地效益提高，出卖方以只出卖房屋而未转让土地等为由悔约不再履行合同，其中，“连房带地”交易的村民悔约现象尤为明显。
广东从化调研发现，代耕引发较多的承包经营权纠纷。20世纪80年代初农业税税费较重，农民外出务工把土地让给他人代耕十余年，使代耕村民以为耕地已经转让。代耕在80年代中后期较多。1998年、1999年第二轮土地承包土地确权为原来田主，但代耕仍继续。随着地方经济发展，开发利用土地规模扩大。大广高速、开发区建设等重大工程、重大项目征地时，原田主往往返乡主张土地承包经营权和征地补偿款，导致大量案件产生。代耕纠纷的根源是土地确权模糊。代耕的法律性质在三权分置中属于土地经营权流转中土地经营权的出租，租金是税费。但代耕与真正的出租、转租、流转不同的地方在于，代耕者以自己名义缴纳农业税，不是以原田主（原承包人）名义缴纳农业税。代耕者据此认为土地承包权已经转让给自己，就会产生土地权属纠纷。
（三）合同履行违反约定
2009年《农村土地承包法》第37条规定，转包、出租、互换或者其他方式流转土地应当报发包方备案，采取转让方式流转的土地应当经发包方同意。但现实中由于农民法律知识欠缺，多依据农村传统习惯进行交易，土地流转往往不经发包方同意和备案。实践中出让方以土地流转未经发包方同意备案为由悔约要地。部分承包人违规使用承包地，在耕地上建房、建坟墓、违规取土、堆放建筑垃圾等，造成土地被永久性破坏难以复耕，从而引发行政处罚及刑事诉讼。
五、基层行政机关、基层组织管理不规范
（一）不按行政程序操作
在推进城镇化建设、调整地区产业结构、实行适度规模化经营过程中，个别地方政府未经法定征收程序，未充分考虑农民意愿流转土地，甚至随意改变土地用途，导致纠纷产生。湖南长沙县调研发现，由于种种原因，当地的土地拆迁存在“先上车后买票”的问题，即没有相关的土地审批手续或者不严格按照行政程序要求办事。部分有审批手续的项目，在批文下来以后，行政机关没有严格按照要求和程序走完拟征地公告、征收土地公告、征地补偿安置方案公告这三个公告程序就开展后续工作。由于征收程序的不规范，有的项目在长达六七年的时间内都无法推进。有的被征地相关当事人提起行政诉讼。
（二）拆迁补偿依据与标准模糊
在征地拆迁过程中的补偿依据上，政府相关政策和补偿标准过于笼统，而相关的法律法规亦不完善。在补偿标准上，拆迁利益名目繁多，导致拆迁当事人与拆迁主体之间信息不对称，引起不必要的误会与纠纷。同时，行政机关与基层组织在操作中标准不统一，引发被拆迁对象的不满，导致众多拆迁利益分配的纠纷。
（三）拆迁主体确定的随意性
拆迁主要针对地上建筑物进行补偿。在签订拆迁补偿协议时，一般以建筑物的所有者确定被拆迁人。由于管理上的不规范，部分房屋拆迁行为中存在遗漏或者无视房屋涉及多个享有分配权的主体的事实，引起了确定拆迁利益归属的矛盾。对于此种建房人无法查清、争议较大的纠纷，法院难以通过民事判决处理当事人的确权请求，凸显了行政行为前端处理不力对于后端矛盾化解的影响，这也是诉讼产生较多的原因之一。
（四）对土地登记不清，管理不当
实行村民自治后，政府不再征收农业税费，与村组的联系减少，影响力也有所下降。农村政策落实不到位，村委会、村小组成员更迭频繁，基层组织职能有的没有很好地发挥。广东从化调研发现，经济社社长、村干部落实和执行政策不到位，如国家政策要求土地确权使用红外线图和GPS，但有的村没有组织村民现场确权，留下纠纷隐患。
部分基层政府和村委会、村民小组等集体经济组织的工作人员，不能正确认识、理解法律，不能及时学习、落实国家相关的土地承包经营权流转的政策，以村集体的名义，以少数服从多数为手段干涉土地承包和流转。有的未经法定程序强制收回已发包土地，甚至改变土地用途；有的强迫农户流转土地或者违背农户意愿按照他们的要求流转土地，私自扣押、截留土地流转费用等；部分村干部利用村委会换届之机变更、解除土地承包合同，强迫承包方放弃或变更承包经营权，侵害农户的合法权益；有的不经民主议定程序私自发包或者以不合理的低价发包土地，村民小组长等擅自代表村小组农户与他人签订流转协议，损害村集体利益；有的一块土地多次发包，导致承包关系混乱引发纠纷。
（五）行政管理事项推向审判领域，增加诉讼案件
浙江桐乡调研显示，因该市人多地少，人地矛盾突出。部分农民要求分户（分家析产，现称共有物分割），分户的本意是为了向村集体要求获取宅基地使用权多建住宅，分割之后，农户可能获批容积率加扩建房屋。行政机关需要法院对宅基地分割协议作出确认，因此分家析产案件逐渐转移至法院解决。
（六）农村民主议定程序失范
民主议定，是我国农村依据村民自治开展农村事务管理的基本要件。在社会生活发展中，民主议定被曲解和误读，导致众多侵犯集体经济组织成员利益的案件发生。调研中，有的村民大会根据多数决通过支持多数人利益的决议，损害妇女等特殊群体的利益；有的村民会议滥用权力，如以未经民主决议为由，任意废除土地承包合同，驱逐外来承包者，追逐更高利益；有的农村基层组织在发放、使用、分配征地补偿费用过程中，不经民主议定程序制定分配方案，随意分配。这些都是导致矛盾和纠纷产生的原因。
六、当事人的法律意识薄弱
当事人的法律意识比较淡薄是老生常谈的话题，但在农地纠纷中特别突出，主要表现在以下几个方面：
有的农户对于土地承包经营权相关法律规定不知晓或者不完全知晓，流转时不能有效区分转让、转包、出租、互换等方式，造成约定流转方式不明导致农户在自己的合法权益受到损害时无法依法有效地维护权益，一旦发生纠纷维权难度较大。还有部分农户因缺乏必要的合同法知识，对国家土地政策了解有限，不会或不敢将其手中闲置土地向外流转，造成土地资源的浪费，也限制了农户收入的增长。
诉讼各方当事人法律知识匮乏，存在诉讼请求不明确、证据准备不充分、起诉时机不恰当等问题，容易陷入重复诉讼、循环诉讼的恶性循环。在信访制度下，当事人“信访不信法”，不接受法院判决，缠访、闹访、越级访经常出现。
部分农民为了谋取非法利益，无视法律规定。北京大兴调研发现，外出务工农民主张返还土地案件中，有的当事人称没有分配自己土地，但实际上其已经获得分配土地。安徽明光调研发现，农民土地流转合作社将土地流转给开发公司后，有村民阻挠施工，讹索钱财。浙江调研发现，个别村民由于宅基地长期存在相邻纠纷，从而引发伤害罪等刑事案件。在种粮大户整合土地进行机械化大规模生产的过程中，原来土地四至范围消失，有村民借机侵占其他土地，经法院判决后仍然拒不执行。后因开展“扫黑除恶”，当事人才主动配合法院执行判决内容。
随着经济的发展，依法治国进程的不断加快，农民的思想观念也在发生变化，利益诉求呈现多样化，运用法治手段维权的意识正在不断增强。另外，老百姓“一代官司三代仇”的传统观念有所消减，打官司不再是丢人的事，诉讼成为解决纠纷的重要途径和方式。老百姓的司法需求与日俱增，社会上化解不了的大量矛盾冲突以各种诉讼案件的形式涌入人民法院，这也造成法院民事案件和行政案件不断增加。
综上所述，涉农村土地产权诉讼的频繁发生，既有法律、政策上的原因，也有历史原因，还有诉讼多方当事人主体及相关单位的原因。有时是多个原因交织。不同时期也会有不同的原因，这些都需要深入司法实践中去一探根源，从而为找到解决问题的路径和方法提供方向和基础。
编辑审定：陈越鹏
