耿宝建，最高人民法院第一巡回法庭分党组成员、副庭长；杨志华，最高人民法院二级高级法官；薛笑梅，湖南省益阳市中级人民法院法官助理（通讯作者）；徐超，最高人民法院法官助理。
本文为最高人民法院第一巡回法庭于2021年7月在广西南宁召开的巡回区域行政审判调研座谈会主要研究成果之一。
本文原刊于《中国应用法学》2021年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：土地、山林、水利权属纠纷作为农村社会治理的三大类案件，存在案件数量多，纠纷化解难；涉及人员多，事实查清难；政府确权时对管理使用现实重视不够；复议前置纠错功能未有效发挥等问题。究其原因，主要是我国土地、山林、水利制度前后历经土地改革、合作化与人民公社化、四固定、林业三定、林业改革等多次变革，历史遗留问题多。本文以最高人民法院第一巡回法庭对其辖区三类案件的裁判为研究对象，对三类案件的概念含义、处理途径、审理原则、起诉条件判定、证据效力审核、法律法规适用等问题进行实证分析，以期为行政机关和司法机关正确处理类似案件提供决策依据与裁判思路。
关键词：土地；山林；水利权属；权属争议；法律适用
一、土地、山林、水利权属纠纷案件存在的问题及成因分析
毛泽东同志曾指出：“如果我们能够普遍地彻底地解决土地问题，我们就获得了足以战胜一切敌人的最基本的条件。”土地、山林、水利权属纠纷作为农村社会治理中的三大类纠纷，司法裁判中正确适用法律，可有效化解纠纷，促进农村和谐稳定，保护农民合法权益。本文从司法裁判实践出发，以最高人民法院第一巡回法庭（以下简称一巡）对其辖区土地、山林、水利权属纠纷案件的裁判为样本，进行实证分析。
（一）土地、山林、水利权属纠纷案件存在的问题
1.案件数量多且以广西地区最突出。在一巡受理的行政再审案件中，土地、山林、水利权属纠纷案件占比大、数量多，特别是以广西地区的林权纠纷案件数量最为突出。广西作为南方林业大区，林地面积占全国林地面积约8%，有“八分山水一分田”的说法，广西政府林权裁决数量更是位居全国前列。2015年至2017年，广西各级人民法院受理三类纠纷案件8302件，占该地区行政案件总数的31%。2018年审结三类纠纷案件2448件，占审结行政案件的15.06%。2019年审结三类纠纷案件1295件，占审结行政案件的6.9%。一巡2020年受理的行政申请再审案件中，来源于广西地区的山林权属争议案件为166件，高于一巡辖区内同期其他三省该类案件总和。
2.确权流程多但实质化解纠纷难。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，土地、山林、水利权属纠纷处理途径主要是：协商（分为自行协商和政府主持下协商）→协商不成，政府确权处理→对确权结果不服，向上级政府申请复议→对复议结果仍不服，向法院起诉。实践中，山林权纠纷调处难度较大，即使上述流程全部走完，未服判息诉继续信访的现象仍然常见。从审判管理的角度来说，此类案件的案件占比畸高。经常出现当事人自行协商及政府主持协商未果，政府作出了确权决定，当事人对政府确权决定不服申请复议，对复议决定不服又起诉至法院，经法院一审、二审，最后至最高人民法院申请再审，再审被驳回后仍不服的情况。有时甚至因土地纷争引发恶性打架斗殴事件，如2007年，广西融水苗族自治县“5·30”山地权属纠纷引发的村民械斗案，造成5人死亡。
3.涉及人员多且事实查清难。三类纠纷案件常发生于村与村，或者组与组之间，群体诉讼较多。而且多数纠纷年代久远，时间跨度长。由于过去“指手为界”等口头确权方式造成的界线不清，加上原始资料遗失，相关亲历者的去世，致使案件事实查清困难。法官案多导致的时间有限，加上有的当事人不配合法院的现场勘查与调处工作，致使三类案件的现场勘查力度不够，法官无法对诉争对象的四至界线、管业现状等进行全面清楚的了解，不利于案件事实的查清，服判息诉效果不佳。
4.行政机关败诉情况较多。如2020年，一巡辖区法院审理的有关土地、山林、水利权属纠纷案件中，湖南、海南、广西地区行政机关一审败诉的案件分别有63件、56件、235件。行政机关败诉，意味着政府对权属纠纷未作出正确的处理决定，既影响政府的公信力，也不利于纠纷的实质化解。
5.对管理使用现实重视不够。在处理三类纠纷过程中，应本着尊重历史、面向现实、合理平衡的精神，全面查明权属登记和管理事实，尤其是要尊重长期管理的事实。但实践中，行政机关和司法机关均存在对长期管理使用事实重视不够的情形。如[2020]最高法行再249号土地行政裁决及行政复议一案中，大坡队等7队向博白县政府申请确权时，石桥队等6队已对案涉争议地管理使用近40年，且大坡队等7队在此期间未曾提出任何异议。博白县政府以“四固定”时案涉争议地归大坡队等7队所有为由将争议地确权给大坡队等7队，未尊重长期管理使用事实。一、二审法院以现管事实无法对抗原土地权属为由驳回石桥队等6队的诉讼请求，维持政府处理决定和复议决定，亦缺乏事实和法律依据。该案已由最高人民法院提审，并判决由博白县政府重新作出处理决定。
6.复议前置纠错功能未有效发挥。2020年一巡审结的2733件行政案件中，涉及复议的有712件，其中有将近十分之一的复议决定被撤销。在涉三类纠纷案件的复议中，存在的主要问题有：错误受理复议申请、超越法定职权作出复议决定、复议错误改变或者维持原决定等。比如[2020]最高法行再108号林地确权行政复议决定一案中，钦州市政府错误地撤销了灵山县政府根据现场勘查、调查取证作出的具有事实和法律依据的林地权属处理决定。
（二）土地、山林、水利权属纠纷案件存在问题之历史原因分析
三类案件纠纷化解困难是各方因素交织的结果。有因社会主义市场经济确立，国内发展改革大踏步前进背景下，土地经济价值不断攀升的利益因素；有部分农民群众对土地过度依恋，宗族观念至上与法律意识淡薄的思想因素；有复议纠错功能缺失下多元解纷机制功能发挥不到位的制度因素；也有执法程序不到位，法律规定不完善，确权标准不统一，实质化解纠纷意识仍须增强的司法因素，但最主要的原因是土地制度多次变革遗留的历史因素。新中国成立以来，我国土地制度历经六次变革，历次改革中工作不到位、农民接受程度不同、权属凭证的特点与效力不一、相关材料保存不完整、界线划分不清等问题，成为日后三类纠纷产生的主要原因，具体如下：
1.土地改革。1947年公布的《中国土地法大纲》规定：“废除封建半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”1950年实行了《中华人民共和国土地改革法》，该法第一次规定了废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，颁发了《土地房产所有证》来确认所有权。1951年政务院发布《关于适当地处理林权、明确管理保护责任的指示》规定：“零星分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按土地改革法的规定，分别进行清理和确定林权，由县人民政府发给林权证明。”“土地改革在全国有3.1亿人口的新解放区分期分批地、有计划有步骤地展开。1953年春，土地改革基本完成。”由于土地改革是在解放初期进行的一次全面确权，因经验不足，遗漏确权、重复确权、四至界线不清、未具体划分界线等问题突出。
2.农业生产合作社与人民公社。1953年12月，《关于发展农业生产合作社的决议》发布后，土地的农民私有转变为农民私有、集体统一经营使用。从1955年秋开始，取消按土地和农具入社分红制，土地的农民私有被集体统一所有代替。1962年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》通过。该阶段的基本核算单位是生产队。如今法院所受理的三类纠纷案件中很多涉及公社、生产大队、生产队之间的纷争。公社化运动打乱了原有的土地、山林所有制，呈现出权属混乱现象。
3.四固定。1960年党中央发布《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确以土地改革确权和农业合作化为基础，根据实际情况对农村集体所有的土地（山林、水面、草原）、牲畜、农具、劳动力进行统一调整和固定（简称四固定）。四固定的目的是继续稳定生产资料“三级所有，队为基础”的体制，发展农业生产，但由于界线划分不清晰、分配不合理、山权和林权未统一等原因，引发后来的纠纷。
4.家庭联产承包责任制。1978年开始实行家庭联产承包责任制，土地所有权仍然归于集体所有，而经营权则按户分包给农户，自主经营大大提高了个人积极性，解放了农村生产力。该阶段中，颁发了《集体土地承包证》《自留山承包证》等。
5.林业三定。林业三定是指中共中央、国务院在1981年3月发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中确定的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业发展方针。林业三定要求国家、集体所有的林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，凡是权属清楚的，均应稳定不变。该时期制定颁发了《山界林权清册》《山界林权证》及附图等。林业三定工作历时两年结束，但存在很多工作不细致的地方，比如未查验原始有效凭证、未实地履亩丈量、未划清界址、未及时更正错误界至、未全面清理历史遗留问题、未绘制界至示意图、未上山定标立界、未将权属证明发放到位、未完善和妥善保管档案材料等。
6.林业改革。因前述改革坚持以集体为山林主要的权属单位，缺少对个人权属的确权。2008年6月，中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，决定在全国范围内开展新一轮的集体林权制度改革，以此解决集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。此后，全国各地开始林权制度改革，颁发《林权证》。比如，“广西从2009年开始进行集体林权制度改革，至2012年9月，累计完成集体林地勘地确权约1.99亿亩，占全区林地总面积的99.1%；累计完成登记发证面积约1.91亿亩，确权发证率达95.1%”。林业改革由于确权量大、时间紧、任务重，存在人工走界不充分、指界不清晰、地图绘制不准确等情况，引发了新的纠纷。
二、土地、山林、水利权属纠纷案件法律适用原则与程序规范
（一）土地、山林、水利权属纠纷案件概念界定
处理好土地、山林、水利权属纠纷，首先应明白哪些案件属于权属纠纷案件。权属争议，主要是指因所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在土地、山林登记前，因无有效权属凭证，此时所有权和使用权争议，当然属于权属争议。但在土地、山林已经登记发证后，所有权和使用权已依法确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向争议处理机构提出的申请是否属于权属争议，应结合《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号，以下简称60号复函）规定，分情况理解。
1.属于权属纠纷的情形。“一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形”；三是各方对不动产权属证书上记载的权属或四至的范围有异议，或者各方当事人持有的不动产权属证书在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，即使当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定存在权属争议。比如，在[2018]最高法行申2009号土地行政确权和行政复议一案中，最高人民法院认为，仅仅根据田某甲和田某乙的土地证，不能确定争议地的权利归属。田某甲申请土地确权，永定区政府依法受理，并作出土地确权处理决定，符合法律规定。田某乙主张本案纠纷不属土地争议纠纷，理由不能成立。
2.不属于权属纠纷的情形。已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无须进行林木林地权属争议处理。60号复函关于“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的表述，应理解为主要指不动产权属证书的填制存在错误，或权证虽错但当事各方对实际状况和界址无争议，无须进行土地权属确权的情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于上述权属纠纷时，更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。如[2018]最高法行申6747号案件中，争议双方均持有山界林权证，且双方林权证四至范围清楚不存在交叉重叠，而争议地在其中一方的《山界林权证》范围内，此时另一方向政府提出确权申请，政府认为不符合权属纠纷受理条件，裁定驳回其申请。法院支持政府驳回其申请，认为如果对《山界林权证》有异议，应当就《山界林权证》的效力提出异议并遵循法定程序寻求救济，而非提出权属争议。
3.尊重当事人对权属纠纷处理程序的选择。在土地山林水利确权案件中，一方当事人已经持有权属证书，另一方当事人既可以选择通过不动产权属证书的更正登记程序解决争议，也可以选择通过复议或者诉讼程序撤销颁证行为来解决，还可以通过申请政府作出权属争议处理决定程序解决争议，此时法院应尊重当事人的选择。当事人不选择更正登记程序或者撤销权属证书程序的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定。地方人民政府认为符合权属争议处理条件并且作出了否定不动产权属证书登记内容的权属处理决定的，地方人民政府不动产登记机构应当根据权属处理决定，依法变更不动产权属证书。此外，笔者还认为不管是否已经颁发权证，如果仍有权属纠纷，则均可作为权属争议案件受理，已颁发的权证可以视为证据对待。实践中也经常出现一方已有权属证书，另一方提起权属争议时，政府予以受理，并且将权属证书收回来，待争议明了后再视情况而更改权属证书的情形。
（二）土地、山林、水利权属纠纷处理时须遵循的基本原则
“法律原则进入司法适用往往是为了缓解个案正义与成文法规则漏洞之间的紧张状态。”土地、山林、水利权属纠纷案件处理时须遵循的下列原则应贯穿于行政诉讼始终，并对整个案件的法律适用起指导和支配作用。
1.“三个有利于”原则。习近平总书记强调，推进全面依法治国，根本目的是要依法保障人民权益。“三个有利于”原则就是保障人民权益在农业农村法治建设中的具体体现，是山林权纠纷案件中的帝王条款。维护农民利益是三农工作的出发点和落脚点，也是农业农村法治工作的根本遵循。该原则主要指：“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定。”最高人民法院[2018]最高法行申8787号案例、[2021]最高法行申2041号案例中均适用了该原则。
2.“从实际出发，尊重历史，面对现实”原则。“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”马克思曾经说过：“立法者……不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”法律的基础在于实践，法律要随着实践发展而发展。在农业农村法治建设中，要始终坚持立足我国国情农情。我国土地制度发展每一个阶段都有其历史特殊性，尊重历史、面对现实是土地山林权属纠纷处理过程中的指挥棒，能让我们坚持问题导向、循序渐进、因地制宜，更好推进乡村建设。最高人民法院[2018]最高法行申7234号案例中即适用了该原则。
3.利益平衡原则。“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，作出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”农业农村的发展要将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿始终。山林权属纠纷案件处理，要切实体现好“共享”的核心要义，妥善处理争议。最高人民法院[2017]最高法行申5399号案例、[2021]最高法行申2062号案例均适用了该原则。
4.实质化解争议原则。“化解行政争议是行政诉讼的最终目的。”法院在处理权属纠纷案件时，应以实质化解纠纷为目的，有效节约司法行政资源，减轻当事人诉累。一方面，在能够确定争议地权属的情况下，不宜单纯强调监督行政机关依法行政，不考虑对行政相对人合法权益的维护，判令政府重新作出行政行为，或者对违法的被诉行政行为仅仅一撤了之，结案了事，而应对争议地权属直接作出判决。另一方面，在满足撤销复议决定条件时，若原行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，则判决撤销复议决定的同时，应一并判决恢复原行政行为法律效力，而不应再责令复议机关重新作出复议决定。[2020]最高法行再108号一案中，一、二审法院认定灵山县政府权属处理决定正确，钦州市政府复议决定不当，在判决撤销复议决定的同时，却责令钦州市政府重新作出行政复议决定；如此处理，又将本应恢复稳定的法律关系再次置于不确定状态，有违诉讼经济的处理原则，亦与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第89条的精神相违背。一、二审法院应当在判决撤销复议决定的同时，一并判决恢复灵山县政府处理决定的法律效力，而非判令钦州市政府重新作出复议决定。
5.司法谦抑原则。司法谦抑亦称司法克制，指司法机关在裁判过程中，应当隐忍、克制行使司法权力的冲动，尊重社会自身净化作用。“行政诉讼中，司法谦抑原则是指人民法院在行使审判权对行政行为进行监督的过程中，要尽可能克制司法权对行政权干预的冲动。”人民法院对政府作出的土地山林权属处理决定合法性的审查，应当保持司法谦抑原则，一般应尊重政府对事实的认定及处理的裁量权。注重权利归属的稳定性，保护诚实守信长期实际占有和管业的当事人权益。在双方当事人均提供历史使用证据但无法提供合法权属证明情况下，行政机关按照尊重历史、面对现实原则作出的符合情理的权属处理与颁证行为，宜充分尊重，不能简单以司法机关的判断代替行政机关的初始判断。在判决方式选择上，不能仅因行政处理存在程序瑕疵，即径行撤销权属处理决定或颁证行为，并责令重新处理。程序瑕疵可以补正的，可以允许行政机关补正或者补强相关证据；虽不能补正或者补强，但人民法院根据第三人申请调取证据后能够得出实体合法性结论的，应当判决确认违法，但不撤销行政行为，以避免行政机关和人民法院反复处理和诉讼，防止权属争议久拖不决。
（三）起诉条件的判断是重要前提
1.起诉条件的判断中，起诉人与被诉行政行为之间利害关系的审查是重点，应着重考虑三个方面：
（1）起诉应具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第4条的规定，起诉人提起行政诉讼，应当提供证据初步证明与被诉行政行为有利害关系。否则，起诉不符合法定条件。[2017]最高法行申6598号颁发土地承包经营权证一案中，乐中11组主张其是争议土地的所有权人，请求撤销案涉承包证和维持颁证行为的复议决定，但未提供初步证据证明其对争议土地享有所有权或其他合法权益。因此，最高人民法院认为乐中11组与被诉的颁发承包证行为及复议决定没有利害关系，不具有原告主体资格。[2018]最高法行申1187号颁发国有土地使用权证一案中，原告提起行政诉讼，请求撤销被诉的颁发土地证行为。但是，土地证项下的土地并不在原告回建地范围内。最高法认为，原告与颁发的土地证没有利害关系，一审判决撤销土地证错误，二审以没有利害关系为由裁定驳回起诉正确。
（2）在土地权属处理决定的复议申请受理审查阶段，曾管理使用争议地的村民小组与土地权属处理决定具有利害关系。[2020]最高法行申12191号土地行政复议一案中，最高人民法院认为，上雍屯一至四组曾对部分争议地进行管理使用，案涉争议地处理结果可能对其权利义务产生影响，其提起行政复议申请符合法律规定的行政复议受理条件。市政府复议决定认为上雍屯一至四组与处理决定不具有直接利害关系错误，二审法院判定市政府重新作出复议决定并无不当。
（3）政府给被征收后的土地颁发新权证的行为与原被征收人一般无利害关系。实践中，若是争议土地已经被征收为国有，或者签订过征收补偿协议，自征收补偿协议或决定因超过法定起诉期限未起诉，或者起诉后生效判决驳回被征收人的诉讼请求，征收补偿行为实际发生法律效力之日起，被征收人即已经丧失对被征收土地的所有权和使用权，自此之后，被征收人与被征收的土地没有利害关系，其不具备提起土地行政登记主体资格，但被征收人起诉要求依法补偿安置的，有利害关系。[2017]最高法行申8320号颁发国有土地使用证一案中，最高人民法院认为，涉案土地的征收、颁发国有土地使用权证的行为发生在1995年，土地当时已经被征收为国有，被征收人与2015年政府给彬宇公司换发国有土地使用权证的行为没有利害关系，一、二审本应裁定不予受理或驳回起诉，受理案件并作出实体判决不妥。
（4）换发新的权属证书的行为不是新的颁证行为，对第三人实际权益不产生影响，与第三人没有利害关系。[2018]最高法行申2821号国有土地使用证颁发一案中，最高人民法院认为，市政府已于1996年颁发土地证给玉柴公司。2001年，国家征收了玉柴公司1996年土地证上所登记的部分土地。2009年市政府根据申请就玉柴公司1996年土地证中未被征收的土地颁发土地证的行为，其实质是换发新证行为，而非新的颁证行为，对三伦组诉称土地权益造成实质影响的是1996年的颁证行为，与2009年的换证行为无关。三伦组无权提起本案行政诉讼。
2.人民法院在审理行政案件过程中应主动审查起诉期限。《行政诉讼法》第49条规定，起诉应当具备四项条件：具有原告资格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院有管辖权。另外，《行诉解释》第69条规定，起诉不能超过起诉期限。行政行为具有公定力，起诉期限的存在，可以督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。须注意，起诉期限不同于民法上的诉讼时效，只有当事人提出诉讼时效抗辩，法院才能审查，超过诉讼时效也只是丧失胜诉权，并不丧失起诉权。而不管当事人是否提出起诉期限抗辩，法院都应主动审查，超过起诉期限不能立案，已经立案的应该裁定驳回起诉。[2018]最高法行申2874号土地行政登记一案中，再审申请人认为起诉期限并不是提起行政诉讼的法定起诉条件，二审以超过法定起诉期限为由不予立案错误，最高人民法院认为，行政诉讼起诉期限应当作为法定起诉条件进行审查。同时，起诉期限的审查还应注意如下两个方面：
（1）最长起诉期限为20年。根据《行政诉讼法》第46条第二款的规定，20年为最长诉讼保护期限，超出该期限的，不论当事人是否知道，或者应当知道，都不能再提起诉讼。[2019]最高法行申658号案件中，原告的起诉超过20年最长起诉期限，法院不予受理。
（2）信访不属于应当扣除起诉期限的情形。“……因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”实践中，经常有当事人以向相关部门信访为由主张未超过起诉期限。但通过信访途径寻求权利救济，是当事人自己选择信访放弃诉讼的结果，信访不属于应当扣除起诉期限的情形。
3.要注意乡（人民公社）、村（生产大队）、村民小组（生产队）的沿革以及不同层级的集体所有制的代表。审理土地、山林、水利权属纠纷案件时，应特别注重对原告资格的审查。我国农村集体土地的所有权主体有乡（镇）农民集体、村农民集体和村内集体经济组织农民集体。“我国在农村管理体制改革之前，实行的是人民公社、生产大队、生产队的三级所有，队为基础的所有权形式。在农村管理体制改革后，人民公社、生产大队、生产队分别由乡（镇）政府、村民委员会、村民小组替代。”原告资格的审查亦应结合这一历史沿革来判断。如[2020]最高法行再163号土地权属行政裁决一案中，衡东县政府根据村组变更情况准确确定了被申请人，符合客观事实，利于实质解决纠纷。[2021]最高法行申903号土地行政确权及行政复议一案中，因案涉利益为全村之共有权利，非各村小组自有利益，村民小组提起诉讼不符合起诉条件。
4.“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”“对信访事项有权处理的行政机关，依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”[2017]最高法行申6573号不履行法定职责一案中，禤某某等人因对信访答复不服提起诉讼，不符合起诉条件。
5.村民个人无权对涉及全体村民权益的行政行为提起诉讼。《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第3条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”“依照该规定，村民个人无权对涉及全体村民权益的行政行为提起诉讼，村民个人不服，应通过村民民主自治程序提出。”
6.《行政诉讼法》实施前（1990年10月1日前）的颁证行为不可诉。因《行政诉讼法》自1990年10月1日起施行，《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》（[1993]民他字第10号）规定，行政行为发生在《行政诉讼法》施行之前，当时的法律没有规定法院受理此类案件的，人民法院不能受理，当事人应向行政机关申请解决。实际中，若政府颁发土地山林权属证书的时间在1990年10月1日之前，因为当时的法律未规定人民法院可以受理此类案件，原告针对该权证提起诉讼不属于人民法院受案范围，应裁定不予立案。
7.不可同时起诉原行政行为和复议机关不作为。根据《行政诉讼法》第26条规定可知，在复议机关以不符合受理条件为由驳回复议申请的情况下，当事人有两种救济途径：一种是直接起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关不作为。须注意上述两种救济手段不可以同时进行，而应择一进行。直接起诉原行政行为，目的在于法院对原行政行为的合法性作出认定与处理；起诉复议机关的不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理。[2019]最高法行申8152号行政纠纷一案中，再审申请人在要求确认市政府具体行政行为违法的同时，又要求确认省政府驳回行政复议申请决定的行为违法，属于同时起诉原行政行为和复议机关不作为，有违一事不再理和司法最终原则。经释明后仍坚持同时起诉，法院应裁定驳回起诉。
（四）确权发证程序及政府的自我纠错
1.土地登记颁证应当遵循的程序。依据《国家土地管理局土地登记规则》相关规定可知，办理土地登记颁证应当遵循的程序是：土地登记申请者向县级人民政府以上土地管理部门提出土地登记申请，同时提交单位、法定代表人证明、土地权属来源证明、土地附着物权属证明。土地管理部门受理材料后，组织地籍调查，全面审核后对符合登记要求的进行公告，公告期满无异议的，经人民政府批准，办理注册登记，县级以上人民政府颁发国有土地使用证。
2.集体林权确权发证程序。《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四章规定，集体林权确权发证程序包括准备工作、制订方案、外业勘界、签订合同、登记发证五个步骤，每个步骤均又细化了具体要求。在司法实践中，颁证程序是否正当亦是审查的重要内容。比如，在韦某某诉广西鹿寨县政府林业行政登记一案中，最高人民法院认为：“政府在颁证前经过了摸底调查，制订林权制度改革实施方案并进行表决、公示和审批，组织林权现场勘界、签订承包合同、村民委员会初审、乡（镇）人民政府复审、县林业主管部门审核等程序，在确定争议地权属来源合法、界址清楚、面积准确、利用合理、资料齐全的情况下，将包括争议地在内的五宗林地登记在林权证项下，颁发给原审第三人具有事实和法律依据。”[2020]最高法行再101号一案中，最高人民法院认为，鹿寨县政府依照有关规定，按程序组织勘界发证工作，核发林权证并无不当。一审判决驳回原告要求县政府给其颁发林权证的诉讼请求正确，二审判决撤销案涉颁发给第三人的林权证不当，最高人民法院再审予以纠正。
3.现场勘界原则上必须通知相关权利人现场共同指界。政府在颁发林权证的勘界过程中，必须通知土地相关权利人共同指界，如果没有通知共同指界，属于违反法定程序。[2018]最高法行申2819号林业行政登记一案中，最高人民法院认为，博白县政府在颁发被诉林权证时没有通知土地相邻权人共同指界，属于违反法定程序，原审判决撤销被诉林权证正确。[2021]最高法行申2061号林地行政裁决及行政复议一案中，最高人民法院认为，争议双方对界线理解不一致，政府经组织各方当事人现场勘验和指界，制作现场勘验笔录及界线图，并结合在案证据，认定争议山岭界线范围，符合法律规定。
4.行政机关可在遵守正当程序原则的前提下自行纠错，具体分为以下三个方面：
（1）行政机关有权撤销有争议的林权登记。根据《林木和林地权属登记管理办法》第11条的规定可知，登记机关对林权审查登记的条件之一是无权属争议。政府如果认为林权登记不符合“权属清楚、无争议”的登记条件，有权予以撤销。因为撤销林权登记是使已登记的林地权利状态回复到登记前的真实权利状态，待政府对林权争议作出确权决定后，再予以重新登记，并不会剥夺或减损权利人应当享有的权利。[2017]最高法行申6867号撤销林权登记决定及行政复议一案中，原审第三人向县政府申请确权，县政府组织再审申请人与原审第三人进行听证，初步证明第三人在再审申请人林权证范围内对林地有过管业事实，认为林权登记不符合“权属清楚、无争议”的登记条件，予以撤销并无不当。
（2）行政机关有权撤销其已作出的权属处理决定和复议决定。《行政诉讼法》第62条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。根据该条规定，任何一个行政机关，作出行政行为后，发现已经作出的行政行为确有错误的，均享有依法自我纠错的权力，有权改变或者撤销自己作出的行政行为。[2018]最高法行申8767号案件中，最高人民法院认为，市政府经当事人申请，依据新证据作出纠错决定，撤销县政府作出的原权属处理决定和市政府复议决定，是自我纠错行为，应予支持。但政府纠错应遵守正当程序原则，依法应当保障各方利害关系人陈述、申辩的权利。该案中，市政府在未告知并听取相关人陈述、申辩的情况下，作出对其不利的纠错决定，违反正当程序原则。
（3）行政机关确权处理时可一并撤销之前颁发的有误的权属证书。比如在[2019]最高法行申1504号林地权属行政裁决及行政复议案中，政府在作出确权处理决定的同时一并撤销了之前颁发的有误的八个《林权证》，一审法院认为，在确权决定中注销已颁发的《林权证》行政程序违法，调处结果不当，应予撤销。二审法院认为，政府在确权的同时，发现已经颁发的《林权证》有误，其有权自行纠错并注销。最高人民法院再审审查支持了二审法院的做法，认为政府在作出确权决定的同时注销之前颁发的有误的《林权证》，适用法律、法规正确，符合法定程序。笔者也认为，允许政府在权属纠纷处理过程中对原来有误的权证一并进行处理，可以简化流程、提高效率，并可一次性化解纠纷，值得提倡。
三、土地、山林、水利权属纠纷案件法律适用实体规范
（一）坚持优势证据证明标准
土地、山林、水利确权案件属于行政机关对民事争议的处理，遵循与民事诉讼一致的优势证据证明标准，而不是高度盖然性的标准，更不是排除合理怀疑的标准。因土地、山林、水利权属纠纷时间跨度往往较长，争议各方可能均会有相应证据证明其对争议地享有相应权利。此时，应结合争议各方证据，逐一审查核实，既应注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析全部证据材料，运用逻辑推理和生活经验，根据优势证明标准，从以下三个层次出发，对争议事实作出客观、公正的认定。
1.政府颁发的权属凭证合法、明确的，应作为处理权属争议的主要依据，具体应注意以下五个方面：
（1）生效权属证书是处理权属争议的主要依据。生效权属证书是国家机关基于公权力制作的，其证明力优于其他书证。在处理权属纠纷过程中，只有当权属证书存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信权属证书，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。如[2018]最高法行申7110号案件中，政府依据《山界林权证》和《山界林权落实示意图》来确定权属正确。[2021]最高法行申915号、914号两案中，政府分别以《山林所有证》《山界林权证》作为争议林权确权的主要依据都体现了这一规则。[2020]最高法行再46号土地行政裁决及行政复议一案中，北流市政府在没有确切证据证明潮塘三组持有的林权证存在违法颁证的情况下，简单以林权证权属来源不合法，仅依据协议书的约定，将涉案土地确权潮塘一组属于认定事实不清。
（2）各个历史时期权属凭证的特点及认定。在土地山林水利确权案件中，虽各个历史时期的权属凭证、材料特点及效力不一，但合作化、四固定后，集体土地所有权没有较大变动，联产承包责任制、林业三定时期颁发的权属凭证，仍是以四固定时期确定的土地、山林权属为基础。因此，合作化、四固定时期形成的“社员入社清册”“四固定清册”和“相关决议”等权属材料均可以作为确定土地、山林、水利所有权归属的基本依据之一。一般情况下，凡经四固定确定的权属，应以四固定为准；未经四固定确定权属的，则要参照土地改革、合作化时期的权属。须注意的是，虽各个历史时期的权属凭证和材料是纠纷处理的主要依据，但也并非定案的唯一依据，其证据能力和证明效力不能机械地一概而论，应结合具体案情，按照证据规则，全面、客观、综合地审核认定。
（3）土地改革前有关林木、林地权属的凭证，证明力要受到限制。“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。”[2018]最高法行申7027号案件中，再审申请人提交了《武鸣县龙母乡镇江村轮廓图》和《坵形图》，因《武鸣县志》和《广西地名词典》所载，民国三十一年至解放前已不存在“龙母乡”这一行政建制，解放后亦未沿用，1952年时龙母为村级区域。因此，这两份证据不属于土改时期的证据，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。
（4）四固定、合作化、林业三定时期尚未取得林权证的，土地改革时期人民政府依法颁发的土地证方可作为处理林权争议的依据。如果已经在林业三定时期取得林权证的，土地改革时期取得的土地房产证则不宜作为处理林权争议的依据。[2020]最高法行再252号林木林地行政处理及复议一案中，因案涉争议林地已经在林业三定时期颁发的林权证范围内，所以不宜将土地改革时期包含该争议地的土地房产证作为该案林权争议的依据。
（5）《山界林权证》在无四邻指界，亦无其他相关证据佐证，且与管理使用证据冲突矛盾时，不能作为确权的根据。[2019]最高法行再285号林地确权行政裁决行政复议一案中，二审判决在未考虑该《山界林权证》存在的未经指界确认问题，亦未考虑其他相关管理使用证据与该证据之间的冲突矛盾，未综合分析认定证据的证明效力的情况下，优先采信《山界林权证》，违反《行政诉讼证据规定》第54条，最高人民法院予以纠正。
2.权属凭证效力存疑或者内容不明确时，应将长期经营管理事实作为主要确权依据。权属纠纷当事人管理使用争议地的事实资料与凭证，是权属纠纷处理的重要依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第35条规定，管理使用依据可作为土地、山林、水利权属纠纷处理的参考证据材料。因此，应尊重长期经营管理事实，当权属凭证效力存疑或者内容不明确时，应将长期经营管理事实作为主要确权依据，并注意以下三个方面：
（1）农民集体无争议连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，该土地应视为现使用者所有。集体经济组织之间发生土地权属争议的，行政机关确定土地权属时，应当根据争议土地的管理使用情况，尊重历史，面对现实实事求是地作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。[2018]最高法行申8820号案件中，政府依据原审第三人已实际使用争议地二十年以上的事实，将争议地所有权确权给现使用人正确。[2020]最高法行再466号土地行政裁决及行政复议案中，最高人民法院认为，上茅车小组已连续使用争议地满二十年，争议地应认定为其所有，一、二审法院要求合浦县政府进一步调查核实并重新作出处理决定，浪费行政、司法资源，徒增各方诉累。
（2）有明确权属证据的时候，不能以经营管理事实来认定权属。[2017]最高法行申6322号土地行政裁决及行政复议一案中，因县政府征收争议地，秦某某与大熟坡队发生土地权属争议。该案中，大熟坡队于1962年“四固定”时取得争议土地所有权，1979年之前在争议土地上种植农作物。秦某某虽然于1984年捡耕争议土地进行使用，但并不能改变该争议地的权属。政府将争议土地所有权、土地补偿费、安置地均归给大熟坡队，青苗补偿费给秦某某的做法既明确了权属，又对秦某某开发未利用土地的合法权益予以保护，合乎法理与情理。此外，[2017]最高法行申7515号土地确权及行政复议案、[2021]最高法行申915号林木林地行政处理决定案，均体现了上述原则的应用。
（3）认定经营管理的事实一般是指纠纷发生以前的经营管理事实。保持现状是处理土地山林权属纠纷的先决条件，发生纠纷之后抢占争议土地山林，只能引发更大的冲突，不利于纠纷解决，因此《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第35条中关于可以作为确权依据的“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”，应理解为争议发生之前各方对争议土地山林进行管理使用的事实资料和凭证，纠纷发生之后的相关证据证明效力应排除。
3.当争议各方均有一定的权属证据，但均不足以支持各自主张，且均无长期管理事实时，按照“三个有利于原则”和“利益平衡原则”，在兼顾各方利益的基础上确定权属。如[2018]最高法行申2410号案件中，政府在争议双方均无证据足以证明争议地归其所有的情况下，经过实地勘查、走访调查，组织双方调解未果后，将争议地分别确权给再审申请人和原审第三人。[2018]最高法行申2223号林业行政裁决及行政复议一案中，县政府在调解未能达成一致意见的情况下，认定各方当事人均有一定的证据，但又均不足以支持其全部主张，就兼顾各方利益将争议的山场划分为两宗地，分别确定为争议双方所有符合该原则的要求。
（二）注重其他证据的证明效力
1.当事人达成的协议可以作为土地、山林、水利确权纠纷案件的证据材料。[2019]最高法行申3183号土地行政确权及行政复议一案中，最高人民法院认定，1981年的《山界林权证》不能否定1985年、1986年土地权属已经协议转移的事实和法律效力，政府将争议土地确权给协议约定方所有正确。[2017]最高法行申8748号土地确权行政决定及行政复议一案中，最高人民法院认定，1978年协议和1995年协议均明确争议土地属石棠十一组所有，政府按照协议约定将争议土地所有权确定归石棠十一组正确。[2020]最高法行再163号土地权属行政裁决一案中，最高人民法院确认集体经济组织之间具有公文属性的土地权属界线协议可以作为确定土地权属的证据。[2021]最高法行申2065号林地行政裁决及行政复议一案中，最高人民法院认定，案涉协议书已将争议山场划归华石林场所有，且划归后一直由华石林场管理使用。防城区政府将争议山场林地权属确归国家所有，由华石林场代为管理，符合法律规定。
2.生效裁判文书可以作为定案依据。根据《行诉解释》第69条、《行政诉讼证据规定》第70条的规定可知，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。[2018]最高法行申6909号行政裁定中，最高人民法院认定，政府在经调查、现场勘界、组织调处无果后，依据已经被生效判决所确认的《山界林权证》和协议来确定权属正确。
3.诉讼标的为生效判决羁束。诉讼标的为生效判决羁束是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被生效的人民法院判决所确认。生效判决具有对世的法律效力，不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。须注意，诉讼标的为生效裁判文书所羁束，一般仅仅指受生效裁判文书的主文判项羁束，对裁判理由部分认定是否具有羁束力问题，则须依案而定。
4.生效判决所涉及的土地与政府权属争议处理的争议地虽地名一致，但面积、四至范围不一样的，不能认定生效判决对政府权属争议处理产生完全的羁束力。[2020]最高法行再104号林业行政裁决及行政复议一案中，争议地“唐家弯”山场历经多次政府权属争议处理和法院审理，但四至和面积不尽一致。乐业县政府在2016年重新进行权属处理时，以法院2005年的一份判决为依据作出处理决定，属于认定事实不清，适用法律错误。
（三）特殊争议地的确权
1.河道管理范围内的争议地权属认定。“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”[2019]最高法行申3709号土地行政确权及行政复议一案中，虽然村民小组在争议地的局部有一定使用事实，但不能以此改变争议地的所有权性质。政府将争议地的土地所有权全部确定为国家所有，符合法律规定。
2.自留山认定。《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第3条规定，有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。[2018]最高法行申7228号林业行政登记一案中，涉诉林地在“四固定”和林业“三定”等时期均未办理山林权属登记，再审申请人也未能提供符合上述规定的其他证据，再审申请人主张是其自留山没有事实和法律依据。
3.水库管理用地权属认定。水利工程的管理范围和保护范围，由县级以上人民政府划定，水库库区校核洪水位以下（包括库内岛屿），坝首两端、下游坝脚及溢洪道两侧各五十米至一百五十米为管理范围，水库库区管理范围由县级以上人民政府划定。“县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有……”[2017]最高法行申7515号土地确权及行政复议一案中，最高人民法院认为，因争议地包含在料村水库坝脚下溢洪道两侧一百五十米的库区管理范围之内，属于水库管理用地。料村水库系由水利局直接管理的国家所有的水库，水库管理范围内的土地应当属于国家所有，使用权属于水库管理部门。
结语
土地、山林、水利权属纠纷案件的正确恰当处理，除发挥好司法机关定分止争的功能外，还要依赖于行政机关的依法确权，只有促进权属争议从“司法主导”向“行政主导，司法终局”模式转变，构建完善的多元解纷机制，方能实质化解各类权属争议，从而巩固和完善农村基本经营管理制度，让农民吃上长效“定心丸”。习近平总书记指出，“乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”，处理好土地、山林、水利权属纠纷案件，能够有力助推农村土地制度改革和发展，全面促进乡村振兴和社会稳定，是一项具有深远意义的工作。
编辑审定：陈越鹏
