作者简介：张佑，男，安徽师范大学马克思主义学院博士生，铜陵学院法学院讲师，主要从事农村土地产权研究；周俊强，男，安徽师范大学法学院教授、博士生导师，主要从事法治中国建设研究。
基金项目：国家社会科学基金项目“我国农地金融创新的城乡收入分配效应研究”（19BJL104）；安徽省高校人文社会科学研究重点项目“乡村振兴战略背景下安徽农村集体经济组织法律人格重构”（SK2019A0599）；安徽省高校优秀青年人才支持计划项目（gxyq2022090）。
本文原刊于《河南社会科学》2023年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：宅基地使用权抵押是在不改变财产归属和利用关系的状态下，对财产价值的进一步发挥，是乡村振兴中赋予农民财产权益绕不开的话题。相对于法条上的严苛禁令，宅基地使用权抵押的实践则生动活泼，农民采用宅基地使用权抵押的行动早已悄然成风。基于裁判文书的分析清晰表明，宅基地使用权担保是农民普遍存在的产权诉求，宅基地财产担保功能的发挥存在多重困境。农民的土地财产权法律认知不足、农地的社会保障属性、产权确认不充分、宅基地流转障碍共同影响了宅基地使用权担保功能的实现。宅基地使用权能否抵押？社会各部门之间虽有行动偏差，但也存在趋同性空间。宅基地使用权抵押是农民的产权融资行为，未来应以有限抵押为原则设计相关制度。具体而言，就是立足于顶层设计落实农民的居住保障，着眼于居住升级完善金融供给，完善抵押配套制度以促成抵押担保的实现。
关键词：宅基地使用权抵押；土地财产权；宅基地制度改革
一、背景阐述及问题提出
在乡村振兴中深化农地制度改革、赋予农民更加充分的财产权益，是党的二十大报告中关于农村土地制度的最新定位。随着《民法典》对土地经营权的确认，我国农地制度实现了从“耕者有其田”到“耕者有其权”的根本转变，这对于激发农村土地活力、保障农民权益具有划时代的重大意义。土地经营权作为一项民事权利的确立，不仅促进了农村“三块地”中的第一块地即承包地用益功能的发挥，也直接促使了其担保功能的激活。然而，相对于承包地“三权分置”改革成果在作为“固根本”的《民法典》中得到确认，另一项直接关乎农民个人利益的农地即宅基地制度的改革却有待深入。
事实上，农用地制度的改革与宅基地制度的改革一道，是由十八届三中全会提出来的。2015年国务院发文部署以农村承包土地的经营权和农民住房财产权为内容的“两权”抵押贷款试点工作，并于同年获得全国人大常委会相关授权。在该项试点工作还没有全部结束之际，2018年中央“一号文件”就开始全面部署宅基地制度的改革，首次提出要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2020年中央“一号文件”表示要“进一步深化农村宅基地制度改革试点”，中央深改委于当年7月审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，并在全国启动了新一轮宅基地制度改革试点。2021年、2022年中央“一号文件”强调农村宅基地制度改革要“稳慎推进”。一边适度放活不断试点、一边稳步推进改革是宅基地制度的基调。在乡村振兴的农地制度变革中，对宅基地使用权抵押的探索依然是一项重要内容。如何在宅基地使用权抵押担保制度改革中，实现好、维护好、发展好农民权益是始终需要研究的问题。与此同时，理论界也充分关注了宅基地的担保功能，肯定房宅抵押对农民融资的积极意义，注重从试点地区的实践中总结归纳宅基地使用权抵押模式，多在“三权分置”的框架下探讨宅基地使用权抵押的制度设计。
在乡村振兴的实践层面，宅基地使用权担保的现实问题也亟待解决。宅基地制度改革政策试点以外的地区，广泛存在农民以房宅抵押担保的事实行为。宅基地使用权抵押的民间实践早已突破法律本身的有限框架，司法也难以全有或全无的话语给多样性的现实以统一的标尺。这些更为全面的真实情况，可以通过宅基地使用权抵押案件得到客观显现。遗憾的是目前尚无相关梳理总结，有必要给予其理论关注，以真实呈现宅基地使用权抵押的实践现状，如此既能为探寻农民宅基地上担保权困境的破解之道提供理论支撑，也是对“赋予农民更加充分的财产权益”的积极回应。
二、宅基地使用权抵押的基本情况
裁判文书“浓缩了诉讼程序制度、司法制度以及构成司法制度运作环境的各种经济、政治、文化因素，成为窥探一国司法制度和法律文化的窗口”。笔者以“宅基地使用权抵押”为关键词在中国裁判文书网进行全文检索（2021年以前立案案件），设定案件类型为“民事案件”，共获得各级法院裁判文书112份（含判决、调解和执行案件），考虑到“宅基地使用权抵押”在实践中多简化表达为“宅基地抵押”，笔者同时以“宅基地抵押”为关键词按照相同的方式进行检索，获得裁判文书537份，剔除两关键词检索出现的交叉结果6份，并通过逐一浏览剔除无关案件和无法打开的裁判文书65份，最终获得有效裁判文书578份（含判决、调解和执行案件）。
（一）宅基地使用权抵押行为长期稳定存在
样本数据的年度分布情况能基本反映所考察对象的历史情况和未来走势，在中国裁判文书网中，各年度都会出现因为立案与判决跨年度而导致文书案号和文书落款年份不一致的情况，笔者统一按照文书案号顺序整理了这578份裁判文书，发现第1份裁判文书出现在2011年，十年来有关宅基地使用权抵押（含“宅基地抵押”，下同）的裁判文书总体走势如图1。
如果基于直接观察并结合线性模拟（采用多项式，R2值0.981，数据与曲线高度契合），会得出结论：裁判文书中出现“宅基地使用权抵押”的频次在2019年以前快速增长，在2019年后呈现出急速下跌的态势。其实并非如此。自最高人民法院发布《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》以来，中国裁判文书网收录的民事案件数量总体上在逐年增加。剔除这种因素，我们发现每千万份民事裁判文书中出现“宅基地使用权抵押”的频率基本保持在50件至80件的区间（见图2)，线性模拟也显示这一比例并没有出现急速上升或下降的情况（采用多项式，R2值0.873，数据与曲线契合度高）。诉诸法院的案件只是现实社会问题的冰山一角，宅基地使用权抵押的实然数量一定远比诉诸法院的案件数量更加惊人。案件年度分布情况揭示了一个不争的事实：宅基地使用权抵押行为在民间早已稳定存在。
（二）宅基地使用权抵押活动广泛分布
分析裁判文本中出现“宅基地使用权抵押”案件的地域分布情况，还能发现区际宅基地使用权抵押的频次差异。数据显示，相关案件离散分布于我国各地区，宅基地使用权抵押是存在于全国农村的普遍行为。此外，对这些裁判文书的深度分析还发现，有14个省份裁判文书数量超过20份，远超其他地区，占裁判文书总数的83.04%。分别为广东省57件、河南省52件、吉林省50件、河北省48件、黑龙江省35件、云南省34件、江西省30件、广西壮族自治区28件、山东省28件、山西省26件、陕西省25件、甘肃省25件、贵州省22件、江苏省20件。进一步归纳发现，这些省份要么是农业大省，如河南、吉林、黑龙江、山东等；要么是城乡经济深度交互的地方，如广东、河北、江苏等；或者是一些民族聚集地区，如云南、广西、贵州等；或者是一些相对欠发达地区，如陕西、甘肃等。“宅基地使用权抵押”案件数量在这四类地区较为多见，这些地区可作为后续研究或政策试点重点关注的区域。
（三）宅基地使用权抵押系农民产权融资行为
根据最高人民法院《民事案件案由规定》，宅基地使用权抵押并非独立的民事案件案由，涉及宅基地使用权抵押的争议在裁判中以多种案由呈现。笔者逐份整理一审472份裁判文书，将相关案件类型分为四类：第一类是民间借贷纠纷案件中出现“宅基地使用权抵押”，共258件，占比达到54.66%。宅基地使用权作为民间借贷行为的担保物而存在，因借贷行为履行不能而争讼至基层法院。此类案件出现较早（首份裁判文书在2013年）。第二类是金融借款合同纠纷中出现“宅基地使用权抵押”，共122件。宅基地使用权作为借款人向金融机构或者金融类公司借款行为的担保物而存在，因借款偿还不能而争诉至基层法院。此类案件集中在2018年及以后。第三类是宅基地相关案件中出现“宅基地使用权抵押”，共59件。这类案件与宅基地抵押行为相关，主要是以抵押之名进行宅基地买卖，或是抵押行为后的宅基地及房屋使用权纠纷，或是宅基地使用权抵押担保后的追偿权问题，或是宅基地抵押后请求确认抵押合同无效。第四类是其他类型案件中涉及宅基地使用权抵押问题。如租赁合同纠纷、相邻权纠纷、合伙协议纠纷等案件中出现“宅基地使用权抵押”。此类案件中宅基地抵押问题不是争诉的对象，且案件数量不多（共33件）。
据此可以确定，宅基地使用权抵押与借贷行为高度关联，农民宅基地使用权抵押行为可以归结为基于宅基地的产权融资行为。在民间借贷纠纷、金融机构借款合同纠纷中，甚至是追偿权纠纷和请求确认合同无效的纠纷中，宅基地使用权均作为一种融资担保工具而存在。由于宅基地使用权抵押存在合法性障碍，农民希望发挥宅基地财产融资功能的诉求多通过民间借贷的方式或私下产权交易的方式表达。
三、宅基地使用权抵押的现实障碍
产权认知是财产权制度设计的重要变量，国内学者在研究宅基地使用权担保困境时较少关注到此点。它与社会保障因素、抵押担保规则、市场流转机制共同左右了宅基地使用权抵押的实现。
（一）农民的宅基地产权认知不足
司法案件显示，农民在对宅基地的法律属性认知、抵押的法律程序认知以及担保的法律后果认知上，存在不同程度的偏差。
农民对宅基地使用权的财产属性存在滞后认知，多认为宅基地或地上农房可自由处分，将其当作完全归属于自己的“小天地”。在非试点地区，依然大量存在的以宅基地使用权担保的民间借贷或金融借款案件，就足以表明农民对宅基地使用权属性的法律认知存在偏差。前文案件检索已揭示，“宅基地使用权抵押”在民间的表达多为“宅基地抵押”。语词差异的背后体现的是思想认识的差别，农民对宅基地的财产属性认识与法律规范之间存在偏差。农民未能清晰认识到他们拥有的仅是宅基地使用权，且法律禁止抵押。另在宅基地使用权抵押相关案件的民事一审过程中，抵押人在事实与理由部分提起宅基地抵押无效或农房抵押无效抗辩的仅有89份，且多在有代理律师的情况下提出。可见在多数农民的认知里，宅基地是当然可以自由处分的财产，以至于他们不知可以提起对自身有利的抗辩。
农民对宅基地使用权抵押的程序存在滞后认知，多以交付宅基地使用权证书，或签订抵押合同，或在借贷合同中附加抵押条款的形式，履行宅基地使用权抵押手续。在578份裁判文书里，仅有26个案件显示办理了宅基地使用权抵押登记手续，其中属于民间借贷纠纷案的仅有1个，其余均是在农业银行、农商银行等金融机构作为抵押权人的情况下发生的，表明农民自身对宅基地或者农房这类财产抵押的法律程序认知度极低。司法案件显示农民行使宅基地使用权抵押的通行做法是：（1）交付权利证书视为抵押。如将集体使用权证交付原告方，甚至出现将权证复印件交予对方以视为抵押的情况。（2）交付房屋视为抵押。在叶某与赵某民间借贷纠纷案中，叶某将宅基证交付给原告的同时将宅院及房屋交由原告管理。（3）签订书面条款视为抵押。在李某与韦某等民间借贷纠纷案中，双方仅在民间借贷合同中约定不能还款时以宅基地和房屋抵债。
农民对宅基地使用权抵押的法律后果认知滞后。以宅基地使用权及农房抵押为例，农民在获得借款的同时也意味着存在失去房产的风险。相关金融借款合同纠纷案表明，农民抵押宅基地使用权的借款目的多为农业生产经营或者农房建造修缮等涉农需要，且借款金额多在20万元以下。农业本身具有弱质性，用于农业经营的借款容易发生违约，农民房宅面临被执行的风险。如抵押借款10万元为购买农药化肥，抵押借款2.9万元用于生产经营，为收储脐橙办理农房抵押贷款11万元，甚至将唯一的宅基地或房屋用于担保他人债务，体现的是农民对宅基地使用权抵押的法律后果认知不足。在一户一宅的法律规范下，农民容易因区区几万元贷款而失去安身立命之所，实为得不偿失。
（二）宅基地的社会保障属性依然存在
法院在判决宅基地使用权抵押不能成立的说理中，体现出对农民失去居住保障的担忧。多认为宅基地是农民基于成员身份按户无偿取得的福利性财产，村集体一般不予批准出卖、出租住房后对宅基地的再次申请，在我国农村社会保障体系还不完善的背景下，完全开放对宅基地使用权限制的条件还不具备，禁止宅基地使用权抵押有助于保障农民居住权。关于农民产权认知的研究已经表明，理性经济人的假设在这里只能是美好的构想，我们无法当然地认为农民在宅基地使用权抵押开禁时能够作出理性决策。在农村相关社会保障措施不完善的情况下，宅基地使用权抵押担保导致的农民失宅失居风险是需要重点关注的问题，也成为农民宅基地使用权担保价值实现的障碍。
（三）宅基地使用权产权确认未完成
不动产登记证书是宅基地使用权和房屋产权的法律证明文件，缺失权证的资产无法在现代法治社会中经由合法渠道去创造资本。在司法案件中，宅基地使用权抵押不被法院认可的重要原因在于它未办理抵押登记。登记的缺失源自农民对宅基地产权的法律认知滞后，也来自农村宅基地确权未完成的现实。早在2011年，国土资源部等发布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，旨在开展包括宅基地在内的农村集体土地确权工作；2016年国土资源部发布《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》；2020年自然资源部发布《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》，以推进农村宅基地确权工作。然而确权中的困难不断，农业农村部的相关答复意见显示，宅基地确权工作至今还没有完成，尚在持续推进中。
（四）宅基地使用权流转制度未建立
索托认为，不能流动的资产是被阻隔在布罗代尔钟罩之外的僵化资产。宅基地使用权抵押，不可避免地需要面对产权流转的法律问题。能否流转以及流转制度如何，影响其担保功能能否实现以及实现的程度。目前，法律对宅基地使用权流转并非完全禁止，宅基地使用权流转多限制在本村村民之间。笔者收集的裁判文书显示，法院认可在本村村民之间的宅基地使用权流转，流转需要经本集体认可并不超出本集体的范围。在宅基地改革试点地区，宅基地使用权流转范围有所扩大，如义乌规定本县区的农民均有购买资格，当地法院以符合本地交易习惯为由支持其流转有效。宅基地使用权流转虽并不鲜见，但存在较多限制的产权流转现状阻碍了宅基地财产抵押担保功能的激活。
四、宅基地使用权抵押的张力及其消弭的可能性空间
西方经济学和经济法学界均将国民经济视为一个大的系统，常用部门模型来区隔研究对象并启动分析。我们将之引用到农村土地财产权问题上，立法、司法、政府与社会就是与之紧密相关的四个部门。各部门在对待宅基地使用权能否抵押上存在张力，未能形成一致行动，但均未完全否定宅基地抵押的可能性，这为担保制度的构建预留了空间。
（一）立法部门的不予认可与尝试倾向
现有立法呈现出对宅基地使用权抵押的否定性态度，集中体现在原《物权法》第一百八十四条和原《担保法》第三十七条规定宅基地使用权不得抵押，《民法典》统摄了二法中相关内容，保留了宅基地使用权不得抵押的法律规定。立法又在特定政策需要时体现出对宅基地使用权抵押的包容性，为配合“两权”抵押试点工作，立法机关授权国务院在天津市蓟州区等59个试点县（市、区）暂停实施有关集体所有的宅基地使用权不得抵押的法律规定，在一定程度上进行了突破性尝试。
（二）政府部门的尝试认可与探索倾向
中央及地方行政部门不断尝试发挥宅基地使用权抵押功能，相关文件和行动体现了支持宅基地使用权抵押的行动逻辑。其一，出台文件支持宅基地使用权抵押。人民银行等早在2010年就出台指导意见，鼓励金融机构探索开展宅基地使用权抵押贷款业务；安徽铜陵市政府曾出台管理办法认定农房抵押的有效性；重庆市政府发文认定农房抵押权自登记时设立。其二，部分地方政府或其部门以具体行政行为支持宅基地使用权抵押。如在辽宁建昌县、湖南宁乡市、吉林梨树县、甘肃静宁县等地，乡镇人民政府或县区房产局为宅基地抵押办理了登记手续。其三，确定试点地区进行探索尝试。“两权”抵押试点虽已结束，但在新一轮农村宅基地制度改革试点中，探索宅基地使用权抵押制度是一项重要内容，浙江德清据此出台了鼓励金融机构开展宅基地使用权（农房财产权）抵押贷款的指导意见。
（三）社会部门的积极认可与行动倾向
宅基地使用权抵押在社会部门中认可度高，人们倾向于认为宅基地使用权本身就具有担保属性。体现为民间较多采用宅基地使用权抵押以担保债务履行，相关民事纠纷长期稳定存在且遍布全国，就是民间倾向的最好例证。在新一轮宅基地改革试点地区，立法权力机关没有再授权暂停有关法律的适用，但未能阻却各地区掀起宅基地使用权抵押的热潮，如湖南永州、安徽旌德、浙江德清等地金融机构成为区域内宅基地使用权抵押贷款的先锋。不少非试点地区的金融机构也接纳宅基地使用权抵押为借贷行为增信，笔者收集的裁判文书中，122份金融借款合同纠纷案中属于非试点地区的多达93件。学者们也多呼吁宅基地的财产功能强化，农民对宅基地的合法使用权自然可以抵押的方式进行物权化利用，否认其担保权能还会造就城乡之间制度性的不公平。
（四）司法部门的部分认可与中立倾向
司法部门对宅基地使用权抵押有一定程度的认可。裁判文书涉及宅基地使用权抵押无效的判决共有157份，涉及宅基地使用权抵押有效的判决仅有39份（不包含试点地区特殊情况），表明宅基地使用权担保权能在司法实践中认可度不高，宅基地具有较弱的财产属性。在无效判决中，法院的说理具有较高的一致性，多以违反法律规定或抵押未登记来否定宅基地使用权抵押担保的成立。在有效判决中，法院说理则呈现多种样态，有四类基本判断：一类是宅基地使用权抵押办理了抵押登记而有效；一类是集体建设用地上的宅基地或者有偿取得的宅基地，因持有集体建设用地使用权证或者国有土地使用权证而形成有效抵押；一类举重以明轻，认为既然宅基地及其上房屋产权转让的处分行为都有效，那么也难以否定宅基地及其上财产抵押行为的有效性；一类认为“房地一致”的抵押原则仅适用于城市场域，而对于农村地区，宅基地使用权抵押无效不影响农房抵押的有效性。司法机关在对待宅基地使用权抵押案件时一般不主动审查抵押的合法性问题，578份裁判文书多数不涉及宅基地使用权抵押效力的认定，只在一方当事人提出相关诉求时才予以审查，体现的是司法的中立性。
（五）宅基地使用权抵押的可能性空间
法律的历史表明，人们始终是在推崇广泛的自由裁量权和坚持严苛详尽的规则之间来回摆动。我国当下宅基地使用权抵押正处于这样一个摆动的状态：规范层面严苛禁止，司法给出多样化解释，政府在试点中积极尝试，民间则已广泛铺开。摆动的本身意味着一种空间趋同的可能性。
将本部分论述通过表1予以归纳，立法、司法、政府与社会之间在认可度与行动逻辑上的差异清晰可见，四部门之间对宅基地使用权能否抵押的态度上存在张力，还未能形成促使农民宅基地使用权抵押担保权能实现的合力。但各部门的行动倾向又均不同程度呈现对宅基地使用权抵押的接纳：立法部门在部分地区暂停部分条款适用，体现的是对宅基地使用权抵押的尝试倾向；司法部门在案件中不主动审查合法性，体现的是对宅基地使用权抵押的中立态度；行政部门采取不间断的改革试点，倾向于不断探索宅基地使用权抵押的可行模式；社会上不断涌现的案件和部分金融机构的行动，呈现的是对宅基地使用权抵押积极采纳的态度。这一趋同性的行动倾向，预示未来激活农民宅基地担保权的可能性空间。
五、宅基地使用权抵押制度完善的建议
乡村振兴背景下农民对宅基地财产功能的期待，现有法律制度对该领域的抑制，是宅基地使用权抵押案件频繁出现的现实逻辑。但农民自身对法律风险认知不足叠加对农民失地失宅的政策担忧，使得各部门未能就此项财产权的建立达成一致行动。破解之维，应树立有限担保的思维，立足于顶层设计落实农民的居住保障，着眼于居住升级完善金融供给，完善抵押配套制度以促成抵押担保的实现。
（一）坚持在有限担保原则下实现农民宅基地使用权财产化
从农地物权体系来看，农村“三块地”在乡村振兴中有着明确且不同的功能定位。房子是用来住的，是中央关于房宅的基本功能定位。农村房宅的财产化利用自然应围绕这一主题，以乡村振兴中农民的居住保障和居住升级为核心内容，这应成为我国一切有关宅基地的法律和政策“废改立”的基本思路。本文对裁判文书的分析已经显示，现有的宅基地使用权抵押实质上是农民的产权融资行为。宅基地使用权抵押融得的资金多数并未用于建房修宅，而是流向与居住无关甚至与农业不相干的工程业务或生意经营，既不能为乡村振兴聚集资金，也背离了宅基地的原本功能。四部门之间的行动差异也无法在短时间内磨合，特别在政府部门政策试点经验还不成熟的情况下，完全放开宅基地使用权抵押的时机并不成熟。宅基地使用权抵押问题的解决当抛弃泛金融化的思维，舍弃急于求成的思路，在有限担保的逻辑下寻求破解之道。暂时放开以居住为目的的宅基地抵押担保限制，是较为可行的制度构建逻辑。
（二）在“三权分置”顶层设计中落实农民居住保障
我国在宅基地上长期实行的是所有权归属集体、农民享有使用权的“两权分离”制度。社会经济的发展以及人地关系的深刻变迁，农民对宅基地有担保融资的期许，都使得单纯的“两权分离”制度已难以契合现实需要。立法的保守与司法的能动，政策的试点与社会的实践，在新时代的背景下交融共存，宅基地使用权抵押案件的非标准化判决正是这种张力的集中体现。中央提出要在宅基地领域探索“三权分置”，并以之作为宅基地制度改革的重点内容，应以此为框架做好宅基地使用权抵押担保的顶层设计。
应强调对所有权的充实，在宅基地所有权落实基础上开启抵押担保。农民集体所有权是宅基地上农民个体资格利益和其他派生权利的依托，应当在宅基地抵押担保过程中扮演积极的角色，体现在抵押管理和抵押物流转收益分配方面。在“稳慎”的改革步调下，应暂时实行抵押担保的集体审批同意制，在未来宅基地抵押担保的法定机制成熟后，再实行抵押担保集体备案制。重视农民资格权，在保障农民宅基地使用资格的前提下开启抵押担保。从裁判文书的判决情况看，宅基地的社会保障属性是法律禁止其抵押的主要考量，也是法院否定抵押权成立的重要理由。以“宅基地资格权”作为宅基地抵押利用中的“压舱石”，设定其为专属于农民集体成员的身份权利，在实现居住权保障的基础上兼顾房宅的财产功能。在具体的抵押担保制度设计中，应明确宅基地使用权抵押期限届满后，自动回复到原宅基地资格权人那里。同时赋予资格权人赎回权，在一定条件下可赎回因实现抵押权被流转的宅基地使用权。着眼于使用权，应以适度发挥宅基地财产功能为目标开启抵押担保。在权利分置的框架下，宅基地使用权得以回归纯粹用益物权的范畴，成为特定条件下农民自由处分的财产。应当设定宅基地使用权的使用期限，并将城市房地产领域中的“房地一致”原则引入农村宅基地中，在确权登记和有限使用的基础上，赋予宅基地使用权以担保功能。
（三）以实现居住权为导向设计金融供给法律制度
裁判文书显示，部分地方性银行（信用合作联社、农商银行、村镇银行）及国有商业银行（中国农业银行、中国邮政储蓄银行、中国建设银行）已经在开展宅基地使用权抵押业务，但仍局限在极少数地区。在“三权分置”的顶层设计下，政府部门应当完善宅基地使用权抵押贷款机制，鼓励各银行开展农民房宅抵押信贷业务，以实现乡村振兴中农民居住保障和居住升级。宅基地使用权抵押呼吁长期限的金融信贷产品，作为不动产的宅基地，其使用期限和价值均具有较大的稳定性，也足以支撑金融机构设计长期限的信贷产品。应鼓励金融机构以城市住房按揭贷款为范式，开设宅基地使用权抵押按揭贷款业务，契合房宅抵押的规律特征。如此既符合农民经营农业的偿债能力实际，也能减少因偿债不能引起的争诉。在农村人口老龄化的趋势下，还应指导金融机构拓宽产品种类，接受依托农村房宅的反向抵押，让以房养老的财产利用成为可能。
（四）完善宅基地使用权抵押配套制度
不能流动的权利必然会在事实上蜕化为一项虚设的权利，宅基地使用权抵押权的实现端赖于宅基地使用权流转制度的建立。宅基地使用权与特殊身份捆绑，法律只认可本集体经济组织范围内的宅基地使用权交易，流转被限制在极为有限的范围内，进而阻却了农民宅基地使用权担保功能的实现。目前，试点地区在一定程度上扩张了流转空间范围，本县域范围或本市域范围内的农村居民可参与流转交易，但交易主体范围仍然限定为农民。未来，宅基地使用权在“三权分置”的逻辑下实现身份属性的剥离，回归私权的属性，届时应放开宅基地使用权流转空间和主体的范围限制，并明确规定宅基地使用权的使用期限，让流转出去的财产权利在使用期满后回归农民集体。但应防止宅基地脱离居住功能以及城市资本的无序进入，宜限定流转中购买主体为无房产人员（家庭）。
我国长期遵循大陆法系中有关不动产交易的基本规则，以不动产登记作为不动产物权变动的生效要件，并坚持“房地一致”原则。农村宅基地在属性上是不动产，应纳入我国不动产物权体系，并遵循原有成熟系统的一般规则。原《土地管理法》未明确规定农民宅基地使用权的登记问题，2019年修正的《土地管理法》将土地的所有权和使用权的登记规则指向有关不动产登记的专门法。2019年修订的《不动产登记暂行条例》明确不动产登记工作由县级以上地方人民政府确定的部门办理，宅基地使用权也囊括其中。在不动产统一登记的趋势下，宅基地使用权抵押应采用同其他不动产的抵押相同的登记模式；同时尊重其集体产权的特殊性，在他项权证中备注权利流转的情况，为宅基地使用权的押后管理及成员资格保障和行使提供公示基础。
六、结语
宅基地使用权抵押是乡村振兴中农地制度变革必然要面对的话题，是农民土地财产权深层次实现的标志。过往对农村宅基地使用权抵押的研究拘泥于对个别试点地区的关注，在中央提出“三权分置”的政策后，又多朝着抵押解禁的方向去证成并设计法律制度。事实上，作为农民的一项重要财产权，宅基地使用权抵押早已广泛存在于民间，又在不同层面存在权利实现的障碍，通过对司法案件的分析能客观反映农民宅基地使用权抵押实现的困境。在宅基地使用权抵押问题上，司法案件透露出农民法律认知上的滞后，也显示出国家与社会对抵押的殊异态度，还揭示了抵押配套制度不完善的问题，这些都是农民宅基地使用权抵押困境的症结所在。宅基地的基本功能是实现农民住有所居的居住权，更好地实现农民居住权应成为宅基地使用权抵押制度改革的首要价值目标。农地制度改革承载着促进乡村振兴的目标使命，利用宅基地资源在乡村聚集人才和资金，应成为宅基地使用权抵押制度改革的基本价值目标。农民宅基地使用权抵押困境的破解应在这两个维度下展开，本文基于裁判文书的分析从不同角度阐述了这一问题，望能为学者的后续研究提供些许新思路。
编辑审定：陈越鹏
