梁琦（1995—），男，江西九江人，华中师范大学中国农村研究院博士生，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员，主要从事农村社会学研究。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“乡村振兴战略背景下多元乡村治理问题研究”（19ZDA114），首席专家：田先红。
本文原刊于《地方治理研究》2023年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：以政策过程推动项目进村，可从赋能性角度对政策过程的柔性引领、柔性统筹、柔性共治、柔性动员四个层面的实践样态进行考察“。政社共建”下的柔性治理实现了政策过程的增权赋能效应，产生了体制、机制的双向增权效果，提升了项目进村所需的制度供给能力与基层治理能力。基于此，政策过程与柔性治理的结合，将推动行政主导向行政引导转变，使政策导向的国家治理目标转化为村庄的公共治理目标，从而实现政策过程的增权赋能效应。
关键词：乡村振兴；乡村治理；柔性治理；项目进村；政策过程；增权赋能；政社共建
一、问题提出与文献回顾
柔性治理是治道变革的产物，也是在乡村振兴战略背景下推进基层治理的必然选择。作为一种理论创新，柔性治理滥觞于20世纪80年代的公共管理、公共服务与整体治理的本土化，代表着公共治理新的发展方向。作为一种治理模式，柔性治理源于国家治理转型，即权威治理和行政管控无法满足日益多元的公共事务治理需求，迫切要求转变治理模式。基于此，20世纪90年代柔性治理被引入我国治理实践，并扩展至基层社会。
乡村社会的柔性治理研究主要沿着两种逻辑展开：一是自上而下的国家逻辑。相较于管治时期的国家治理模式，柔性治理是基于国家自主的治理转型，即由集权体制向简政放权、服务型政府以及治理现代化转变。二是自下而上的社会逻辑。社会逻辑产生于地方实践内部生发的治理经验，可划分为三种类型：传统经验，如依托乡贤自治、村规民约等简约治理模式；创新经验，如地方治理实践的再创造；调适经验，如作为应对地方治理风险的柔性法则等。
在应对当下的社会转型复杂问题时，单靠这两种柔性治理逻辑中的任何一种都难以发挥内外合力的作用。因而，自本世纪初期新公共治理在中国治理领域被广泛运用后，柔性治理转向第三种逻辑——“政社共建”。“政社共建”关注的是国家与社会的相互演进，超越了“只见国家不见社会，或只见社会不见国家”的局限。基于“政社共建”的现实理路，学界发掘了柔性治理第三种逻辑的优势。首先，在全能型治理的合法性遭受质疑的情况下，“政社共建”下的柔性治理化解了国家治理在基层实践中的合法性危机。其次，在国家治理从行政管理向行政服务转型的过程中，“政社共建”强化了政府对基层的回应能力，体现了柔性理念与基层治理的统一。最后，“政社共建”使基层社会成为国家引导的合作者，体现了柔性治理的要求。基于此，“政社共建”扩展了国家与社会合作的深度与广度，强化了二者的有机结合。
沿着“政社共建”的逻辑，学界梳理了柔性治理的特征及优势，也给了本文诸多启发。但在国家与社会深度互动的基层社会，国家与社会不仅普遍面临着难以合作的困境，同时也面临着治权弱化、治理能力不足的现实问题。学界发掘的柔性治理的优势难以解释在当下实施乡村振兴战略的背景下，特别是在以政策为依托的“项目进村”的趋势下，柔性治理如何在当下的基层社会治理情境中真正见效？鉴于此，本文沿着“政社共建”的逻辑，尝试从赋能性视角关注政策过程的体制、机制双向增权，通过分析乡村振兴战略背景下项目进村的个案，对柔性治理的作用机制进行探讨，尝试回答此问题。基于“政社共建”的逻辑，本文同样将柔性治理看作是国家从单向度的自上而下的管治，转向积极引导、社会协同共治的治理模式，强调国家与社会的相互演进。
本文的案例来自笔者与研究团队于2021年11月14日—12月5日在湖南省长沙市宁乡市D镇开展的为期20天的调研。D镇位于宁乡市中部，下辖1个社区、8个行政村，人口3.4万人，以农业人口为主。2021年，长沙市为创建全省“乡村振兴示范市”，出台了推动“美丽宜居村庄”项目进村的相关政策。本次调研采用半结构式访谈的方法，访谈对象包括乡镇领导干部、村两委干部、村民小组长、自然村落（屋场）召集人、部分农民代表等，充分了解“美丽宜居村庄”项目进村的政策实施过程，并获得了第一手的调研资料。
二、政策过程的界定及其刚性化困境
（一）政策过程的界定
为了探究国家与社会互动的逻辑，本文以政策过程作为分析对象。政策过程是指政治权威在特定的环境和政治体系中，按照特定的规则制定政策并付诸实施的过程。政策过程并不排斥政治权威在政治体系中发挥能动性。政策过程作为国家与社会接触的介质，对其进行研究能够考察“政社共建”的逻辑，对研究治理模式的作用机制具有一定的代表性。
本文的政策过程主要是指自上而下、具有公共治理导向的政策过程，包括“政策制定”“政策实施”“政策协同”“政策参与”四个层面，构成完整且中观的运作过程。其一，政策制定是政策过程的起点，涉及政策制定者对公共政策目标、指标与考核等具体内容的设定，是从指导意义上对政策过程的规划，其承担主体一般是具有权威性的党委政府，遵循的是引领逻辑。其二，政策实施是政策过程的中间环节，涉及政策如何进行中期统筹，如对政策运作、资金来源、实施策略等具体问题的处理。政策实施强调统筹和执行能力，是影响政策能否落地的重要环节，其承担主体多为肩负属地责任的基层政府，遵循的是统筹逻辑。其三，政策协同是政策过程的动力机制，能够在科层体制自上而下的动员基础上补充社会管理形式，其目的是强化管理、稳定秩序以及扩展群众基础等，是政策落地的基层对接过程。其治理主体内生于村庄社会，遵循的是对基层社会的管理逻辑。其四，政策参与是政策过程的落地环节，是政策在乡村社会与最基本的行动单元的碰撞，也是决定政策意图能否实现的关键。其主要内容是促使农民配合以实现政策效果，达到改造基层的目的，涉及主体是农民群体，体现了政策过程的动员逻辑。政策过程不同环节涉及的主体、主要内容与治理逻辑见表1。
（二）政策过程的刚性化困境
结合对上述政策过程的分析可以发现，政策的目的是以行政运作的方式，通过国家接触社会的界面，以实现国家基本价值目标的落地。在国家实现其价值目标的过程中，政策过程可能会在缺乏制度保障的环境下产生刚性化问题，导致基层治理陷入困境。从这一角度来看，政策过程刚性化可能造成以下困境。
第一，制度供给困境。受行政体制内部权力运作机制的限制，刚性的政策过程可能以单向度的控制方式展开。刚性的政策过程既带来了权力控制和制度保障，也会产生难以与基层实际调适的权力运行梗阻。为了解决权力运行不畅的问题，行政体制可能会再次强化治理行政化的倾向。治理行政化的过度运用容易产生行政冗余和行政问责泛化的后果，可能倒逼基层在权小责大、权责不明的治理情境下，疲于应付上级的检查和考核，产生治理形式化问题。基层治理的形式化会削弱体制向上传导基层实际状况的能力，导致上级政策制定难以直面基层问题。最终，体制内部的刚性化运作反过来影响到制度供给能力，形成新一轮的负向循环。
第二，基层治理困境。一方面，在政策落实到基层的过程中，刚性化的政策过程可能难以激活社会层面分散化的治理责任，国家赋予农民的主体地位难以落实，导致政策实施者缺乏调动农民参与的能力。另一方面，政策刚性化的包办代替逻辑容易塑造出农民在乡村治理中客体化的角色，导致乡村社会缺乏协商的组织基础和治理根基。此外，刚性化的政策虽然能够通过强化行政的方式实现自上而下的执行，但执行结果与乡村整体利益的错位则会导致基层公共性的萎缩，最终难以实现乡村社会和农民的公共利益。可以看出，以上问题都表明刚性化的政策挤压了基层治理的自主空间，弱化了基层自身的治理能力。
总之，政策过程的刚性化容易造成制度供给与基层治理两方面的困境，产生行政主导化、农民客体化，以及责任、协商和公共利益整合不足等问题。
三、柔性治理：政策过程的运作逻辑
（一）政策制定与柔性引领
为了实施乡村振兴战略和全面推进“乡村振兴示范市”创建，长沙市制定了《建设“乡村振兴示范市”规划纲要（2021—2025）》，主要以项目运作的方式在全市建设“美丽宜居村庄”。“美丽宜居村庄”政策（以下简称“政策”）在目标导向和政策安排上运用柔性引领的方式，具体如下。
第一，层次化的目标引领。长沙市制定的政策以最小层级的自然村落（屋场）为实施单元，以“示范创建乡村全域推进、面向其他乡镇聚集推进”为差序原则，以实现生态、产业、生活、风尚“四美”为目标进行项目化运作。其建设目标具有层次化导向，即从基本的环境整治、美化，再到生活宜居，最后到实现产业发展等层面。多元和层次化的政策目标要求切实改善村庄的综合面貌。
上级政策要求我们先将无害化厕所建设、生活污水处理、日常清理保洁、露天焚烧有效管控等作为基本目标。在完成初步目标的基础上，将村庄的庭院整洁、隙地绿化、农具柴草等生产生活用品整齐摆放、菜园花园整洁等作为进阶目标。最后在进阶目标基础上，再对符合要求的村庄加快产业发展，利用资源和生态条件开展适度规模经营，帮助村庄提高发展能力，可见，我们的目标是具有层次化的（访谈对象：乡镇乡村振兴办主任LSB，访谈编码：LSB20211120）。
第二，阶段化的过程引领。“美丽宜居村庄”项目以阶段化的实施过程来逐步推进。在规划层面，长沙市按照5年分批规划在全市范围内共建设4000个“美丽宜居村庄”，按照实际动态调整并力争完成年度计划。
我们县今年共规划240个左右“美丽宜居村庄”，上级政策安排下面做好宣传动员、调查摸底、建设规划等阶段性工作。只有通过逐步推进的方式，才能有效识别真正有建设需求的村庄（访谈对象：乡镇党委副书记ZXL，访谈编码：ZXL20211119）。
第三，灵活化的指标引领。柔性引领的政策根据地区经济发展、城镇化水平因地制宜地设置指标，并与村庄发展的基础与阶段相结合。这表现为W市依据各个区县的城镇化水平，给予一定的政策指导，并按照具体建设能力与地区需求落实指标。
2021年，在我们市的800个左右“美丽宜居村庄”指标中，TX区、YL区、KF区、YH区等中心市区均有20个左右；次城区的WC区、CS县有120个左右；偏远一点的LY县、NX县有240个左右。项目指标是指导性的，市域范围内可以灵活变通，占用的指标需真正用于改善村庄面貌，由此倒逼我们必须认真对待项目的推进（访谈对象：乡镇党委书记HW，访谈编码：HW20211115）。
第四，软考核化的任务引领。在任务考核上，长沙市将考核标准划分为三大类，分别是农民建设任务（40分）、村委会建设任务（40分）、项目绩效管理（20分）。首先，在考核占比上，政策以农民建设的组织化程度、参与热情、投入程度等作为重要指标，以发挥农民的主体性作用。其次，任务引领以群众沟通、宣传动员、调查民意为导向，采用正向激励方式。
不同于其他政策刚性化和精细化的任务考核，我们这项政策在项目建设的指导上是以实用性和群众满意为核心标准的，通过建立一套正向激励的软考核制度体系，不仅能够有效激发农民的参与热情，还可以给我们干部做群众工作留下充裕的空间（访谈对象：乡镇党委书记HW，访谈编码：HW20211115）。
（二）政策实施与柔性统筹
在政策实施层面，乡镇政府是落实政策的责任主体。上级政策的指导决定了D镇党委政府需将政策要求的目标细化，结合清单管理和民意调查，运用柔性统筹的方式，推动“美丽宜居村庄”项目建设全流程规范管理，并制定详细的管理办法与实施细则。
第一，在落实上级政策方面，D镇党委政府通过线上与线下相结合的宣传方式，以微信群、公众号等平台加强对往年“美丽宜居村庄”建设成果的宣传，并总结出基本标准和建设模式。通过宣传动员，激发农民尤其是年轻农民投身“美丽宜居村庄”建设的热情。
我们自然村农民看到乡镇其他的自然村建设得非常好，都热情响应，积极投身本村庄的建设，在外工作的还专门从市里请假回来承担义务工（访谈对象：乡镇乡村治理办主任WY，访谈编码：WY20211116）。
第二，在宣传基础上，D镇要求各村“两委”一方面做好民意调查，收集群众意见，充分了解农民对开展“美丽宜居村庄”项目进村的态度、意愿，以及当前村庄建设现状、问题和困难等，结合社情民意再具体实施。另一方面，按照政策指导，D镇组织农民参与建设过程。通过屋场会、农民代表会等民主协商途径，村委会能够引导农民提意见，赢得农民对项目建设的广泛支持和对建设流程、模式的认可。
我们自然村的建设内容、建设标准、义务投工和后期管护都由我们自己开村庄会决定，每个村民都乐意参加，谁不希望自己生活的地方变得更好呢？（访谈对象：官冲自然村村民ZYJ，访谈编码：ZYJ20211127)
第三，在资金来源多样化政策的指导下，D镇摸索出“1/3模式”，即资金来源中上级拨付、农民自筹、乡友捐助各占1/3，连片打造的每个点额外再奖励10万元的项目资金。
在政策鼓励下，我们镇加强争取利用省市级项目专项资金，并积极对接省市县的条线部门，以获取更多的财政支持，同时，各村也充分将项目细化并拓展资金渠道，通过各种方式发动乡贤捐助。目前，乡贤捐助已达200多万元，极大地减轻了项目进村的资金压力（访谈对象：乡镇农办主任ZXL，访谈编码：ZXL20211124）。
第四，在项目落地过程中有效做通“不合作者”工作。在基层权责利不匹配的治理情境下，一方面，面对不同村组、屋场项目落地难题，D镇基于“不合作者”的社会关系采取多种手段进行分类动员，以灵活的策略应对“不合作者”问题；另一方面，乡镇干部在做群众工作时也更注重方法，将政策话语转化为村庄话语，以多种合理补偿的形式赢得农民群体的支持。
可见，D镇注重从农民的整体利益出发，通过柔性统筹的方式，逐步实现落实自主性政策与村庄实际需求的匹配。
（三）政策协同与柔性共治
在自上而下的政策过程中，乡村社会是下一阶段项目建设的具体实施单元。乡村层面以协同政策过程，调动乡村内部的非正式治理力量承担治理事务和组织管理的责任，实现了“政社共建”下柔性共治的局面。
第一，“再造治理层级”激活乡村自主能力，强化内部管理。不同于以往按照村、组的治理层级，D镇各村在小组（屋场）推广“屋场理事会”组织模式，并遵从民意，推选出屋场内的“屋场召集人”。“屋场理事会”是以屋场为基础，由每个小组选出的“屋场召集人”召集小组内“有公心、爱奉献”的农民组成的自治组织。“屋场召集人”是村内推选出的中坚农民，其主要职责是组织农民参与本屋场的“美丽宜居村庄”项目建设。目前，全镇在多次民主推选的基础上，从154个屋场中推选出400多名屋场召集人。
乡亲们选你做屋场召集人，那是因为大家都信任你，当了屋场召集人就要对得起大家的信任与期盼，带领大家建设好我们屋场……做好不同意见者的工作，了解他们的想法。考虑大多数人的诉求，合理规划我们屋场的建设，利用好每一笔钱，让项目真正“接地气”（访谈对象：泉塘湾屋场召集人JZC，访谈编码：JZC20211121）。
第二，“激活群团组织”发挥社会精英作用，强化中坚力量。在引导社会精英参与的政策指导下，D镇各村在农民自发基础上，在村庄内部组建了众多群团组织，如“巾帼志愿队”“青年突击队”等，这些群团组织的主要成员都是各个村庄的社会精英。通过调动社会精英参与，群团组织在“美丽宜居村庄”项目进村中发挥了中坚作用。
组织群团是我们镇在响应“简政放权、放管结合、带头示范、优化服务”的政策指导下的创新形式。目前，全镇群团组织共有普通成员3000多名，组织了屋场建设上百余次。大家积极性高，热情建设家乡（访谈对象：乡镇乡村治理办主任WY，访谈编码：WY20211116）。
我们返乡创业的青年人得益于乡镇的大力支持，现在家乡在搞建设，我们肯定义不容辞，组织起来，鼎力相助（访谈对象：“青年突击队”成员PR，访谈编码：PR20211123）。
第三，“发动乡贤捐助”拓宽社会资源范围，强化价值导向。乡贤作为乡土社会重要的治理资源，激发他们的社会责任感能够造福乡梓。熟悉与互助的纽带能够帮助乡贤获得更好的群众基础，并转化为治理力量。D镇积极发动小组内部的乡贤参与捐助，并通过表扬、褒奖、树榜样等方式激发其荣誉感。
之前村干部给我打电话说，你们屋场现在要搞“美丽屋场”建设，你这么大的老板是不是应该支持一下？我平常在家不多，乡里乡亲对我母亲照顾很多。上次我母亲散步摔倒了，得亏HYY发现及时，才捡回一条命。大恩面前，你说我能不捐吗？捐助还有证书和表彰，我母亲说村里人见面都夸我致富了还不忘家乡（访谈对象：简氹屋场村民YXS，访谈编码：YXS20211201）。
（四）政策参与与柔性动员
在政策落地的最后一个环节，农民群体的广泛参与是决定政策效果好坏的关键。在政策过程的引导下，“美丽宜居村庄”对农民群体产生“政社共建”下柔性动员的效果，实现了广泛的社会参与。
第一，农民能够参与“屋场夜话”的协商平台，实现共商共建。D镇在上级农民共商共建政策的指导下，结合农民在劳作之余习惯聚集在村庄公共场所的生活特性，在农民休闲的公共场所组织“屋场夜话”。“屋场夜话”是自上而下构建的公共协商平台。村委会、村民小组长和“屋场召集人”等正式/非正式的治理权威，依托“屋场夜话”向农民宣传屋场建设的政策，开展对屋场农户的民意调查，充分了解农民对筹资、筹劳、筹料等方案和标准的意见、建议，并引导农民在项目进村过程中的政治参与。
我们每月都要开几次“屋场夜话”，只讨论实事。“美丽屋场”的项目就是我们自己通过屋场会协商决定的，它不像以前的一些项目和我们村民没什么关系，国家的钱白白浪费了，我们也不需要这些（项目）……经历这么多我发现，只有我们组织起来协商，才能调动大家建设家乡的热情（访谈对象：官冲屋场村民LQZ，访谈编码：LQZ20211127）。
第二，农民能够参与“义务工时”的动员机制，实现多种合作。在动员群众参与的政策指导和公共协商的基础上，农民以投票表决的方式通过了筹工筹劳的方案，实施普遍的“义务工时”制度。“义务工时”是农民义务参与屋场建设的时间投入，农民在完成“义务工时”的基础上，超过的部分按照一定的误工补偿标准予以补偿。每个屋场可以按照具体的屋场情况实施不同的筹工筹劳方案。全民参与的动员制度，通过以拆抵工、以筹抵工、家庭互助等方式，灵活调动农民配合、实现吸纳合作，获得了社会资金投入与农民务工投入。
我们大家都积极响应“义务工时”，屋场协商的方案是按照人头计算，每个成年人承担10个义务工，不愿承担的需要以100元的捐助抵1个工，这是大家都同意的。大家给自己屋场投入劳动非常卖力，都比着干，投入多、干劲足，因为这是为家乡做贡献的好事（访谈对象：杨湾屋场村民QSL，访谈编码：QSL20211204）。
第三，农民能够参与“地方嵌入”的工程建设，实现建设优化。不同于财政资金使用上的严格管理和招投标等程序措施，“美丽宜居村庄”项目资金并非完全来自上级财政，因此，能够给予本地施工力量嵌入空间。D镇鼓励本地施工队参与建设，由其招募当地农民。地方嵌入能够降低项目施工成本并保证施工质量。一方面，小组（屋场）将大项目拆解为小项目，再发包给本村的小施工队，项目拆解能够减少项目施工损耗，将资金最大程度地用于项目建设。另一方面，因为乡土的社会关系连带，本村施工队能更有效地接受农民的监督，施工质量更高，减少施工方与农民的纠纷。
大工程包给建筑队，税点要收14%。我们通过屋场会的协商，把大工程分成小项目做，我们的资金宽裕了，就可以把资金更多、更好地投入到项目建设中去（访谈对象：峨山屋场村民、包工头CMG，访谈编码：CMG20211203）。
此外，政策意图通过“助贫扶弱”的托举过程，实现公益就业。在精准扶贫与乡村振兴战略的衔接上，项目结合国家扶贫政策支持对村庄弱势、贫困群众的帮扶。从政策和实践两个层面来看，D镇指导并支持各村为弱势群体设置公益岗位，屋场理事会根据乡镇意见，为村庄中的弱势群体优先安排项目进村的公益岗位，帮助弱势群体在项目实施过程中从事劳动，获得收入。通过动员包括弱势、边缘群体在内的全体农民，村集体意图将边缘群体吸纳到村庄建设发展之中，发挥公共项目的社会互助和公益作用。
第四，农民能够树立“长效管护”的责任意识，实现常态机制。项目后期的管护问题是“美丽宜居村庄”能否为农民带来利好的关键，因此，政策指导基层探索出发挥“屋场召集人”号召力的长效管护机制。
屋场的公共区域在规划之初就划分给我们这些屋场召集人了，再由我们按照之前协商的分工方式，落实到具体个人进行管护。村里还带领老党员、村民代表、屋场召集人外出参观其他村庄“美丽宜居村庄”项目的管护成果，我们看到别的地方维护得那么好，羡慕不已，回来也纷纷行动起来（访谈对象：简氹屋场的屋场召集人DYQ，访谈编码：DYQ20211201）。
可见，基于政策过程的引领，村庄内部实现了以积极参与为基础的发挥农民主体作用的柔性动员，从协商平台、动员制度、优化建设、公益整合、长效管护等方面实现了柔性动员的基本运作。
四、增权赋能：政策柔性运作的治理之道
以上D镇自上而下落地的“美丽宜居村庄”项目进村的案例，呈现了政策过程的柔性治理样态，但“政社共建”下柔性治理能够实现良好的项目进村效果的背后逻辑还有待深入探讨。本文尝试从赋能性角度对此进行解读，其逻辑是“政社共建”下柔性治理使政策过程产生了基层实践的增权效应，并从“体制增权”与“机制增权”两个层面提升了自上而下的“制度供给能力”与自下而上的“基层治理能力”。
（一）体制增权与制度供给能力提升
政策与体制紧密相关，政策过程通过柔性治理实现了体制增权，改善了行政运作与基层社会面临的结合难问题。体制增权普遍强化了国家对乡村的制度供给能力，并通过“村社协同权与管理能力”“行政引导权与动员能力”“治理主动权与行动能力”三对关系表现出来。
第一，“政社共建”下柔性治理的政策过程增进村社协同权，强化了体制管理能力。以长沙市“美丽宜居村庄”项目进村为例，一方面，行政体制通过“柔性引领”强化了权力重心的下沉，从而以项目层次化的过程、阶段化的实施与村庄发展目标有效接轨，并通过灵活、可调整的安排弱化了指标导向的刚性约束。同时，自上而下的政策通过行政力量的柔性管理，能够在体制内部有效传导，将政策的指导准确地落实在村庄层面，降低政策空转和政策刚性的负外部性。另一方面，“柔性统筹”因打通了政策落地的“最后一公里”，实现了行政体制与乡村社会的信息对称和沟通，“柔性共治”的运作空间使得社会力量能够把握政策信息，对政策灵活地再转化，增进了村社协同权。自下而上的良性传导又能够帮助行政体制实现对政策的贯彻与执行。因此，体制内部的柔性治理通过目标、过程与手段等多个层面的政策制定，提升了乡村治理能力。
第二，“政社共建”下柔性治理的政策过程增进了行政引导权，强化了体制动员能力。行政体制将柔性治理运用于政策实施的过程中，通过前期宣传、民意调查、资金来源拓展等，主动引导事务与村庄自身的能力匹配，并通过行政引导帮助农民增强自我动员和管护的能力，由此实现了对基层的引导增权。可以看到，一方面，柔性治理的政策过程所生发出的是以农民主体性为中心的有限的行政引导，能够在行政体制向基层输送政策的过程中，实现国家政策目标向村庄发展目标的转化，即政策过程将国家任务目标和村庄公共建设目标转化为村庄内部的治理目标，将国家责任转化为社会主体责任和组织内部责任。另一方面，政策过程通过柔性治理能够实现“行政主导性”向“行政引导性”的过渡、“对上逻辑”向“上下贯通”的转化。这样，政府能够以行政介入与村庄公共性的契合，营造出重视农民主体性、引导农民积极参与的氛围。治理主体与参与渠道有效匹配的政策过程避免了乡村治理的脱域化，实现了真正的动员参与。农民自身在参与过程中也能够识别出发展性与增益性的项目并积极投身其中，从而实现了行政引导式的项目进村与农民主动式的项目进村的耦合。
第三，“政社共建”下柔性治理的政策过程增进治理主动权，强化体制作为能力。在上级制定政策和基层落实政策之间，刚性行政体制一般是对命令的被动响应。在柔性治理的政策引领和统筹中，政策通过强化正向激励的作用，以自上而下的方式贯彻协同共治的理念，赋予基层灵活执行政策的主动权。一方面，行政体制内延展出来的权力会在乡村场域遭遇农民的自身诉求问题，具有正向激励的权力运作能够积极主动地承担群众工作，回应农民的合理诉求。权力的合理收敛弱化了行政权威行事方式的负面影响，并通过自上而下的运作，将财政资金、项目资源等输入，以激励基层政府积极动员农民支持村庄的发展。另一方面，按照“美丽宜居村庄”项目的政策要求，引导农民参与村庄建设契合了上级部门的考评标准，对基层的考评奖励以积极完成此目标为依据，从而强化了基层的积极作为能力。
（二）机制增权与基层治理能力提升
政策过程的机制增权是在政策关系和运作过程良好的状态下产生权力的增进性效果的。柔性治理的政策过程增进了治理责任、民主协商、公共利益等方面的整体机制的运作权力，从而在项目进村中提升了基层治理能力。
第一，“政社共建”下柔性治理的政策过程强化了权力引导的“责任—治理”机制。主动承担责任意味着治理主体愿意凝聚、配置资源并提升乡村治理的动力和能力。但在当前问责泛化和风险治理的情境下，基层的行为逻辑发生了从邀功到避责的变化，表现为基层政府通过各种避责方式推卸治理责任。可见，在强调找回基层治理责任的当下，此项柔性治理的政策过程帮助在权力的运作与基层落实任务之间实现责任耦合。一方面，上级通过权力将治理责任向下传导，并主动将基层承担的治理责任分解到灵活的运作过程中，软指标的考核能够极大避免基层运用避责逻辑。另一方面，基层通过“屋场理事会”制度再造村庄公共治理的层级，动员村庄内部的力量，将责任落实与群众工作有机结合。“屋场召集人”等社会责任主体不同于行政责任的代理人，能实现向内部的责任转化。
第二，“政社共建”下柔性治理的政策过程优化了农民主体的“协商—治理”机制。“美丽宜居村庄”项目凡涉及到农民切身利益的公共事务决策，农民都会参与村庄公共事务和公益事业的协商，在参与过程中整合他们的行动、意见，从而形成治理合力。从农民自治的角度来看，政策过程离不开农民的民主协商。此项柔性治理的政策过程保障了农民的协商权利，增进了农民对所讨论事务的了解和对公共决策的信任，并提升了自身的参与能力。从治理效能角度看，“美丽宜居村庄”项目进村实现了民主协商的组织化运作和分散化动员、正式化赋权和非正式治理、行政化引领和社会活力的叠加。因此，在民主协商基础上，农民的主体性能够将政策导向、项目建设和村庄发展有效结合，发挥农民群策群力的作用，确保项目进村过程中农民的真正参与。
第三，“政社共建”下柔性治理的政策过程优化了村庄建设的“公共—治理”机制。作为价值取向的“公共性”指涉的是特定范围内的共同利益和价值。然而，不同层级政府之间的部门利益等因素导致了公共行政的碎片化。公共行政的碎片化导致利益和价值取向的分散多元，以至于公共性缺乏成为当代中国基层建设的普遍困境。而柔性治理的政策过程能够缓解政府间公共行政的张力，通过既灵活又具操作性的政策指导，引导公共利益自上而下完整地表达，将政策制定、实施、协同与参与进行统合，强化了项目本身所带来的外部利益与村庄公共利益的溢出，从而真正实现了政策导向的惠民性和公益性，提升了项目进村实效。
五、结论与讨论
以政策过程提升项目进村实效是我国全面推进乡村振兴的重要课题。本文研究了乡村振兴战略背景下的一个项目进村的案例，对政策过程的柔性引领、柔性统筹、柔性共治、柔性动员的实践进行考察，从而探究了“政社共建”下柔性治理的作用机制。本文尝试从赋能性的角度，分析了柔性治理的增权赋能效用，即柔性治理使自上而下的政策过程产生了体制、机制的双向增权，提升了项目进村所需的制度供给能力与基层治理能力，从而使项目进村实现了良好运行。
在当前体制下，国家公共意志的落地需要借助科层体制来运作。公共意志以政策过程为载体，通过行政手段得到有效执行，这是国家政策落地执行的基础。因此，作为国家公共意志向下传递的介质，政策过程采取何种治理模式就显得尤为重要。一般来说，刚性化的权力运行模式，容易在与基层接触的“最后一公里”面临落地困境。本文的经验表明，“政社共建”下的柔性治理实现了政策过程的增权赋能效用，能够纾解项目进村困境。首先，柔性治理优化了管理、动员与行动等方面的政策取向，通过责任、协商、公共整合机制的有效运作，实现了政策贯通性和农民自主性的结合，避免了体制内部的政策执行异化、负向策略主义、政策悬空以及基层的避责行为等问题，同时也有效破解了外部治理力量缺乏、农民主体缺失及参与不足等难题。其次，“政社共建”下的柔性治理以体制机制双向增权，实现了行政权力的柔性运作，能够推动行政权力在政策过程中的有效落实，从而实现自上而下的行政与自下而上的动员的耦合，以及行政权力与社情民意有效对接的贯通式发展。
通过政策过程助推项目进村的有效实现，需要政策过程与柔性治理耦合。一方面，推动行政主导向行政引导转变，政策导向的国家治理目标转化为村庄的公共治理目标，发挥行政助推治理的作用。另一方面，发挥体制机制双向增权的作用，提升制度供给与基层治理能力。因此，通过自上而下的政策过程与柔性治理之间的贯通以实现增权赋能，是基层治理与项目进村有机衔接的应有之义，有助于构筑全面推进乡村振兴的善治根基。
编辑审定：陈越鹏
