作者简介：房绍坤，吉林大学法学院教授、博士生导师；杨贺迪，吉林大学法学院博士研究生。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）。
本文原刊于《土地法制科学》2022年第5卷，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：在农村集体产权制度改革中，清产核资是基础和前提，股权量化是关键。通过对辽宁省调兵山市部分村开展农村集体产权制度改革的调研，本文基本掌握了该市在农村集体产权制度改革方面的做法与经验，也了解到农村集体产权制度改革的目标设计与农民的具体需求还存在一定的差距，农村存在的问题也需要我们进一步研讨并加以解决。
关键词：集体产权改革；股权量化；成员资格；调兵山市
目 次
一、调研地区基本情况
二、调研的主要内容
三、集体经济组织发展集体经济的途径
四、村民对改革方案的了解度和满意度
五、小结
一、调研地区基本情况
调兵山市是由辽宁省铁岭市代管的县级市，总面积263平方公里，下辖3个镇、2个街道，总人口25万人，其中农村人口6万人。全市耕地208,798亩、园地1668亩、林地60,484亩、草地8485亩。受煤炭生产的影响，调兵山市的矿区压煤面积194,400亩，占全市土地面积的49.3%。压煤村庄达23个，其中因采煤沉陷的村达20个，沉陷面积达28,590亩，属于国家262个采煤沉陷比较严重、土地资源较为稀缺的资源型城市之一。2017年6月，调兵山市被确定为农村集体产权制度改革试点单位。截至2019年，调兵山市农村除土地以外的各类账面资产已达4.36亿元，村均217.4万元。笔者通过向调兵山市农业农村局工作人员了解得知，在全市范围内施荒地村与项荒地村的农村集体产权制度改革成果较为突出，此次调研从中挑选施荒地村作为调查点，同时就近前往兀术街村调研并作为参照。
施荒地村位于调兵山市东南郊区，是典型的城郊村，隶属于调兵山市兀术街街道。全村区域3.2平方公里，其中耕地3600亩。全村总户数720户，分8个村民小组，总人口2100人。兀术街村位于调兵山市城区南侧，区域面积1320亩，全村总户数725户，总人口1215人。2017年，村集体收入48.85万元，农民人均收入17,766元。经清理核实，该村共有经营性资产2062.5万元，非经营性资产926.4万元，林地资源性资产820亩。全村共确认成员614户，1083人，成员已编制成册。
二、调研的主要内容
（一）清产核资与集体资产构成
调兵山全市清产核资结果如下：资源性资产面积252,664亩，其中“二轮”延包地152,975.28亩、机动地2100亩、开荒地10,998亩、林地50,905亩、水面4200亩、其他25,564亩；资产总额43,020.55万元，其中经营性资产14,061.28万元、非经营性资产28,959.27万元；债权7811.2万元，核销2198笔，共2640.31万元；债务12,010.81万元，核销774笔，共2110.62万元。
施荒地村在进行清产核资工作时，多次召开村民代表大会、扩大会议，充分征求老生产队长、老党员的意见和建议，采取了以账找物和以物对账的方法，有效核实核查村集体资产，避免了村集体资产的流失。代表们通过充分讨论，对确实不存在的资产进行核销（如账内的农机、农具、厂房）；对本村的资金账目进行逐户征求意见，公开研究、广泛讨论；对负有债务的农户，如人员已经死亡并且无继承人的，通过民主决议进行核销；对尚有资金往来的欠款户（人），经过民主决议，对其进行账目抵顶。经过清查，施荒地村现有资源型资产面积3912.9亩，其中“二轮”延包地3643.5亩、机动地252.1亩、林地17.3亩；经营性资产333.4万元（如商铺、养老院等），非经营性资产706.7万元。施荒地村现有债权216万元，核销59笔，共计82万元；核销债务28笔，共计4万元。通过清产核资，施荒地村共纠正显失公平的合同和无效合同27份（如30元一亩的“大棚地”），收回了多年“藏起来”的资产，摸清了家底。
由于兀术街村毗邻市中心，其集体资产均为临街商铺，村中土地已经全部被政府征收，村民早已不以承包土地从事农业生产为生。
（二）成员身份的认定
《调兵山市农村集体产权制度改革工作的实施方案》规定，对股权种类设置、股权分配对象确认、股权配置比例确定、资产折股量化范围等，要由村集体经济组织成员代表会议讨论决定，及时张榜公布，并报各镇（街）党委、政府（办事处）审核，经市农经局批准后实施。该方案虽然要求股权分配对象的确认要经过审核和批准等行政程序，但是笔者通过与调兵山市农业农村局工作人员交流和实地走访得知，各村对集体成员认定标准仍存在较大差异且有较大自治空间。据统计，全市共确认农村集体经济组织成员55,822人，占农村总人口56,652的98.5%；确认户数20,047户，占总户数20,355户的98.5%。对于确认为成员的，村集体颁发成员证书。
《调兵山农村集体经济组织成员身份界定办法》明确了确定农村集体经济组织成员身份的一般规则，即户籍在本村，符合下列条件之一，可以认定为本村集体经济组织成员身份资格：（1）“二轮”延包时取得本集体经济组织土地承包权的农业人口，具有村集体经济组织成员身份。（2）父母双方或者一方为本村集体经济组织成员的家庭婚生人口，为本集体经济组织成员。（3）与本村集体经济组织成员有合法婚姻关系落户的人口。原户籍是农村户口，在《农村土地承包法》实施前与本集体经济组织成员结婚的，应视为本集体经济组织成员，如娶来的媳妇、招来的女婿；在《农村土地承包法》实施后与本集体经济组织成员结婚并分得承包地的，也应视为本集体经济组织成员。（4）外嫁女户口仍在本集体经济组织的人口，享有本村集体经济组织成员身份。离婚后户口仍在本集体经济组织且生活在本村的，享有本村集体经济组织成员身份。（5）依法收养增加的人口。经过民政部门合法程序收养的人口，属于本集体经济组织的成员。（6）政策性移民落户的人口。因国家建设需要安置的移民，政府对承担移民的集体经济组织给予补助并获得承包土地的人口，应享有迁入村的集体经济组织成员身份。（7）将户口迁移至本村居住，承担相应的义务和交纳公共积累，经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员代表同意，接纳为本集体经济组织成员的人口，应享有本村集体组织成员身份，但是其原所在村集体经济组织成员资格终止。
通过上述认定标准可知，首先，户籍在本村为取得集体经济组织成员身份的前提。其次，对于“二轮”延包前出生的农民来说，在“二轮”延包时取得土地承包经营权是确定其集体成员身份的充分条件。对于“二轮”延包后出生或者收养的村民来说，父母或者收养人一方需为集体经济组织成员。再次，“娶来的媳妇和招来的女婿”是否分得承包地也是确定其集体成员身份的充分必要条件。离婚后的外嫁女需在本集体生活才可认定其集体经济组织成员身份。最后，承担相应的义务和交纳公共积累的村民虽未分得承包地，但只要村民会议2/3的成员代表同意也可取得集体经济组织成员身份。此为集体成员意思自治内容，可以独立地决定成员身份，排除行政管制，符合集体产权制度改革的要求。除此之外，现役义务兵、服刑人员、在校学生等有其例外规定，虽户籍暂时迁出村集体，但也不得剥夺其集体经济组织成员身份。
在《调兵山农村集体经济组织成员身份界定办法》规定的村集体经济产权制度改革基准日期前，丧失农村集体经济组织成员资格的几种情形中，户口迁到设区的市并取得非农业户籍的情形值得注意。显然，户口只有迁到设区的市才会丧失农村集体经济组织成员资格。这也就为户口迁到类似于调兵山市这种县级市，取得非农业户籍，却仍保留集体成员身份预留了空间，基层调研发现确实也出现了这种情况。如在施荒地村、锁龙沟村，“二轮”延包后分到了土地的村民，后来自行“以土地换保险”，户口已经迁出本村、转为城镇的人员，仍然被确定为本村集体经济组织成员；在兀术街村、锁龙沟村、娘娘庙村、大明村，将“对本村集体经济积累贡献大的已转为公职的人员”界定为集体经济组织成员。
施荒地村成员资格认定遵循“尊重历史，兼顾现实，程序规范，群众认可”的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系及对本集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，民主确认成员身份。施荒地村经过民主讨论决定，将2018年3月1日零时定为本村成员资格界定基准日。经界定，本村共有集体经济组织成员2007名。施荒地村把“二轮”延包分到地的村民，及至2018年3月1日零时前出生落户的新生儿原则上均列为集体经济组织成员。此外，“二轮”延包分到地的村民，自费以土地换取保险的、户口迁出本村的（包括户口进城的），也被确定为本村集体经济组织成员。
同时，施荒地村还规定了除外情形，即有下列情形之一的，将不被确定为集体经济组织成员：（1）虽然“二轮”延包分到承包地，但是2018年3月1日零时前户口已经迁出本村的，将不确定为本村集体经济组织成员。（2）“二轮”延包后户口迁入本村的“外来户”，不确定为本村集体经济组织成员。（3）利用虚假证明，骗得土地承包经营权的村民，虽然在成员界定时间节点前户口落在了本村，但不确定为本村集体经济组织成员。（4）“二轮”延包中分到了承包地，但已有正式工作的政府机关工作人员、事业单位职工、国企员工，户口尚在本村的，不确定为本村集体经济组织成员。由此可知，施荒地村的成员认定标准是包括拥有本村户籍和在本村生产生活两个基本条件。就此解释，嫁到本村但户口没有迁到本村的妇女不具有集体经济组织成员身份，嫁到外村但户口还在本村的妇女则具有本村集体经济组织成员身份。这一观点也得到了施荒地村村干部的认证。
兀术街村因为在城区内，村里没有土地，村民早已变成市民，在确定集体经济组织成员身份时只考虑户籍。在被问到“您认为成员身份认定标准应该考虑哪些因素”时，10份调查问卷均只选择“户口是否在本村”，这也基本印证了这一事实。
（三）股权设置与折股量化
《调兵山市农村集体产权制度改革工作实施方案》明确规定，股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定；股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式；建立集体资产股权登记制度，向农村集体经济组织成员出具股权证书；健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例。根据这一规定，在调兵山市范围内，集体股的设置属于集体成员自决范畴，而公积金公益金的设立则是强制性规定。据此，理论上存在集体股与公积金公益金并存的情况。应当说，这两者作用趋同，且公积金公益金提取比例有强制性要求，这就导致在同一集体经济组织内产生重复提取公益性支出的后果。
《调兵山市农村集体经营性资产股权量化工作指导性意见》提供了一种股权设置与折股量化的基本路径，主要包括四种：
（1）基本股。基准日以前确认的本集体成员，每人1股基本股。
（2）贡献股。贡献股的设置主要是考虑农村集体资产是农民长期积累创造的财富，以体现村民对集体经济的贡献程度。其设置如下：（1）1955年12月31日前出生的成员，每人0.04股；（2）1956年1月1日至1982年12月31日出生的成员，每人0.03股；（3）1983年1月1日至2003年12月31日出生的成员，每人0.02股。
（3）奖励股。奖励股主要用于为集体作出贡献的成员，主要有：（1）根据村干部（老干部）的职位和任职时间，由村民代表会议确认奖励股份数额，每人奖励0.02股，计入本人享有的股权；（2）凡集体经济组织成员取得独生子女光荣证的，奖励父母各0.01股。
（4）其他股。其他股是否设立及如何设立，由村民代表会议讨论决定。上述每个成员股份额合计后算出每个村成员总股份数额，再由每个村经营性资产核实数总额除以全村总股份数额得出每个成员的每股价值，每个成员的股份额乘以每股价值为每个成员的股本金。
施荒地村集体经济组织股权只设置基本股和贡献股。施荒地村将经营性资产及很小部分资源性资产（252.1亩机动地）实行折股量化，非经营性资产不纳入股权量化范围；把经营性资产全部按股份量化到成员，根据清产核资确定的可量化经营性资产总额为总股本，股本金额333.4万元。其中，成员股共计1003.5股：2007人（成员），每人0.5股；贡献股共计927股：2004年10月1日以前“二轮”延包分到承包地的现有成员共计1854人，每人0.5股。成员股加贡献股共计1930.5股，每股1727.01元。之所以设立贡献股，是因为人民公社时期，年纪稍大的村民参加了开垦荒地和造林等运动，早期的集体资产就来自那一时期。该村未设集体股，但村集体每年从经营性净收入提取公积金、公益金和福利费不少于30%。
兀术街村则是典型的城中村，人员流动大，居住特别分散，部分人口长期在外地，将基本股及贡献股按照历史年代分为老户股和新户股。老户股为：1982年以前参加当时生产队劳动的家庭成员（对集体积累的贡献相对较大），每人享有1.08股权；新户股为：1983年至成员界定基准日止，至今未参加过生产队劳动的家庭成员，每人享有0.92股权。
笔者在调兵山市农业农村局还了解到，太平山村的做法也颇有特色，并在全市整体改革股权设置方面起到了引领作用，值得重视。太平山村经营性资产数额较大，折股量化比较详细，设置基本股、贡献股、奖励股和计生股。（1）基本股：以2018年3月1日零时为时间节点，确定为集体经济组织成员的人员，每人享有1股。（2）贡献股：在1955年12月31日前户籍为本村的现有成员，每人享有0.2股。在1956年1月1日至1982年12月31日户籍为本村的成员，每人享有0.1股。（3）计生股（独生子女奖励股）：父母每人分别奖励0.5股。（4）奖励股：村干部满三年（一届）以上的成员，村党支部书记、主任（大队长）每人每年加0.1股（在本村任职累计三年股），村常务干部每人每年加0.09股，短务干部每人每年加0.07股，所有的奖励股封顶为1股。
根据调兵山市各村集体经济组织章程，集体经济组织的股权管理实行“生不增，死不减，进不增，出不减”的静态管理模式。股权仅限在组织成员范围内依法继承、转让、赠送，但股东不得退股提现。其设置有股权占有的最高与最低比例，成员不能一家独大，股权也不能完全出让；同时以户为单位，向成员发放了股权证书。股权分配后，各村章程均明确规定股份不能提现，只做分红依据，理由是确保资产安全。股权流转必须经过股份经济合作社审核，由出让人向理事会提出书面申请，经理事会审核同意，转让双方签订股权转让协议，经公证机构公证后，到本社办理股权变更登记手续。农村集体资产股份有偿退出的方式主要有内部转让和本集体赎回。
（四）集体经济组织的内部治理
1.集体经济组织的形式和内部机构
施荒地村集体经济组织全称为“调兵山市兀术街街道施荒地村集体经济股份合作社”，设有股东代表会议、理事会、监事会等主要机构。
成员大会是本社的最高权力机构。成员大会的主要职权为：制定和修改章程；选举和罢免理事、监事；审议、批准理事会、监事会工作报告；审议、批准年度收支预决算方案及收益分配方案、弥补亏损方案；讨论决定理事、监事的报酬；对本社合并、分立、解散等事项作出决定；按章程规定其他讨论决定事项。成员大会可以授权成员代表大会讨论决定前款规定的事项。但涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。成员大会应当由具有选举权的本组织成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加。讨论表决实行“一人一票制”；作出决定或决议时，须经全体成员所持表决权半数以上通过。成员代表会议由全体成员代表组成，在成员大会闭会期间，讨论决定成员大会授权的事项。成员代表会议实行“一人一票”表决制度，采取举手表决等方式进行。成员代表会议形成的决议，须经到会成员代表半数以上通过方能生效。
理事会实行股东代表大会领导下的理事长负责制，是股东代表会议的执行机构和日常工作机构。理事会是由成员（代表）大会选举产生的5名理事组成，是日常管理机构，是成员（代表）大会作出的决定或决议的执行机构，设理事长1名，理事长为本社法定代表人。理事会主要职责包括：负责召集成员（代表）大会并报告工作；制定预决算方案、收益分配方案、弥补亏损方案等；决定其报酬事项；执行成员（代表）大会决定或决议；决定组织内部经营管理机构设置；决定重大生产经营事项；决定资产管理制度和资产保值增值方案；制定增加或减少注册资本方案；拟定组织解散方案；提议召开临时成员（代表）大会；章程赋予的其他职权。理事会成员原则上采取与党组织成员、村民委员会成员交叉任职的形式。
监事会是监督机构，由股东代表大会选举产生，对股东代表会议负责，列席理事会会议，有权定期审查本社财务，对理事会及工作人员的工作行使监督职能，提出建议和批评意见，可以向股东代表会议提出罢免不称职理事的建议。
兀术街村也是按照股东代表会议、理事会、监事会的组织形式设立集体经济股份合作社。
2.村民委员会和集体经济组织负责人交叉任职的情况
目前，施荒地村集体经济股份合作社和兀术街村集体经济股份合作社的理事长均由该村村委会主任担任，合作社理事会成员主要由村两委成员担任。
（五）股权权能的具体体现
2017年12月1日，调兵山市市长在全市农村集体产权制度改革工作会议上的讲话中提到，为了保护农民的利益，特别是防止外部资本的侵占，改革的范围严格限定在集体经济组织内部，股份流转只能在集体经济组织内部进行，确保封闭运行、风险可控。在股权管理模式上，原则上实行静态管理，不随人口增减变动而调整，可依法继承，可在股份经济合作社内部转让。成员退股，可将股权通过赠与、转让等方式流转给其他成员，但不得退股提现。笔者通过实地走访和与调兵山市农业农村局工作人员交流得知，调兵山市全市范围内均采取集体经济组织成员股份在股份经济合作社内部流转的方式，原因主要是防止外部资本进入农村集体经济组织。
三、集体经济组织发展集体经济的途径
在调研中了解到，集体经济组织发展集体经济的途径主要以下几种。
第一，出租资产。施荒地村和兀术街村都在市郊，集体资产中很大一部分为临街商铺，每年的房屋租金是集体的一笔固定收入。
第二，成立农民专业合作社。施荒地村成立了调兵山市富农水稻农民专业合作社，主要从事批发兼零售袋装、盒装精品香米、大米，于2020年9月被授予铁岭市“十佳农民专业合作社称号”。
第三，发展旅游产业。施荒地村主要通过垂钓园、采摘园等项目吸引城镇居民来村消费。2020年8月28日，施荒地村利用靠近市区的地理优势举办了“2020首届网红夜市”，通过学习外部夜市管理经验，采用小吃、游乐设施等提高客流量。
第四，通过体验农业的方式向城镇居民出租土地。调兵山市特色农业主要是施荒地村的认领园。随着调兵山城市南延步伐的加快，施荒地村利用紧邻市区的区域优势发展认领农业。2017年，施荒地村成立了益禾农业开发有限公司，利用流转的110亩土地打造体验式家庭农场和经济作物种植园，打造现实版的“开心农场”。农场以绿色、生态、农耕体验为定位，通过采取农场托管和市民自管两种方式向市民出租，增加村集体收入。农场形式新颖、紧邻市区，场内有专人管理，水、电、路等基础配套设施齐备，一经推出，先期规划的42个地块很快就认领一空，村集体年增收2万余元。调兵山市计划继续以农业公司发展为重点，将认领农业规模扩大至100个地块，增加温室大棚认领区。
四、村民对改革方案的了解度与满意度
施荒地村的14份调查问卷反映，村民对集体产权制度改革的了解度为100%。由于施荒地村在调兵山市表现十分突出，常常作为样本在辽宁省全省范围内推广，其村主任也常作为宣讲人在全省推广集体产权制度改革经验。笔者通过走访了解到村民在此次改革中切切实实得到了实惠，对改革满意度较高。施荒地村的14份调查问卷显示，在问到“您觉得集体经济组织的负责人是否应当由党委或政府确定”时，仅有1份认为“需要，上面派的人应该更有水平”。在兀术街村的10份调查问卷中没有选择“需要，上面派的人应该更有水平”。在被问到“您觉得确定集体成员身份的标准由村民自己定好，还是地方政府定好”时，施荒地村有12份选择“应该按照法律规定办”，兀术街村的10份问卷全部选择“这是我们村民自己的事，村里自己定就行”。
作为对照的兀术街村的情况就有明显不同。对该村发放的10分调查问卷显示，有6份问卷对集体产权制度改革不太了解。由于兀术街村毗邻市中心，其集体资产均为临街商铺，村中土地已经全部被政府征收，村民早已不以承包土地为生。临街商铺收益在改革之前每年都有分红，改革后并未改变这一模式，村民生活没有变化，不了解集体产权制度改革虽在情理之中，但也在一定程度上说明，农村集体产权改革有待进一步推进。
五、小结
笔者通过调研发现，各地因实际情况存在差异，集体产权制度改革的推进程度存在差异。
第一，对于带头人积极和公正的施荒地村这类村子来说，取得成果的量级较其他村高，所受荣誉也更多，村民对于改革的满意度和积极性自然相对较高。
第二，对于兀术街村这类已经完全被城市包围，城中土地完全被征收的村来说，以是否在本村生活、生产为认定集体经济组织成员的条件可能不尽合理，现代社会城市人口流动量大，不能按传统村落文化对其过度约束。在这个方面，兀术街村的做法有可取之处。
第三，各村探索多种村级集体经济发展模式对增加村民收入起到了积极作用，村民满意度有显著提升。
第四，农村人才缺口巨大，村支书或村主任兼任集体经济组织理事长在各地普遍存在，这是未来需要重点解决的问题。
第五，根据调兵山市施荒地村农村股权权能的设置可以看出，当地股权权能设置相对而言比较保守，股权流转受到很大限制，股权权能的价值难以有效释放，需要进一步研究和积极探索。
编辑审定：陈越鹏
