作者简介：魏广成，中国农业科学院农业经济与发展研究所助理研究员；孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师。
基金项目：中国人民大学重大规划项目“中国农村合作经济史”（23XNLG05）。
本文原刊于《经济学家》2024年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：当前阶段我国农村基本经营制度存在村集体“统”的职能发挥不充分、城镇化推动农户普遍“离农”“背农”、农地制度难以满足农业现代化的需要等问题与挑战。在建设农业强国与保障国家粮食安全的政策导向和人地分离第二次高峰的推动下，加之农村基本经营制度存在问题的拉动，“小田并大田”改革应运而生。本文在分析“小田并大田”改革形成动因与农村基本经营制度存在问题、制度框架的基础上，分析公安县“小田并大田”改革对完善农村基本经营制度的创新探索。本研究从制度、“分”、“统”三个层面展开分析，通过尊重农户意愿、开展调田并地、成立三类合作社的举措，解决了农户差异化诉求、农地细碎化和“统一”经营不足的问题，探索出完善农村基本经营制度新的实现形式。
关键词：小田并大田；农村基本经营制度；公安县
引言
解决农地细碎化问题是当前巩固和完善农村基本经营制度的重点内容。党的十九大报告和二十大报告均明确提出，巩固和完善农村基本经营制度。党的十九大报告明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。经过一系列政策的落实，土地承包经营权长久不变作为一项制度安排稳定下来，给农民吃下了“定心丸”。然而，我国农地细碎化问题却不容乐观，已经成为巩固和完善农村基本经营制度的重要障碍。农业农村部大数据发展中心的数据显示，土地确权后全国户均承包地面积仍不足7.5亩，户均地块数却高达5.5块。因此，如何在土地承包关系长久不变的前提下解决农地细碎化问题，对巩固和完善农村基本经营制度至关重要。
近年来，我国政府鼓励农户自发开展互换并地解决农地细碎化问题，但市场机制引导下农户自发互换并地存在着组织成本高、实施难度大等诸多难题。各地也纷纷探索解决农地细碎化问题的方法，“小田并大田”应运而生。2023年中央一号文件首次提出，总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿的前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。由此可见，“小田并大田”为破解农地细碎化问题、巩固和完善农村基本经营制度提供了新的实现途径。近年来，湖北省公安县着力开展“小田并大田”改革，在解决农地细碎化问题、完善农村基本经营制度等方面取得了显著的成效。
从已有的研究看，研究农村基本经营制度的文献较多，有学者总结和分析了农村基本经营制度面临的困难和挑战，已经达成了一致的共识，集中于农地细碎化、村集体“统”的功能缺失、兼业化程度高等方面。实现形式方面，不少学者认为土地流转、社会化服务、土地股份合作社、农业共营制是农村基本经营制度新的实现形式。承包地互换方面，尽管农民自发的两两之间或多户之间或地块互换已经出现，但往往因交易成本较高而难以推广。可见，如何破解农地细碎化问题依旧未能找到完整答案。近年来，各地纷纷探索“小田并大田”这一完善农村基本经营制度的新实现形式，进一步2023年中央一号文件也明确提出要总结地方“小田并大田”等经验，然而目前还鲜有研究对这一地方自发的创新探索进行总结和阐释。具体而言，“小田并大田”这项诱致性制度变迁缘何产生，如何巩固和完善农村基本经营制度，需要作出阐释。
以上文献为本研究奠定了很好的基础，但亦有可拓展的空间，主要表现在以下几个方面：第一，“小田并大田”作为一项地方自发的实践，是一项典型的诱致性制度变迁，其自发产生的缘由还需要进一步提炼，现有的文献更多的是从地方工作经验的视角分析“小田并大田”的实现方式，尚未提炼出“小田并大田”的产生逻辑，即尚未有研究回答“‘小田并大田’改革为什么会产生”这一重要问题。第二，许多文献注意到了农村基本经营制度的创新实现形式，但鲜有文章就“小田并大田”改革这一创新形式展开分析，究竟“小田并大田”改革弥补了当前农村基本经营制度的何种弊端，尚未有研究给出答案。第三，已有的“小田并大田”实践，通过何种方式巩固和完善了农村基本经营制度，又有何种政策价值，鲜有文章予以解答。为此，本文将从完善农村基本经营制度的视角，分析湖北省公安县推进“小田并大田”的创新探索，为破解农地细碎化问题、完善农村基本经营制度提供政策启示。
一、推动完善农村基本经营制度的时代背景
随着农业现代化与农村人口城镇化的推进，我国农地细碎化和农户兼业化引发的问题开始显现。近年来，在建设农业强国、保障国家粮食安全的政策引导和城镇化的外部驱动下，农户“离农”“背农”的倾向愈发明显、对土地流转的需求越发迫切。为应对这种情况，新世纪以来，多个中央一号文件都对破解农地细碎化问题、完善农村基本经营制度做出了具体安排。
（一）打造具有竞争力的农业强国
中央强调要全面推进乡村振兴，到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。建设农业强国是我国当前和今后一个时期“三农”工作的主攻方向和主要目标，其中竞争能力强是农业强国建设的“五强”特征之一。然而，我国是典型的农业大国，“大而不强”是现阶段我国农业的典型特征。改革开放以来，尽管我国经济社会发展取得了显著的成就，但我国农业生产率始终低于非农产业。截至2022年底，全国第一产业就业人数为17663万人，占全国就业人员的24.1%，而第一产业增加值仅占国内生产总值的7.3%。据此计算，2022年非农产业劳动生产率为农业劳动生产率的4.03倍。当前小农户经营的大背景下，农地细碎化已经成为提升我国农业竞争力、建设农业强国的重要阻梗。因此，通过推进“小田并大田”改革，解决当前制约提升我国农业竞争力的难点堵点，实现农业大国到农业强国的转变，对建设现代化农业强国具有重要意义。
（二）保障国家粮食安全的需要
保障国家粮食安全对于拥有14亿人口的中国来说是任何时候都不能放松的问题。尽管我国粮食产量实现了“二十连丰”，但粮食产需紧平衡态势明显，结构性、深层性矛盾突出。自2004年以来，我国农产品贸易由顺差转变为逆差，且对外依存度逐年提升。为此，习近平总书记在2013年底召开的中央农村工作会议讲话中指出，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上……我们的饭碗应该主要装中国粮。自此，历年的中央一号文件和相关会议都重点阐述粮食安全问题。然而，当前农地细碎化问题已经成为我国粮食生产能力提升的重要掣肘。有研究显示，我国农地细碎化使得有效耕种面积减少5%—10%，即解决农地细碎化问题会使得我国粮食增产5%—10%。倘若全国农户户均实现“一户一块田”，我国年粮食产量将提高7100万吨。在保障粮食安全政策不断加码的大背景下，中央政府为地方政府设置了粮食产量考核指标，地方政府有积极性通过推进“小田并大田”改革，解决农地细碎化问题，有效保障国家粮食安全。
（三）人地分离第二次高峰期的到来
进入新世纪以后，在各级政府的强力推动和政策补贴下，土地流转呈现出持续上升的趋势。2022年，全国农村土地流转面积为5.76亿亩，较2006年的5551万亩增加了8.58倍；占2022年家庭承包经营耕地面积的36.73%，较2006年提高了32.16个百分点。从农业生产成本看，2003年三大主粮亩均土地成本为52.73元，2022年提高至280.10元，年均增长11.97元，其中土地流转成本是主要部分，这使得我国农产品国际竞争力削弱。2008年前后，全国大多数省（自治区、直辖市）均颁布了支持土地流转的相关政策文件，大部分市（县、区）也出台了土地流转相关的支持政策，也有地区对土地流转主体给予300元/亩的奖励，全国土地流转迅速推进。然而，这一时期的土地流转主要是由政府推动的，部分地方政府未能充分尊重农民意愿，忽视了农民的利益诉求，引发了一些社会矛盾。
近年来，随着农户兼业化程度不断提高和举家搬迁的农户数量逐年提升，新型农业经营主体与社会化服务蓬勃发展，承包地对农户生计的重要程度不断降低，农户内生的“背农”“离农”倾向愈发明显，人地分离第二次高峰趋势开始显现。一方面，外出务工农民有转出农地的需要。2023年，我国有2.98亿农村劳动力选择外出打工，按2.3亿农户计算，平均每户至少有1名劳动力外出务工，大量家庭劳动力外出务工使其产生了农地转出的需求。其中，外出务工的农民工和年末在城镇居住的进城农民工分别为1.77亿人和1.28亿人，分别占农民工总数的59.35%和43.07%，表明已经有相当一部分外出就业农民工已经实现了完全“离农”，进一步催生了农户转出农地的需求。另一方面，新型农业经营主体有转入农地的需要。近年来，我国新型农业经营主体如雨后春笋般蓬勃发展。截至2023年10月底，全国家庭农场近400万个、合作社221.6万家，其中种粮家庭农场平均种粮面积148.8亩，合作社社均经营农地面积460.1亩。新型农业经营主体的蓬勃发展为土地流转提供了强大的需求，人地分离第二次高峰期即将到来。而农地细碎化是阻碍土地流转与社会化服务的重要瓶颈，人地分离第二次高峰期必然会推动“小田并大田”改革。
二、当前我国农村基本经营制度面临的问题和挑战
不同时期农村基本经营制度的内涵外延和重点方向不尽相同。改革开放以来，虽然我国农村经济社会快速发展，但基本经营制度的弊端愈发明显，村集体“统”的职能发挥不充分、农地规模过于细碎化、家庭经营过于分散等原因导致农业增效、农民增收的难度加大。同时，我国工业化与城镇化迅速发展，致使农村劳动力大量流失，加剧了“农业兼业化”与“农民老龄化”问题，甚至出现农地撂荒的现象，难以适应新时期农业现代化的发展需要。
（一）村集体“统”的职能发挥不充分
农村改革后，村集体“统”的职能逐渐转移到农业社会化服务上来，包括向村民提供政策、技术、灌溉、农资和生产服务等。然而，村集体向农户提供的农业社会化服务大多数都是免费的，这造成村集体“统”的职能发挥不充分，其原因主要包含以下三方面。
首先，村集体经济实力薄弱，不具备提供农业社会化服务的能力。2015—2020年，全国村集体经济组织的补助收入由866.7亿元增至1731.3亿元，占村集体经济组织总收入的比重由21.1%提高至27.4%，集体经济实力普遍不强，依靠政府“输血”的问题愈发严重。此外，东中西部地区村级集体经济组织收入差距悬殊，东部地区高达193.5万元，而中部和西部地区分别低至83.7万元和52.3万元，为农户提供农业社会化服务的能力自然有限。
其次，村集体组织涣散，难以承担农业社会化服务的职能。受部分村集体凝聚力不强、村集体经济组织难以正常运转、村干部积极性不高等因素的影响，村集体为农户提供社会化服务的能力明显不足。尽管中央一号文件等政策文件多次强调要发挥村集体在农业社会化服务体系中的作用，并明确村集体主要开展机耕、排灌、植保、收割、运输等产中服务，但全国大部分村集体显然没有能力提供全面的产中服务。
最后，村集体缺乏政策支持，使其开展农业社会化服务的职能受限。政府支持政策力度不足，致使村集体开展社会化服务举步维艰。2006年全面取消农业税，导致村集体“统”的功能逐步虚化，大部分村集体丧失了收入的来源，逐渐陷入“空壳化”的窘境，政策赋能措施有限。截至2020年底，没有经营收益或经营收益在5万元以下的村级集体经济组织多达24.6万个，占比高达45.6%。
（二）城镇化进程加快使得农户普遍“离农”“背农”
20世纪末以来，我国农村青壮年劳动力大量流入城市，呈现出逐年增长的态势。据国家统计局统计，2023年，我国有2.98亿农村劳动力外出务工，二十年间增长了1.6倍多。大量农村劳动力流向城市对农村居民就业增收具有积极作用，但也给农村基本经营制度带来了一些问题和挑战，主要包括以下三方面。
首先，“谁来种地”的问题愈发突出。20世纪末以来，我国大量农村劳动力向城市转移，导致农村地区普遍出现务农劳动力“老龄化”的现象。农业劳动者的平均年龄保持在50岁以上，其中上海等经济发达地区农业劳动者平均年龄已接近60岁。全国农村固定观察点数据也表明，新时期以来我国农业从业者的平均年龄持续增长。“老人农业”已成为困扰我国农业发展的现实难题。
其次，农户兼业化程度不断提高。改革开放以来，我国农户兼业化程度逐步提高，农户的“离农”“背农”倾向愈发明显。1998—2023年，我国农村居民经营收入比重由67.85%降至34.63%，而工资净收入比重由26.30%增至41.97%，以工资性收入取代经营性收入占据农户收入的主体地位。农村劳动力逐步向城市流动，农业兼业化程度不断提高，导致农村劳动力结构性不足、耕地抛荒等问题层出不穷。
最后，农业副业化现象越来越突出。在市场、政策和科技等因素驱动下，乡村产业步入发展快车道，对农业副业化产生了较大的影响。2022年，全国规模以上农产品加工企业营业收入超19万亿元，对农户就业创业增收发挥了重要作用。即便是尚未离开农村的劳动力，为获得更多的收入，往往会选择就近参与乡村产业。2023年，我国本地就业的农民工数量为12095万人，基本呈现逐年增长的态势，农业副业化现象越来越突出。
（三）现行农地制度难以满足农业现代化的需要
实行家庭承包经营制度时，为防止出现矛盾，村集体主要采取“均田制”的分配方式，先将农地按质量分为不同等级，再将每一等级的农地平均分配给农户，以充分保证公平。然而，这却导致每户的耕地都散落在不同的地块上，使得农地过于细碎化，制约了农业适度规模经营。
一方面，农户众多导致的细碎化。以家庭承包经营为基础的经营体制塑造了我国“大国小农”的基本农情，至今仍然没有发生根本性改变。第三次农业普查结果显示，2017年全国共有耕地面积20.2亿亩，户均耕地10.1亩，较新中国成立初期下降了6.2亩。到2022年，全国承包地流转面积为5.76亿亩，占家庭承包地总面积的36.73%。可见，仍有超过12亿亩、60%耕地分散在小农户手中。
另一方面，“一户多田”导致的细碎化。受地块质量差异的影响，大多数村庄在家庭承包时往往采取“肥瘦搭配”的方式分配地块，导致了我国农地细碎化严重。根据全国农村固定观察点的数据，2003年全国农户户均分得5.7块耕地，平均每块地1.3亩；根据全国土地承包信息数据库的数据，2018年全国农户户均耕地地块数仍高达5.5块。可见，“一户多田”的细碎化问题依旧较为严重。
三、“小田并大田”改革完善农村基本经营制度的公安实践
近年来，湖北省公安县率先开展“小田并大田”改革，对新时期如何完善农村基本经营制度提供了参考与借鉴。公安县地处湖北省中南部、长江中游南岸，隶属荆州市，位于江汉平原粮食主产区。全县共有耕地面积195万亩，人均耕地面积仅有1.4亩，户均2—3块农地，以种植粮食为主，部分乡镇农户会种植柑橘、葡萄等经济作物。近年来，公安县开展“小田并大田”的成效明显。2022年6月底，公安县28个试点村已经实现整村土地流转，全县已流转的农地面积达到147余万亩，高出湖北省平均水平30个百分点，取得了显著的成效。公安县具有农地细碎化程度高、兼业化程度高的典型特征，与全国大部分地区具有较强的相似性。因此，以公安县“小田并大田”作为典型案例，研究“小田并大田”对完善农村基本经营制度的贡献和价值，具有较强的代表性和前瞻性。
（一）充分尊重农户意愿，解决农户差异化诉求问题
尊重农民意愿是巩固和完善农村基本经营制度的重要原则。2018年第二次修订的《农村土地承包法》第10条明确规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权；第58条还明确规定，承包合同中违背承包方意愿的约定无效，为尊重农户意愿、保障农户权益通过法律的形式予以体现。早在2016年，《全国农业现代化规划（2016—2020年）》明确指出，要在尊重农民意愿和保护农民权益的前提下……以解决农村土地的细碎化问题。2023年中央一号文件也提出，要在农民自愿的前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。为此，公安县在充分尊重农户意愿的前提下，开展“小田并大田”改革，主要包括以下两方面。
第一，村集体充分摸清了解农户意愿。公安县农户分化较为严重，部分长期外出务工的农户想把地承包出去，也有一些职业农户想要流转承包地从事更大规模农业生产。公安县要求以村民小组为单位开展摸底工作。首先，宣传政策。公安县政府在政策宣传、典型示范、经费保障等方面给予支持，并要求村干部召开村民大会，全面了解农户的耕种意愿，帮助农户算清“小田并大田”改革的经济账。其次，分类登记。公安县要求各村集体根据农户意愿，将愿意流转、短期不愿流转、长期不愿流转的承包地划分为流转田、待转田和自种田1。进一步，试点村根据农户的耕种意愿及其土地确权面积，按田块类型分户登记，确定各村民小组流转田、待转田与自种田三类农地的面积。最后，稳定土地承包经营关系。农户可将全部承包地交给村集体，也可以不参与或仅将部分承包地参与改革。对于已有流转关系或代耕代种的农地，征求原承包户的意愿，调整农地位置，划分为待转田或自种田；不愿参与的农户则保持原流转关系不变。
第二，优先保障农户耕种需求。公安县在推进“小田并大田”改革中，注重保障农户的土地承包经营权，充分尊重农户的意愿和诉求。对于有短期种地和长期种地需求的农户，村集体分别规划待转田和自种田，首先将易排易灌、方便自种、靠近水源、临近住宅的承包地划定为自种田，其次毗邻自种田划定待转田，最后划定流转田的位置。尽管农户的诉求不尽相同，但由于公安县充分保障农户耕种需求，提高了农户从事农业生产的积极性，使得“小田并大田”改革能够顺利开展。
（二）开展调田并地工作，解决农地细碎化问题
互换并地是巩固和完善农村基本经营制度的重要突破口。2002年颁布的《农村土地承包法》第40条明确规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织土地的土地承包经营权进行互换。同时，2009年第一次修正和2018年第二次修正的《农村土地承包法》中仍然保留了这一规定。2007年实施的《物权法》第128条指出，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。2013年中央一号文件明确提出，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。2016年和2017年中央一号文件也均提出，鼓励互换并地，实现连片耕种。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确指出，“要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”，表明我国政府赋予了村集体土地调整的权利。2019年，中共中央、国务院印发的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中进一步指出，各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地。可见，农户在承包期内仍然能够在集体经济组织内部互换并地的方式，实现农户“一家一块田”、村集体“小田并大田”。而异质性较强的小农户难以自发达成调田并地的集体行动，因此由村集体统筹开展的“小田并大田”改革便尤为重要。从当前现实看，农地细碎化问题是高标准农田建设的重要障碍，因此高标准农田建设任务也提高了地方政府推进“小田并大田”的积极性。为此，公安县主要通过以下两方面措施在制度规定的框架下开展调田并地工作。
第一，村集体统筹规划布局。公安县综合考虑土地质量、地理位置、主体需求、耕种意愿等因素，要求试点村严格遵守重大事项“四议两公开”程序，讨论制定“小田并大田”实施方案，确定流转田、待转田、自种田的面积和位置。三类承包地的布局遵循相对集中且互相毗邻的原则，便于根据农户流转意愿及时调整田块类型。具体来说，在公安县政府的指导下，试点村将靠近水源和房屋的承包地确定为自种田以方便农户耕种、将靠近公路的承包地划分为流转田以承接规模化产业发展、两类田块之间的农地划分为待转田。
第二，村集体主导互换并地。首先，重新换地。公安县试点村集体分别在三类承包地内给农户重新换地，保证农户在三个类型的地块中均实现“一户一块田”。其次，公平程序。为保障公平和减少纠纷，试点村通过村民大会确定流转田、待转田、自种田的划分起点及划分顺序，并在村集体的公证下完成换地。最后，划界定田。根据换地结果，组织村民代表到田实测，依据划田起点和顺序，按照农户三类承包地的登记面积划界定田。
（三）成立三类合作社提供服务，解决“统”经营不足的问题
习近平总书记明确提出：“坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。”《物权法》第60条规定，集体土地所有权的主体是乡镇农民集体、村农民集体以及村民小组（村内）农民集体。2016年印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》也明确指出“要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”“发挥土地集体所有的优势和作用”，这表明我国政府对发挥村集体“统”的功能给予了高度重视。2018年修订的《农村土地承包法》第13条明确规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，表明集体经济组织是农村集体土地的所有者，是发挥“统”功能的主体；第15条明确规定集体经济组织承担组织本集体经济组织内农业基础设施建设的任务，这对集体经济组织的责任和义务提出了更为明确的要求。可见，党和国家始终认为集体经济组织的“统”是必要的，然而当前村集体“统”的功能却明显缺位。为此，公安县注重通过三方面措施发挥村集体“统”的功能，保障“小田并大田”改革的成果，进一步巩固和完善农村基本经营制度。
第一，土地股份合作社对接主体。公安县“小田并大田”改革使规模化经营、对接大市场成为现实。试点村通过成立土地股份合作社积极引进新型农业经营主体，依据经营主体需求流转农地，发展规模化特色产业。近年来，公安县依托新型农业经营主体，大力发展虾稻共作产业、葡萄蔬菜种植基地、生态园等，有效促进村集体、农户、经营主体三方共赢。另外，土地股份合作社还采取“保底收益+盈余分配”的方式为农户分红。根据章程规定，每亩土地年均可获得700—1200元的保底收益。在保底收益的基础上，村集体提取净利润的10%作为公积金与公益金，剩余部分按照农地面积分红。
第二，资本合作社提供居间服务。公安县要求试点村成立资本合作社，开展高标准农田建设，提供良种良技农机与基础设施维护服务。一是推进高标准农田建设。开展“小田并大田”后，承包地实现了集中连片经营，为公安县高标准农田建设扫清了障碍。公安县将财政资金分配给资本合作社，由资本合作社统筹开展高标准农田建设项目。二是积极推广农机良种良技服务。资本合作社整合本村分散的农业机械、农机手、专业技术人才等资源，统筹开展代耕、代种、代收、代管等农业生产社会化服务，服务价格较市场价格低10%—15%。此外，资本合作社还统一为农户提供测土配方施肥、秸秆还田等技术。截至2023年6月底，全县测土配方施肥面积达到100万亩以上，秸秆还田面积达到80万亩以上，主要农作物耕种收综合机械化作业率达80%以上。三是基础设施建设服务。资本合作社为流转土地的新型农业经营主体提供水电、道路维护等基础设施维护服务，每年每亩收取10—20元的居间服务费。
第三，劳务合作社提供就业创业岗位。公安县要求各个试点村通过成立劳务合作社积极为农户提供就业创业岗位。一方面，为农户提供就业岗位。近年来，公安县引导各村成立劳务合作社将村内剩余劳动力组织起来，为经营主体提供水电、道路等居间服务。农户加入劳务合作社后，每天可以获得80—100元的务工收入。平均每个村每年雇佣5—10名劳动力，户均增收1.5万余元。另一方面，为农户提供创业机会。公安县通过培育合作社、家庭农场等方式，发展新型农业经营主体，引导农户积极开展适度规模经营。
（四）案例小结
在外生推力和内生拉力的共同作用下，“小田并大田”改革应运而生。从湖北省公安县的改革实践看，公安县各试点村充分尊重农户意愿，开展调田并地工作，成立三类合作社提供流转、农机、基础设施建设与维护、就业创业等服务，有效解决了当前农村基本经营制度存在集体“统”的职能发挥不足、农户普遍“离农”“背农”、土地制度不满足农业现代化发展的问题，探索出一条巩固和完善农村基本经营制度的新实现形式，如图1所示。其成效主要体现在如下五方面。
图1 公安县“小田并大田”改革完善农村基本经营制度的创新探索
第一，有效促进了规模经营。公安县“小田并大田”改革为土地流转破除了物理藩篱，降低了流转成本，促进了土地流转面积的迅速提升。截至2022年底，全县已有28个村实现整村流转，公安县土地流转面积已达到147万亩，高出全省平均水平30个百分点。由于耕地荒弃的余角荒边、减少的田埂等都转化为新增耕地，因此公安县通过“小田并大田”改革新增耕地面积达6200余亩。此外，“小田并大田”改革后，全县主要农作物耕种收综合机械化率达到87%，较改革前提高了21个百分点。
第二，推进了高标准农田建设。公安县以“小田并大田”改革，全力整合细碎化农地，积极推进高标准农田建设，改善农田灌溉及耕作条件，形成了“田成方、渠相通、涝能排、旱能浇、路相连”的高标准农田。截至2022年底，公安县高标准农田建设总投资共计17.139亿元，建设完成145余万亩高标准农田，占全县耕地总面积的74.8%。
第三，村集体功能得到有效发挥。通过三类合作社开展居间服务，村庄的灌溉、道路、水电等基础设施得到有效强化，还通过规模化经营提高了土地流转收益，相较于农户流转溢价10%—15%。公安县试点村集体带领农户探索推进“小田并大田”破解发展难题，实现农业的节本增收，不仅提升了村集体的声望，还让村党组织的凝聚力、战斗力进一步增强。
第四，推动劳动力就业创业。公安县积极引导返乡农民工、退伍军人回乡领办创办100余家家庭农场、农民专业合作社，并发放创业贷款1000余万元。截至2023年6月底，公安县新培育1200余家新型农业经营主体，其中规模在2000万元以上的经营主体有11家。试点村还通过居间服务等方式带动238名农民增收，实现了“人有所劳、劳有所得”。
第五，推动农户与集体增产增收。“小田并大田”改革后，规模经营的种植成本下降10%以上、粮食增收10%以上、综合收益提升20%以上，种粮户每亩每年可增收约200元。得益于“小田并大田”改革，新型农业经营主体平均经营规模约120亩，每家主体增收15万余元。此外，农户通过为经营主体、村集体提供劳务服务，户均增收1.5万余元；开展“小田并大田”的试点村每年居间服务稳定获得收入10多万元。
四、结论与启示
农村改革40多年的历史表明，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制具有优越性。但是在实践中，各地或者仅注重“分”忽视了“统”，或者在“统”的方面缺乏行之有效的措施。农户经营规模过小、统一经营不够是我国农村基本经营制度的重大缺陷。同时，随着农村转移劳动力数量的增加，农民老龄化、农业兼业化副业化的态势越来越明显，再加上农业生产经营组织化程度低，农业社会化服务体系和国家农业支持保护体系不健全，农业持续发展面临着巨大挑战；并且随着经济发展、农民收入水平的提高，以及广大农民视野、就业和发展机会的扩大，土地已经由20世纪80年代的社会保障和生存资料演变为社会保障和发展资料。本研究基于湖北省公安县推进“小田并大田”的案例剖析，解释了“小田并大田”改革产生的缘由，还进一步分析了公安县“小田并大田”改革的创新探索，在推进适度规模经营、完善基础设施建设、发挥集体功能、帮助劳动力就业创业、实现农户集体增收方面发挥了重要作用。
本研究的结论主要体现在以下两方面。一方面，“小田并大田”是一项典型的诱致性制度变迁，其产生的缘由存在外部推力和内部拉力。其中，外部推力指“小田并大田”改革所面临的战略机遇，包括打造具有竞争力的农业强国、保障国家粮食安全、人地分离第二次高峰期的到来；内部拉力指当前我国农村基本经营制度面临的问题和挑战，包括集体“统”的职能发挥不足、农户普遍“离农”“背农”及土地制度不满足现代农业发展需要。另一方面，公安县“小田并大田”改革是巩固和完善农村基本经营制度的创新实践。具体来讲，公安县“小田并大田”改革的举措分为充分尊重农户意愿、开展调田并地工作和成立三类合作社提供服务，分别解决了农户差异化诉求问题、农地细碎化问题和“统”经营不足的问题。在尊重农户意愿方面，试点村村集体在改革前充分了解和掌握农户调田并地的意愿，改革中优先保障农户耕种需求，充分尊重了农户的意愿，保障了农户的利益不受损。在开展调田并地方面，试点村村集体按照法律法规与政策规定的要求，统筹规划布局，主导互换并地，实现了“一户一块田”与“一主体一块田”。在成立合作社提供服务方面，公安县各试点村村集体成立土地股份合作社、资本合作社、劳务合作社三类合作社。其中，土地股份合作社主要负责向新型农业经营主体统一流转农地；资本合作社开展高标准农田建设，为经营主体提供基础设施维护服务，还提供农业社会化服务；劳务合作社主要为当地剩余劳动力提供就业服务，优先雇佣本村村民到合作社中就业，还通过技术推介、培训指导等方式培育家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体。
本文研究结论有如下政策启示：第一，推动“小田并大田”改革必须要注重发挥集体所有的优势。应该充分发挥“统”的优势，发挥村集体的统筹作用和农业生产的规模效应。村集体作为拥有承包地所有权的主体，也更了解村庄与农户的基本情况，更容易整合不同农户的诉求，推进“小田并大田”，破解土地细碎化问题。村集体通过成立土地股份合作社发挥“统”的功能，推进高标准农田建设，统一对接新型农业经营主体，实现农业规模经营。这表明破解当前农村基本经营制度“统得不足、分得过度”的困境，可以将村集体作为推进“小田并大田”的政策重点。第二，“小田并大田”改革要注重尊重农民利益。在改革过程中，需要重点关注农户的意愿与诉求，发挥好耕地最基本的生活保障作用。此外，还要发挥“小田并大田”的就业创业效应，积极促进农户就业，引导农户返乡创业，培育新型农业经营主体。第三，推动“小田并大田”改革必须要注重后续保障。通过资质审查、抵押担保等方式，切实保障土地流转面临的经营风险问题，保障农户的基本收益不受损。此外，村集体还应通过提供社会化服务、就业岗位等方式，解决土地撂荒和农户就业问题。
编辑审定：陈越鹏 李达
