作者简介：任育锋，中国农业科学院农业信息研究所副研究员；王玉庭，中国农业科学院农业信息研究所研究员；董渤（通讯作者），中国农业科学院农业信息研究所助理研究员。
基金项目：本文是中央农村工作领导小组办公室、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学研究项目“农村宅基地制度改革试点情况跟踪研究”（编号：RKX202025C）、中央级公益性科研院所基本科研业务费专项“农村住房制度理论、实践与路径优化研究”（编号：JBYW-AII-2024-07）的成果。
本文原刊于《经济纵横》2025年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：改革完善农村宅基地制度关系亿万农户根本生计，关乎农村稳定和发展大局。本文从宅基地的“居住、财产、资源”三重属性出发，分析深化农村宅基地制度改革试点地区的创新实践。研究发现：强化宅基地居住保障属性是改革试点的逻辑起点，围绕创新“户”的定义和“宅”的实现，促成了从“一户一宅”分配到居住权益保障的有序转变。显化宅基地财产属性是改革试点的重要枢纽，围绕农村住房转让范围及用途的适度拓展，探索出利用农村住房有序参与乡村经济发展的可行路径。激活宅基地资源属性是改革试点的重要目标，通过完善宅基地自愿有偿退出机制、增值收益实现路径及分配机制，实现宅基地从农民生活生产资料到乡村振兴资源要素的有效转化。未来要在保障农民居住权益基础上，继续强化规范管理，分步有序推进以显化宅基地财产属性、激活宅基地资源价值为重要内容的宅基地制度建设。
关键词：农村宅基地；制度改革；居住保障；财产属性；资源属性
一、引言
宅基地不仅是农民住房的载体，更是其生产生活的基础空间，由此形成了各具地域特色的乡村聚落形态。我国现行宅基地制度中“集体共同所有，内部成员分配”的核心框架，可追溯至20世纪50年代农业合作化运动时期，已延续逾七十年。近年来，农房闲置、宅基地空闲废弃与农民建房用地审批难等现象的并存，反映了快速城镇化与人口加速流动背景下完善农村宅基地制度的现实紧迫性。2024年中央一号文件提出“稳慎推进农村宅基地制度改革”的政策导向。
由于牵涉农民核心权益保障、农村社会结构稳定和国家发展战略布局，宅基地制度改革“改什么”“如何改”等关键议题的讨论持续不断，因此也成为农村“三块地”制度改革中难度最大的领域。地方实践创新始终是土地制度改革的动力源泉。党的十八大以来，我国开展了两轮农村宅基地制度改革试点，学界持续关注试点区域实践动态，围绕宅基地资格权、宅基地使用权、有偿使用、有偿退出、使用权抵押、增值收益分配等核心议题开展了系统的理论和经验研究，部分学者对试点探索的阶段性成果进行理论阐释，深化了对各项试点任务内涵的理解。为进一步拓展宅基地制度改革的认知维度，揭示制度变迁的多重逻辑，本文基于宅基地的多重属性特征，依托2020—2023年深化农村宅基地制度改革试点（以下简称“深化试点”）地区政策文本的一手调研资料，采用包含多重制度逻辑的分析方法，对深化试点地区的制度创新实践展开系统研究，阐释其实践价值与理论逻辑，为进一步健全农村宅基地制度提供理论支撑。
本文将从宅基地的居住属性、财产属性、资源属性三个维度展开系统研究，这一分析框架借鉴既有研究对宅基地及农房属性功能的考察视角，更多建立在对两轮宅基地制度改革试点内容、背景的对比研究基础上。具体而言，我国首轮宅基地制度改革试点由原国土资源部主导实施，该阶段正值全面建成小康社会的决胜时期，试点主要聚焦提升农村土地利用效率与治理效能，33个试点县（市、区）累计盘活零星、闲置宅基地8.4万亩，如安徽省金寨县通过宅基地腾退形成增减挂钩节余指标，实现省域内流转收益近53亿元。第二轮改革试点转由农业农村部统筹推进，这一时期为扎实推进乡村全面振兴，需要健全城乡融合发展体制机制，打破土地资源单向流动的城市偏向格局，为乡村振兴释放空间红利与发展动能，这使得本轮深化试点更加强调农民权益保障与发展权能实现，注重宅基地居住保障与财产价值的复合性功能，以及宅基地制度改革对乡村全面振兴的支撑作用。
二、强化居住属性：从“一户一宅”分配到居住权益保障
1962年颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（以下简称《六十条》）明确生产队范围内的土地为生产队所有，社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地，这构建了宅基地居住属性的制度基础。尽管后续法律法规未对相关表述进一步明确，但在农村土地集体所有的根本制度框架内，各农村集体需承担保障本集体成员建房用地的法定责任。而随着时间的推移，人多地少的矛盾日益凸显，以及耕地保护、生态保护等刚性约束持续强化，“一户一宅”原则在部分区域开始难以兑现，农民居住需求呈现多元化特征，宅基地申请资格标准、保障农民居住权益是否只能靠分地建房等核心议题被提上政策议程。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》明确提出：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”，这为创新居住保障模式提供了法律依据。在此背景下，改革试点地区着重从“户”的资格认定与“宅”的实现形式两个维度展开探索，将传统的“一户一宅”分配制度拓展为多维度的农民居住权益保障体系。
（一）“户”的重新审视与辨析
在宅基地管理制度的规范文本中，宅基地申请资格的法定标准长期缺位。如《六十条》中使用“社员”概念界定资格主体（该表述沿用至1982年《村镇建房用地管理条例》）；1986年《中华人民共和国土地管理法》采用“农村居民”表述，1998年修订时调整为“农村村民一户”（该表述延续至今）。相较而言，实践层面普遍依据农村家庭分户习俗，将宅基地申请资格与户籍管理制度相关联，纳入“新增户”管理范畴。随着农村人口自然增长与户籍数量增加，宅基地需求持续扩张，导致供需矛盾加剧。在乡镇中心村、经济发达地区农村，普遍出现宅基地审批难、“新户无宅”等现实问题。调研数据显示，深化试点前北京市受规划管控等约束，近20年新增宅基地审批基本停滞；上海市新增宅基地审批通过率不足3%；广东省佛山市南海区自2008年4月起，除拆迁安置项目外，全面暂停单家独院式宅基地审批。
传统“新增户”审批模式的制度性缺陷逐渐凸显。针对上述问题，深化试点地区普遍尝试完善资格认定机制，推行“认定到人、登记到户，以户为单位分配取得”的新型管理模式。该模式以集体经济组织成员资格为认定基础，结合宅基地实际利用状况制定分户规则，以深度挖掘存量宅基地及农房的居住保障功能，突破单一户籍标准的制度约束。在地方实践中，河北省定州市创新提出“宅内分户”模式，明确规定当农户既有宅基地面积≥400㎡时，新增分户必须优先利用现有宅基地，且分户后单户宅基地面积≤200㎡；对于宅基地面积＜400㎡的，需结合家庭人口结构等实际情况综合研判是否适用宅内分户政策。浙江省诸暨市则探索建立“直系统筹户”制度，遵循“以人认定、按户归集、直系统筹”的原则，当子女申请宅基地时，必须统筹核算直系亲属（含父母、祖父母）现有宅基地总量，仅当直系亲属人均宅基地面积＜15㎡时，方可申请新增宅基地。此类改革探索通过动态评估宅基地存量与使用效率，构建差异化的分户分宅方案，有效缓解了资源有限性与需求增长性之间的矛盾。但实践过程中也暴露出对代际分居需求考虑不足等问题，可能引发家庭内部矛盾。未来需在资格认定标准中充分考量农户居住模式演变，平衡集体土地资源管理与农户居住权益保障的关系，在坚持村民自治原则的基础上，探索建立更加精细化的资格认定标准，避免行政权力过度介入集体自治事务。
（二）“宅”的实现方式拓展
2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》确立“户有所居”原则，彰显了居住保障制度目标在资源约束趋紧与需求结构升级双重压力下的制度调适与功能扩展。在此背景下，试点地区积极探索“宅”的实现形态、实现时间、实现空间、实现方式等，更加充分保障农民居住权益。
1.形态变化：从“独门独户”拓展至“多层多户”。这一变化主要针对城镇开发边界内土地资源紧张区域。该区域农民已普遍实现非农就业，对独门独院居住的现实必要性下降，更加适应城镇现代化住宅生活，通过政府政策引导，以村集体组织为主要执行主体，采用统建、联建等开发模式，建设农民公寓或住宅小区，破解土地资源约束下宅基地保障承诺兑现难题。实践案例方面，浙江省龙港市推行套式农房建设,诸暨市探索低层农民公寓及多户联建叠建模式，均在区位优势显著、配套设施完善的村庄，通过规范引导实现农民适度聚居，实现居住权益集体内部保障。但调研发现，国家层面尚未出台农民公寓房等类似住宅建设和管理的指导性文件，建设标准缺失引发双重困境，一是公寓房质量难以把控，二是住建、消防等管理部门难以出具验收意见，造成不动产权证书办理受阻。未来需从国家层面明确农民公寓房用地性质、产权配置等管理，明确相关住宅建设、管理、确权等办法。
2.时间变化：从“当即实现”拓展至“延期实现”。随着农户家庭经济重心向城市转移，村内建房作为居住解决方案的优先级逐渐下降，特别是对于处于“城乡双栖”状态的农民群体，其更加习惯城市生活方式，但因资金约束等问题难以定居城市，成为转型发展中的“夹心层”。为此，试点地区重点探索了两种宅基地资格权益延期实现方式：一是主要针对尚未分配宅基地的农户，颁发宅基地申请资格凭证，农户可以根据实际情况选择兑换时间，如浙江省象山县颁发的“资格权票”。二是主要针对已经分配取得宅基地的农户探索“保权退出”，即允许进城农民暂时退出宅基地使用权，但仍保留申请宅基地的资格，未来可回乡申请宅基地建房。如，安徽省天长市探索退出宅基地使用权10年后可按规定重新申请宅基地建房,河北省定州市规定的保留期限是15年，保留期内可随时申请宅基地。探索延长“宅”的兑现时间，以适应城乡关系变化，支持农民在城乡间可进可退，不仅实现了农民带资进城，助力转移人口市民化，而且通过提供托底居住保障，最大限度避免农民进城失败“无地可住”风险。但延期的具体时长如何确定，暂时缺乏科学测度与判断。
3.空间变化：从本村组无偿兑现拓展至县域范围内跨集体有偿实现。既有法律法规并无明确禁止农户跨集体建房的相关规定，但在农村土地归本集体成员所有的法律基础和村民以集体经济组织为单元聚居的现实背景下，农村形成了宅基地主要向本集体成员分配的习惯。随着新型城镇化推进和县域城乡融合发展，部分农民主动向中心村镇迁移，长期在当地生产生活，就地解决居住问题的期望愈加强烈。为此，江西省永丰县、浙江省龙港市、浙江省绍兴市柯桥区等试点地区探索了跨集体申请宅基地建房，即在县域范围内、满足“一户一宅”等基本条件下,经宅基地所在农村集体经济组织同意和乡镇人民政府审批后，通过有偿方式取得一定期限的宅基地使用权，该探索一定程度上适应了乡村内部人口聚集趋势和要求，有利于县域内城乡融合发展目标实现。但从调研情况看，跨集体取得宅基地的农户享有哪些权利和义务，有偿获取的费用标准如何确定，其后代居住权益如何保障，以及外村人口居住带来的乡村治理等系列问题，都需要进一步研究和探索。
4.保障范围变化：从“管地不管房”拓展至“管地又管房”。在宅基地制度建立初期，农村房屋结构简单，建房成本较低。但自2000年以来，建房成本快速增加，部分农户因缺少足够建房资金，只能先搭建毛坯框架后逐步装修，房屋建完需要数年时间，这与我国没有针对农房建设的信贷政策密切相关。为缓解农户建房资金压力，浙江省德清县⑤等试点地区探索了“农民住房公积金”制度，规定年满16周岁且未达到法定退休年龄的集体经济组织成员，在经济收入相对稳定、个人信用良好等情况下，可依规建缴住房公积金，连续缴存6个月后，可申请个人住房公积金贷款，贷款额度一般不超过50万元，贷款利率与城镇居民公积金贷款利率一致，比商业贷款利率低约30%。该探索一定程度上降低了农户建房资金压力，由于审查条件和防范措施相对严格，试点地区尚未发生不良贷款。但因抵押物处置难等问题，深化试点期间的宅基地使用权抵押工作未获得全国人大授权，上述探索更多是延续前期试点成果，实际范围有限。
（三）宅基地管理审批制度优化
宅基地管理职能转移、审批权下放也是深化试点在保障农民居住权益方面的重要探索。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。在此背景下，试点地区围绕理顺宅基地审批权限、探索联审联办制度、简化审批程序以及数字赋能等方面进行实践探索，形成了一套相对规范的工作制度。一是建立了“农户申请、村级初审、乡镇审批、县级监管”的三级审批职责架构和流程，重点落实乡镇政府的审批职责。如，辽宁省大连市旅顺口区、浙江省江山市制定农村宅基地审批管理职责清单，明确划分农业农村部门、自然资源主管部门和乡镇政府之间的宅基地管理权限，将存量宅基地审批权下放到乡镇政府。二是建立“一个窗口对外受理、多部门内部联动运行”的宅基地和农房建设联审联办制度，统一发放宅基地批准书和乡村建设规划许可证。如，贵州省息烽县在11个乡镇（街道）政务服务大厅设立农村宅基地审批“一站式”管理服务窗口，在村级设立咨询服务窗口，20个工作日内即可完成建房审批手续。三是开发宅基地审批管理系统，有建房需求的农户可以线上申请，各级工作人员通过系统完成资格核实、拟用地等条件核查，提高审批效率，方便农民群众办事，如浙江省德清县建立的“宅富通”线上管理系统等。
三、显化财产属性：从限制流转到限定流转、从居住为主到经营利用
对于农户合法拥有的农村住宅，早期和现行相关法律法规没有明确禁止流转的相关规定，为避免农户多占宅基地，1986年以来的《中华人民共和国土地管理法》均明确规定，农村村民出卖、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。1999年，国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》提出“农民的住宅不得向城市居民出售”。在出租方面，则主要按照一般租赁合同规定期限不得超过20年，对承租主体、用途未作限定，如《中华人民共和国民法典》规定，“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”。
尽管法律政策没有直接规定，但按照宅基地属于集体所有的法律政策精神，以及农户以集体经济组织为单元聚居等现实背景，各地在实践中都不支持农村住宅跨集体转让，一定程度上限制了农村住宅的财产属性。源于基本居住保障的宅基地制度，是否存在进一步释放财产属性的空间，学界在理论层面有较大争论。但在实践中，随着经济社会发展和人口流动区域的逐步扩大，部分农户从农村迁往城镇，部分农户从本村流向外村，通过借住、租赁、私下买卖农村住宅等方式满足实际居住需求，已成为不能忽视的事实。由于缺乏规范与指导，部分流转后用于经营的农房还存在安全隐患，易引发纠纷矛盾。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》提出“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，为显化宅基地财产属性提供了法律基础。在此背景下，深化试点地区积极回应农户对农村住宅的财产性诉求，一方面适度拓展转让和用途范围，另一方面完善规范管理，在依法依规、风险可控的前提下，支持农村住宅供求匹配，探索显化宅基地财产价值。
（一）扩大农村住宅转让范围：从集体内部拓展至县域内集体成员之间
在符合条件的集体成员均能够申请宅基地的情况下，以本集体为边界的农村住宅供求范围狭小，难以达成有效交易。为此，试点地区尊重基层自发实践，主要开展了转让范围、转让条件、转让权能三个层面的改革，探索搭建农村住宅转让市场。
1.拓展转让范围。试点地区从当地区域发展、社会经济基础、农户建房需求等实际出发，基于封闭运行、风险可控等基本原则，坚持受让主体是符合宅基地申请条件的集体经济组织成员等法律政策，有序拓展转让范围。一是扩展到乡镇范围内，如宁夏回族自治区贺兰县规定受让人须为宅基地所在乡镇范围内享有宅基地资格权的农户。二是扩展到县域范围内，如湖南省浏阳市、安徽省滁州市南谯区。三是拓展到地级市范围内，如浙江省绍兴市作为三个整市试点区之一，允许宅基地使用权在全市范围内转让。
2.明确转让条件。试点地区在坚持保障转让双方农户居住权益、遵守“一户一宅”、农村集体经济组织成员身份等法律政策规定的基础上，探索明晰农村住宅转让的基本条件。一是转出方限定为宅基地使用权人，征得共同共有人的一致同意，并书面证明转让后拥有其他合法住所且不再申请宅基地。二是受让方限定为符合宅基地申请条件的集体经济组织成员，转入宅基地后应符合“一户一宅”等相关政策。如，浙江省绍兴市规定宅基地使用权的受让人必须具有宅基地申请资格，申请资格尚未实现的，可直接受让；申请资格已经实现的，退出原有宅基地后方可受让。三是转让客体，强调转让标的是农村住宅，宅基地使用权不得单独转让，相关住宅及其所属宅基地必须权属清晰、证书齐全等。四是转让程序，主要由交易双方提出申请、村集体审查条件、乡镇政府审核批准、签订书面协议并缴纳相关费用、产权登记等步骤组成，各地流程基本一致。
3.规范转让权能。一是权能内容。试点地区普遍规定受让农户拥有所转让的农村住宅所有权及其相应的宅基地使用权，原集体经济组织成员身份不变，继续享受土地承包权和集体收益分红权。二是权能年限。试点地区多数未规定转让权能的有效年限，一般默认为是无限期的宅基地使用权，与其他农户一致。部分农村住宅价值较高的地区则参照国有住宅用地出让最高年限，规定了宅基地使用权的期限。如，福建省建瓯市、浙江省义乌市规定跨集体取得宅基地使用权的最高使用年限为70年，使用期届满后受让方可以优先续期。
跨集体转让农村住宅对现行法律政策的突破性强，社会关注度高，操作不当容易造成“小产权房”等违法违规问题。试点地区坚持尊重农民意愿，构建条件明确、流程规范、风险规避的农村住宅跨集体转让制度框架，充分发挥“有为政府”的补充作用，满足新时期农民多样化的居住保障需求。但从长远看，该项探索中至少有三方面问题仍有待思考和研究，一是转入农户的教育、医疗等基本公共服务融合问题，如何基于常住人口完善当地社会保障体系；二是转入农户后代的居住保障问题，是继续在转入地集体安置，还是返回原集体安置；三是人地均衡问题，是否以及如何对接纳外集体成员的村庄给予建设用地指标补偿等。
（二）规范农村住宅租赁市场：以健全租赁管理机制强化主体权益保障
农户合法拥有的农村住宅作为私人财产，其租赁活动受法律保护，在出租对象上未有其他禁止类要求，租赁期限参照普通租赁合同规定，不超过二十年。因此，出租成为历时长、最普遍的农村住宅财产价值显化方式，为农民工等群体居住、家庭手工业等产业发展提供了重要空间，是农民获得财产性收益的直接手段。随着乡村振兴战略的深入推进，农村的多样化功能日益显现，带动乡村民宿旅游等产业兴起，传统非正式的租赁合约、个体为主的租赁渠道等愈发难以适应新形势下相关主体对农村住宅的租赁需求，一定程度上引发了相关纠纷和违约问题。为此，试点地区结合实际情况，重点从规范租赁期限、完善租赁权能、搭建租赁平台等入手，探索健全农村住宅租赁管理机制。
1. 规范租赁期限。大部分试点地区根据相关法律规定，坚持农村住宅租赁期限不得超过20年，如安徽省滁州市南谯区、宁夏回族自治区贺兰县、湖南省宁远县等。还有少部分地区，因满足一些新业态的需求，结合其他相关规定，尝试延长租赁期限。一是设立次级宅基地使用权，浙江省德清县结合民宿行业发展特点，探索在农户宅基地使用权下为承租人设立所谓“次级用益物权”，将该权能的有效转让期限最长延至30年。调研了解，该探索源于当地较为发达的乡村民宿产业，因民宿约每10年要重新装修1次，成本回收期通常在7～8年，20年租赁期导致承租人投资信心不足，影响产业长期发展，故不少经营业主认为30年租赁期更合适。但该探索实质上突破了现有法律规定，特殊性强，在未达到20年租赁期限前，现有规定调整的有效性无法检验，其可行性仍有待观察。二是设立居住权，侧重保障合作建房中合作方的居住权益，居住权期限由双方当事人约定，无具体约束。如，陕西省西安市高陵区在合作建房中设立居住权，规定最高不超过70年;湖南省浏阳市规定非集体经济组织成员参与合作建房的，使用期限不超过40年。居住权侧重满足合作建房用于自住的情形，且未突破现行法律政策，但是否会异化为城镇居民实质占有农村住宅等问题，仍需持续追踪研究。
2.强化租赁方权能。试点地区通过颁发凭证等方式落实产权登记，强化租赁方权能。一是颁发实体化租赁凭证，充分保障农户和承租人的合法权益。如，重庆市永川区颁发的宅基地使用权流转交易鉴定证书、浙江省绍兴市上虞区颁发的宅基地及房屋租赁使用权证书、浙江省象山县创设的宅基地使用经营权、浙江省德清县颁发的“宅基地使用权/房屋使用权”不动产权证等。二是赋予承租人在租赁期限内对农村住宅的流转、融资等权能。如，浙江省象山县、德清县等地规定，承租人在合同期限内可凭不动产权证书申请抵押贷款和再次流转。认定承租人对农村住宅的合法权能，有助于缓解承租人的信贷约束，支持相关经营性活动。但现有名目繁杂的凭证可能会给信贷监管等带来挑战，如何从中抽离出合法有效的关键内容，促进农村住宅租赁认定登记的规范化管理，仍有待探索。
3.规范出租行为。试点地区从落实宅基地所有权、保护租赁双方权益角度出发，通过完善出租流程、提供标准合同、搭建数字平台等方式规范农村住宅租赁行为，扩大租赁市场规模。如，四川省资阳市探索制定了“农户申请—集体经济组织审查—交易平台发布—农村集体经济组织审批—签订流转合同”流转程序。浙江省象山县制定宅基地使用权流转三方合同（样本），明确承租人权益、使用期限、用途范围、权利处分等，强化履约增信，在签约环节探索建立了“三方协议、一方见证”（村集体、农户和承租人签订三方协议，乡镇政府见证）等监管体系。
（三）拓展农村住宅用途空间：从生产生活为主到承载新产业新业态
随着农村人口向城镇迁移，部分农村住宅开始闲置，如何充分利用闲置农村住宅破解乡村产业发展空间不足等难题，支撑乡村全面振兴，成为试点地区探索的重要内容之一。2019年，农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出，“鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目”。2021年发布的《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》中提出，“在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业”。
在此背景下，试点地区通过细化用途分类、制定利用清单等方式，积极探索在现有法律政策框架内拓展农村住宅用途。如，浙江省绍兴市制定了闲置农村住宅盘活利用的用途指导清单，包括商业用途（商贸类项目，经营性、产业性服务项目）、乡村休闲旅游（民宿、农家乐等）、乡村文化产业（文化创意、文旅结合类项目）、农村康养服务（养老院、老年公寓、农村社会福利中心等）、各类人才创业就业（乡村人才创新寓所）五类,以及相应的负面清单，规定不得突破城里人下乡利用闲置农房兴办私人会馆等法律政策底线红线，禁止扰民、污染性产业进入等。
四、激活资源属性：从农民生活生产资料到乡村振兴资源要素
宅基地通常来自耕地、荒地等，是农村土地的重要组成部分。根据人均耕地面积小、土地资源本身有限的基本国情，资源属性可以视作宅基地的本质属性。在早期宅基地相关政策文件中常有节约利用宅基地资源的相关表述，如1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中提出，“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地”；1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中提出，“农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。农村社队要因地制宜，搞好建房规划，充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地”；1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》首次以法律形式明确农村居民建住宅用地，即宅基地需要遵守相应面积标准，并延续至今。
进一步分析发现，上述法律政策规定还隐藏着宅基地多重属性的优先次序，即居住属性优先于资源属性。由此可以推断，当宅基地的居住属性开始弱化，资源属性将日益显现，原来被用作宅基地的耕地、建设用地等可能将作为土地资源参与新的生产力发展。当前出现的农村住宅闲置现象，一定程度上意味着激活宅基地资源属性的客观条件逐渐成熟。如，2019年《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出，“农村宅基地和住宅是农民基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源”，首次以官方文件形式将宅基地定义为资源要素。2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要深化农村宅基地制度改革试点，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。为此，各试点地区结合实际情况，积极探索激活宅基地资源属性的具体路径，构建宅基地转化为乡村振兴资源要素的实现机制。
（一）宅基地自愿有偿退出机制
宅基地合法规范有序退出是进一步转化为资源要素的前提，有赖于完善的自愿退出机制。试点地区侧重三方面探索。一是从单纯补贴到土地权益兑现，土地权益保障成为农户自愿有偿退出宅基地的“拉力”。以浙江省诸暨市为例，规定宅基地退出复垦面积转成建设用地指标后，市政府分得50%作为城乡建设用地增减挂钩指标；村集体和该农户分得50%作为“权票”，即“农转用”指标。村集体获得权票后，统筹部分优先用于保障宅基地分配和村庄建设，剩余部分委托给指定拍卖公司拍卖，拍卖所得收益在村集体和农民之间分配，比例大致是3：7。调研发现，该模式有效激发了农民主动退出宅基地的积极性，先行试点的5个行政村中有15%的农户申请退出宅基地，户均退出55平方米、村均复垦土地12.2亩。二是从大规模项目式全部退出到自愿原则下的完全退出、部分退出和保权退出等多元退出路径。完全退出主要对象是在城镇有稳定就业和居所的农民，宅基地已失去其保障功能，有偿退出宅基地还需承诺家庭后代不再申请宅基地。部分退出主要针对农户超占、闲置宅基地，有利于优化村庄环境、节约土地资源。保权退出是指对自愿有偿退出宅基地、期望进城落户的农户保留宅基地申请资格，未来如果进城失败，依然可以回乡申请宅基地建房，最大程度降低农户居住风险。三是从全部无偿使用到部分有偿使用，逐步成为部分群体自愿有偿退出宅基地的“推力”。试点地区结合历史遗留问题化解，主要探索对宅基地面积超标、“一户多宅”、非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占用的宅基地收取有偿使用费,以提高此类人群宅基地持有成本，增加退出“推力”。
宅基地退出补偿机制从单一货币补偿或等价宅基地补偿，发展到更注重土地权益保护，以及政府、村集体与农户间的利益均衡，是适应宅基地属性变化的有益探索。其关键是政府让利、政府治理能力提升，从政府对土地指标冲动，转向政府、集体和农民共享土地指标及收益的理念和行动，通过完善制度杜绝政府以行政手段违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民上楼等。
（二）宅基地增值收益实现机制
在目前限制宅基地自由流通和直接入市的制度框架下，试点地区主要探索完善了“村村挂钩”、权票兑换和用途转化等宅基地增值收益实现的具体路径。
1.“村村挂钩”。试点地区借鉴城乡建设用地增减挂钩政策思路，开展了“村村挂钩”探索，即引导将宅基地退出复垦形成的建设用地指标在村庄间调剂，适应农村差异化的发展需求，探索土地发展权在村庄间转移。如，2008年四川省成都市出台《成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法》，开展乡镇范围内零星集体建设用地整理的“拆院并院”试点项目，为“村村挂钩”的雏形；2017年，北京市大兴区魏善庄镇的羊坊村、韩村和查家马坊村跨村调剂腾退指标用于村庄设施建设、产业园区建设和人居环境改善，实现了村庄间建设用地统筹利用。在深化试点中，安徽省凤阳县和江西省永丰县进一步深化“村村挂钩”探索，明确增值收益要全部返还提供指标的农村集体经济组织，置换的建设用地指标主要用于宅基地、集体公益性建设用地或集体经营性建设用地等。
整体看，“村村挂钩”政策能满足村庄建设用地的差异化需求，实现产业强村与传统农区双赢；留存土地级差收益，缓解地方财政收储压力，降低企业投资成本；优先保障农村建设和产业发展用地需求，有助于乡村振兴战略目标实现。但调研发现，“村村挂钩”实施程序复杂，涉及农村宅基地退出、地块复垦验收、农转用审批等，尤其是在村庄规划不健全地区，实施难度较大。同时，相关项目普遍存在复垦标准低等问题，难以达到耕地保护要求，仍需要围绕关键问题深入探索。
2.宅基地权票。宅基地权票的核心是以权票形式化解土地交易不可以移动的局限性，借助市场机制显化宅基地价值，主要应用于宅基地退出阶段，可以将退出复垦后的建设用地指标用于一定范围内的城乡发展建设等。较早具有权票性质的如2007年的重庆地票，2015年浙江义乌的“集地券”，后者还可根据政府回购指导价上市交易，允许银行质押等。在深化试点中，部分试点地区进一步扩展了宅基地权票制度，最典型的是浙江省诸暨市的“三权三票”，“三权”即集体宅基地所有权、农户宅基地资格权和农户宅基地使用权，对应的“三票”分别为：“集体权票”代表退出、复垦宅基地的集体所有权权益，“保障权票”代表农户获得宅基地分配和居住保障的权利，“保留权票”代表农户退出、复垦宅基地的使用权权益。权票可委托拍卖公司进行拍卖，也可用于“以权换房”“抵押贷款”等。“以权换房”指退出全部宅基地的农户，凭借权票以优惠价格或成本价格购买集镇保障房或村级公寓房。“抵押贷款”指允许将权票作为村集体和农户的普惠贷款依据，通过放大权票权能，解决农民创业、乡村产业发展的资金周转问题。“三权三票”融合了落实宅基地所有权、保障农户宅基地资格权、放活宅基地使用权、宅基地有偿退出、“村村挂钩”等多项试点内容，理顺了政府、集体、农民三方利益，实现了保障户有所居、提高农民财产性收入和土地利用效率等改革目标，但因“三权三票”权票制度正式运行时间短，试点范围尚小，仍有待探索和研究。
3.用途转化。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》明确解除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，解决了“能不能”入市的问题，为闲置宅基地提供了一种利用方式转型的新路径。在深化试点中，试点地区主要探索了就地入市和异地入市两类模式。一是就地入市：将闲置宅基地退出后，通过规划调整、登记变动等变更为集体经营性建设用地后直接入市。如，贵州省湄潭县基于当地茶产业发展需求及农民生产生活习惯，允许集体经济组织成员依法自愿退出全部或部分宅基地，在符合控制性规划或城乡规划情况下，根据实际用途或规划用途调整为集体经营性建设用地，由村集体组织入市。二是异地入市：将零星分布的已退出闲置宅基地进行复垦，获得建设用地指标，在产业基础或区位条件较好地区选择一块完整土地调整为集体经营性建设用地入市。如，浙江省德清县洛舍镇东衡村将原先的废弃矿地、低小散企业低效用地、闲置宅基地等拆除复垦后，通过村内异地调整，支持发展乡村产业。总体看，闲置宅基地退出调整为集体经营性建设用地入市有效扩大了集体经营性建设用地数量，是推动要素市场化配置在农村土地领域的重要体现。但调研发现，很多地方尚未完成村庄规划，调整为集体经营性建设用地难以落地，如何畅通部门沟通，提高农村改革协同性，优化入市政策环境，仍有待探索。
（三）宅基地增值收益分配制度
宅基地增值收益分配格局与相关主体参与积极性、可持续性等密切相关。在深化试点中，试点地区主要探索回答了谁有资格参与宅基地增值收益分配、宅基地增值收益分配依据与比例、分配后宅基地增值收益如何管理与使用等问题。
1.关于谁有资格参与宅基地增值收益分配。2015年《深化农村改革综合性实施方案》提出，构建兼顾国家、集体、个人的宅基地收益分配的新格局。试点主要围绕“健全宅基地收益分配机制”，探索建立宅基地增值收益主要由农民获得的保障机制、完善增值收益集体内部分配机制和使用办法，支持政府、集体、农民均有资格参与宅基地增值收益分配，以构建起“公私兼顾”的收益分配方式。
2.关于宅基地增值收益分配依据与比例问题。一是政府作为农村宅基地管理和农村公共性基础服务的供应者，参与宅基地增值收益产生过程的规范管理文件制定、宅基地盘活利用公共基础设施供给等环节，获得税费、增值收益调节金等。如，浙江省德清县规定在宅基地流转过程中政府按照合同价款的1%~3%收取调节金,四川省资阳市雁江区规定集体经营性建设用地出让中政府按增值收益的20%收取调节金。二是农村集体经济组织作为宅基地所有权主体，享有收益权。农村集体经济组织参与宅基地分配、使用管理、流转管理、收益分配管理等环节，获得宅基地增值收益。如，四川省资阳市规定，扣除出让金等必要成本后，增值收益归农民集体所有，且集体经济组织要提足发展基金、公益金，原则上不少于50%。三是农民享有宅基地资格权和使用权，可获得增值收益。农民作为宅基地使用权主体和相关农房所有权主体，通过将宅基地资格权兑换权票、宅基地使用权流转或退出等路径，使宅基地和农房从单一居住利用状态转为允许其他主体进入且用途更多元的利用状态，为显化宅基地增值收益提供重要基础，在这个过程中宅基地的发展权发生转移或者重置实现了经济价值，农民以退出补偿、租金、分红等方式获得增值收益。
3.关于分配后宅基地增值收益如何管理与使用。试点地区探索将宅基地纳入集体资产统一管理，收入和使用情况列入村务公开内容，接受监督和审查。如，湖北省宜城市规定，宅基地增值收益用于村集体宅基地回购、宅基地退出补偿、村基础设施建设支出、村公益事业建设支出、村集体经济组织成员的社会保障支出以及村集体经济组织成员年底按股分红等。
五、思考和讨论
通过对深化农村宅基地制度改革试点的跟踪调研与分析，本文尝试揭示了试点地区在强化宅基地生活保障性功能、发挥其财产性价值以及激发资源要素潜力等方面的创新探索与理论逻辑。但需指出的是，随着试点的不断深入，部分关键问题未来仍需回答。第一，宅基地使用权抵押问题。受到法律制约，宅基地使用权不得抵押。尽管如此，20世纪80年代在浙江省乐清市就出现了宅基地和农房抵押贷款。2015年在全国人大常委会授权下，首轮宅基地制度改革试点地区开展“房地一体”抵押探索。
第二轮试点虽未能得到授权，但仍有部分试点地区接续开展了相关工作，实践需求超过了理论研究和政策制定。第二，继承农房翻建问题。根据现有法规政策，非本集体经济组织成员无权申请翻建农房。但在实践中，继承农房往往处于闲置、破败状态，不能翻建、不愿退出，不仅造成资源浪费，影响村容村貌，还可能存在安全风险。深化试点中，贵州省湄潭县、江西省鹰潭市余江区探索允许继承农房的非本集体经济组织成员在取得村集体同意后，有偿对继承农房进行翻新。但是在继承使用期限、有偿使用费标准等方面仍待完善规范。第三，城乡居民合作建房问题。2016年国务院办公厅出台文件允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。试点地区从合作建房审批程序、面积标准、建设规划、房屋用途、监督管理等方面开展探索，以解决农民建房资金不足等问题。但在共建房双方权利划分、使用期限界定及如何确权发证等方面缺少明确规定，存在纠纷和矛盾隐患，需要进一步探索研究。第四，宅基地增值收益分配问题。在深化试点中，多地出台相关文件强调宅基地增值收益要“取之于民、用之于民”，更多用于农村基础设施、公共服务等，但对宅基地增值收益范畴没有明确规定，集体增值收益的管理利用缺乏可操作指南。
宅基地制度的革新与完善之路漫长而艰巨，亟需长远视角和历史耐心，坚持循序渐进、稳妥推进的策略。在整体方向上，要严守农村宅基地政策底线红线不动摇，坚守宅基地保障用地性质，确保农民基本居住权利。在此基础上，完善宅基地财产属性和资源属性实现机制，如支持农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用等，促进城乡生产要素自由流动、公平交易和市场化原则配置。在推进节奏上，可采取“两步走”策略：第一阶段，以规范管理为重心，形成以“一户一宅、持续分配、长期占有、限定流转”为基本特征的宅基地制度框架。坚持并丰富“一户一宅”的制度安排，允许土地资源紧张地区以“一户一房”和货币、凭证等保障居住权，实现循环可持续的农村建房用地供给，对有区位偏好、有改善型需求的农户，允许集体有偿分配和限定流转。第二阶段，逐步建立城乡一体住房保障制度，农民能够自主选择退出或者流转住房，可在城市保障房与农村保障房之间进行选择，所有农民能够拥有良好的居住条件与生活环境，充分享受到农业农村现代化带来的发展成果。
