作者简介：张宗利、蒋世桢，南京农业大学经济管理学院。
基金项目：农村现代化视阈下的中国农村经济管理学理论创新研究（编号：2024JZDZ061）；江苏省高校哲学社会科学实验室—南京农业大学“大食物安全治理与政策智能实验室”；国家自然科学基金青年项目“消费者餐饮浪费行为与信息干预机制及策略选择研究——基于随机控制试验”（编号：72103097）。
本文原刊于《农业经济问题》2025年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：党的二十届三中全会提出要巩固和完善农村基本经营制度。本文结合土地功能分析了国内外土地权属配置路径的差异及实效，阐述了中国农村土地权属配置的路径选择和权能配置的统分权利结构，并结合江苏、湖南开展的“小田并大田”改革实践，辨析了“确权确地”与“确权不确地”应是个体农户土地生产性权利与财产性权利的配置显现，而非农户土地经营权的配置路径差异。本文发现，中国农村土地权属配置应以坚持土地集体所有为前提，农村土地集体所有制具有消解土地细碎化、实现土地规模化生产的内生功能。通过集体所有权与个体农户生产性权利、财产性权利的统分互促、内外流动、双向可逆，解决土地细碎化和耕地撂荒问题，兼顾农民生存和发展的差异化需求，促进农村基本经营制度的政治、社会、经济功能平衡相长。本文建议在第二轮土地承包到期后延包工作中，实施“承包权不动，经营权连片”的改革方案。同时，赋予集体统合行使土地经营权对外流转的权利，通过土地流转平台促进土地连片流转。
关键词：土地功能；土地权属配置；统分权利结构；土地流转
一、问题提出
中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议（简称“党的二十届三中全会”）强调“要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革”。保持土地承包关系稳定长久不变，为农民的土地承包经营权提供了制度保障，为农业发展、农村繁荣、农民增收奠定了基础。然而，土地承包经营权的个体性导致中国农业用地普遍细碎化，阻碍了农业生产规模化与现代化（纪月清等，2017）。根据第三次全国农业普查，全国2.3亿农户中有2.1亿经营耕地不超过10亩。这种土地细碎化导致了粮食单产和复种指数下降（刘涛等，2008；李寅秋等，2011；秦立建等，2011）。随着工业化进程加快，非农就业机会增加，“人地分离”现象更加普遍（王琼等，2023），加剧了耕地撂荒（罗必良等，2019；梁紫环等，2024；郑淋议等，2024）。为解决这一问题，党中央提出乡村振兴战略，视土地流转为促进乡村振兴的关键。然而，在土地功能变迁背景下，如何以低成本实现细碎化土地高效流转，成为亟待解决的问题。
理论上，明晰产权和稳定地权能够促进土地资源有效配置，但忽视了农户对其承包地块的“产权地理垄断”特性，导致市场失灵（孙新华等，2021）。产权理论认为集体所有制下产权不清晰是土地流转的主要障碍，需要明晰产权，并让农民拥有可交易的土地权利以促进自由流转（叶剑平等，2006；肖卫东等，2016），改进土地产权制度和完善土地流转市场是减少土地细碎化负面影响的有效途径（钱忠好，2002）。虽然有研究认为土地确权能扩大经营规模和促进土地集中（郑淋议等，2023），但更多研究表明，市场机制对细碎化土地的产权配置存在“市场失灵”（罗必良，2017）。农户间自发土地交易因交易费用高、期限短、缺乏正式契约，难以促进土地集中和规模化经营，对减少耕地细碎化无显著影响（田传浩等，2005）。土地确权不仅未能降低细碎化，反而固化了现状，不利于土地流转集中（刘恺等，2018；陈江华等，2020）。
土地细碎化特征要求农户采取集体行动，将农地利用的外部性内部化为组织利益；然而，建立在“准私有制”基础上的合作经济行动将遭遇计量难题和一致行动难题（王海娟等，2018）。为应对细碎化产权配置的“市场失灵”问题，一些学者尝试从整合土地经营权的角度入手（梁伟，2022；孙新华，2023）。他们认为，只有通过整合细碎产权并引入中介组织，市场机制才能有效推动土地集中利用。整合流转的关键在于中介组织将细碎土地经营权整合为规模土地经营权，并将其差异化流转给小农户和新型农业经营主体（孙新华等，2020）。然而，改革开放以来，农民群体高度分化，各农户对土地功能的需求不同，很难达成共识，难以实现土地整合的集体行动（朱冬亮，2020）。因此，尽管中央多次部署，“小田并大田”仍主要停留在区域试点阶段（刘同山等，2023）。
关于完善农村土地制度促进土地流转的研究已经取得较多成果，但仍然存在以下不足。首先，已有研究虽阐明了集体经济行动存在较低的交易费用，集体经济行动采用“成本均摊、利益共享”的机制，解决了计量难题，多数原则无需一致意见，少数农民的不同意见或不参与不会阻碍集体行动，从而解决了异质性问题，避免了机会主义行为（王海娟等，2018）。但上述集体行动缺乏法理上对统分权利结构的明确界定，尤其是土地经营权对外流转权能的界定。其次，尽管学者讨论了通过“返租倒包”的模式能够实现土地的连片流转和土地增值，克服分散的农户直接与新型农业经营主体谈判时的弱势地位，防止其利益受损，同时实现土地的生产功能和财产功能，促进农民增收（洪银兴等，2019）；但忽略了农户层面对土地功能利用的异质性，未能实现双向可逆的权利结构配置。
本文认为，中国农村土地集体所有制在法理上应属于“总有”概念。“总有”是指财产的管理、处分权能属于集体，成员享有使用、收益权能的一种所有形态（我妻栄等，2008）。土地承包经营权是农户因其集体成员身份，对其承包的集体土地享有的使用、收益等经营权利，是一种身份权或成员权，体现福利性和保障性。在土地功能变迁背景下，应构建集体所有权与个体农户生产性权利、财产性权利的统分互促、内外流动、双向可逆的统分权利结构。在此基础上，本文创新性提出在促进个体农户土地经营权流转过程中，应赋予集体土地经营权对个体土地经营权的统合作用，将分散的个体性土地经营权统合为集体性土地经营权，土地对外流转权能由集体统一行使，消除个体农户土地经营权的成员属性，解决个体农户与新型农业经营主体的土地经营权在权利属性和层级上不一致的问题，从而为土地流转创造平等且低成本的交易条件。这一解决方案可为中国细碎化土地的高效流转及适度规模经营，提供符合国情、法理自洽、操作可行的制度保障。
二、土地功能与土地权属配置路径
土地具有政治、社会和经济的多元内生功能。这种内生性不仅源于土地属性的多样性，还受到国家政治体制、资源禀赋和社会发展的客观限制。土地的政治和社会功能依赖于其经济功能，而经济功能又受到政治和社会功能的制约。因此，土地权属配置不仅要激发土地的经济功能，还应通过激发土地经济功能，联动实现土地的政治和社会功能。为实现这一目标，在配置土地权属时，要根据土地的政治和社会功能需求，理性选择激发土地经济功能的路径。
激发土地经济功能的主要途径是增强其生产和财产功能。生产功能指土地作为生产资料，通过劳动获取农产品和收入。财产功能则是土地作为权利要素，通过市场交易带来经济收益，源于土地的稀缺性和有用性。土地的生产功能和财产功能之间存在复杂关系（钟晓萍等，2022）。两者互容在于财产功能源于生产功能：财产权始于劳动将公共物品转为私有物品（约翰·洛克，1964）。因此，生产功能优先于财产功能，财产功能的发挥最终要服务于生产功能。财产功能也可通过市场交易优化生产功能配置，使土地流转到最能发挥其生产功能的主体手中。两者互斥在于两种功能目标不同：生产功能追求利用效率最大化，而财产功能关注利益回报。当财产功能无法通过市场实现时，会影响生产功能的发挥和土地利用效率。激发土地经济功能的路径选择，受到多种因素的影响。不同时期的土地政策需要考虑土地的政治、社会和生产需求。此外，还要考虑土地资源禀赋的限制。在制定相关政策时，必须在个体和集体土地的使用之间进行合理的权衡，以确保土地的生产和财产功能得到充分发挥。
（一）原住民国家和新大陆国家的土地功能与权属配置路径
在世界范围内，主要有两种农业形态和村庄社会，即原住民国家和新大陆国家（陈锡文，2012）。中国虽然属于原住民国家，但又有自己的特殊性。本文将新大陆国家、原住民国家和中国的土地资源禀赋、耕地功能、土地权属配置和经营方式总结如表1所示，并详细比较土地功能差异对土地权属配置路径的影响。
从表1可以看出，新大陆国家由于“人少地多”的土地资源特点，个体土地容易实现规模化。土地的政治和社会功能较弱，主要以经济功能为主，因此土地可以作为市场化的生产要素。再加上产权界定和交易成本较低，土地私有化配置能够通过市场交易，将土地转移到最能发挥其生产功能的主体手中，从而实现土地利用效率和价值的最大化。因此，新大陆国家选择私有制作为土地权属配置路径，旨在通过发挥土地的财产功能来激发其生产功能的最大化。这种配置路径在配置逻辑和外在约束上具有一致性，能够实现土地财产功能与生产功能的相互促进。
但土地权属配置路径同为私有制的原住民国家则表现出不一样的现实效应。原住民国家“人多地少”，土地呈现细碎化。在土地细碎化的情况下，同一土地资源系统上个体土地利用之间的关联度非常高，个体土地利用行为既影响他人也依赖于他人，土地利用具有较强的非排他性特征。这种非排他性具有客观性和内生性，由土地细碎化和农地利用高度关联性的内在张力所致，非人为强制性界定可以解决。其土地资源禀赋决定了私有产权界定的高成本，但其土地的政治社会功能又要求对土地进行私有产权配置。这一内生冲突，使得农户即使获得了法律上边界清晰的私有产权，也无法将其他农户排除在自己的农地利用活动之外，无法拥有完全自主的生产经营权。这也意味着通过流转获得土地权属的市场主体，同样无法获得完全的生产经营自主权。细碎化土地的内生非排他性和功能多元的约束导致土地私有产权的交易成本过高，由于没有简单的工具可以重组产权，农户要为此承担无形的成本，造成“反公地悲剧”（迈克尔·赫勒，2009）。“反公地悲剧”的产生，彰显了土地财产逻辑与生产逻辑的尖锐矛盾、土地政治社会功能与经济功能的冲突张力、“公地悲剧”和“反公地悲剧”的互为因果。这说明，细碎化土地私有产权配置路径不是有效促进土地流转和规模化经营的可选路径，这也是长期困扰原住民国家的难题（刘同山等，2023）。
（二）中国的土地功能变迁与权属配置路径
中国的土地资源禀赋和土地功能与原住民国家基本相似，但其农村土地权属配置经历了从“私有”到“集体所有”的转变。新中国成立初期，国家百废待兴，耕地的政治功能在于“农业哺育工业”，社会功能则是为广大农户提供基本的生活资料，推动土地规模化生产成为重要任务（张露等，2023）。在土地细碎化的资源限制和土地私有权属配置下，小农户之间缺乏有效合作机制，难以实现规模化生产，私有产权成了大规模合作生产的障碍。利用强大的国家动员能力，中国逐渐将农村土地权属从“私有”转变为“集体所有”。生产活动由集体统一安排，个体农民按劳分配获得生活资料，只有劳动义务而无生产经营权。在“农业哺育工业”时期，土地经营权由集体集中行使，个体农民由于没有经营收益权，劳动积极性不高，导致无法充分发挥集体统一经营的优势（洪银兴等，2019）。因此，中国在保持集体所有权的前提下，探索土地承包经营权，赋予个体农民占有、使用、收益的权利，即生产剩余索取权。这是一种农业生产经营权，而非财产性权利。土地根据生产条件被划分为不同等级，按户平均分配，但这种绝对平均的方式导致土地细碎化格局再次出现。
由于当时生产力低下和城市化水平较低，农民很少有非农就业机会。此外，户籍制度限制了农民的自由迁移，“人地一体”现象普遍，农村劳动力充足，使得土地细碎化带来的外部性问题可以内部化。土地承包权激发了个体农民的生产积极性，提高了土地利用效率。但随着生产力的发展，土地规模化经营的需求开始显现。中国在快速推进工业化的过程中，显著增加了非农领域的就业机会，使农民的非农收入占比提升，“人地分离”现象增多（王琼等，2023）。土地的政治功能从“农业哺育工业”转变为“工业反哺农业”，粮食安全成为土地政治功能的首要目标（马晓河等，2005；安同良等，2007），实现这一目标需要提高土地利用效率。然而，随着社会和商业保险逐步覆盖农村人口和农业领域，土地对于农民的保障功能减弱，农民种田的积极性逐年下降。在这些变化的背景下，中国农村土地承包经营权面临两个关键问题需要解决：一是如何使细碎化的土地形态适应土地规模化经营的需求，二是如何解决“人地分离”导致的耕地撂荒问题。
为了解决土地细碎化和耕地撂荒问题，中国采取了土地承包经营权的物权化改革路径。这种改革倾向于优先强调土地的财产属性和功能，而非其作为生产资料的属性和功能（钟晓萍等，2022）。2006年颁布的《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）将农民的土地承包经营权界定为一种特殊的“用益物权”，增强了其排他性。“三权分置”改革延续了《物权法》实施以来产权明晰的思路，赋予土地经营权更大的灵活性，将集体成员的个体权益扩大到极致。但实践中“三权分置”出现了异化现象，这种异化体现为“三权”主体权利的失衡，具体表现为所有权主体被绝对责任化、承包权主体被绝对权利化以及经营权主体权利被弱化，这隐含着巨大的社会风险和政治稳定风险（杜姣，2023）。农地确权进一步激发了农民对承包地的现代产权意识。然而，中国农村土地承包经营权面临的两个关键问题，反映出西方私有制产权理论在解决中国耕地细碎化问题上的局限性。目前，中国农业土地细碎化实际上是土地产权（承包经营权）的细碎化问题，这阻碍了生产力的释放和农地功能的发挥（印子，2022）。物权化改革路径可能进一步固化土地承包经营权的细碎化问题。
物权化的土地承包权不能有效解决中国农村土地细碎化问题，但这并不意味着农村土地集体所有制无法解决这一问题。事实上，集体所有制具有内化土地细碎化外部性的制度功能。通过集体自治规则，集体所有制可以将农户个体土地利用的高度关联性统一化，从而将细碎化的个体农户土地聚合为具有排他性的资源单位。这大大降低了集体土地经营权流转的交易成本，使土地能够流转到最能发挥其生产功能的新型农业经营主体手中，实现国家、社会、集体、农户和新型农业经营主体的共赢。要实现这一目标，需要在坚持农村土地集体所有这一权属配置路径的前提下，修正和完善现有的农村集体土地所有权的权能配置结构。这意味着需要有效建立适合中国国情的集体土地所有权权能配置结构。
三、土地集体所有权权能配置路径与统分权利结构
通过优化权利权能配置提高资源利用效率主要包括两个途径：一是权利所有人直接行使占有、使用和收益权能，将所有物投入生产创造价值，这主要体现为发挥土地的生产功能；二是权利所有人行使处分权能，通过市场交易，将所有物的使用权流转到最能发挥土地价值的主体手中，让其投入生产从而创造价值，实现价值分享，这主要体现为发挥土地的财产功能。这两种不同途径创造的价值可分为生产经营性收入和财产性收入。财产性收入源自生产环节，但在流通环节实现。无论是价值形态财产还是实物形态财产本身并不具备增值功能。财产增值来自于使用者将其转化为生产要素，将生产要素与劳动力结合，从而在生产环节实现价值增值。可见，财产性收入实际上是生产要素收入的转化形式，是财产所有者转让财产使用权所获得的利益回报（何玉长，2011）。因此，行使所有权的占有、使用、收益权能，是一个激发土地生产功能、提高土地利用效率、创造价值的过程；而行使所有权的处分权能，则是一个激发土地财产功能、促进土地流转、增值分享的过程。所有权权能行使应以最终能激发土地生产功能为目的。
中国现阶段土地集体所有权的权能配置路径应为，在保持农村土地集体所有的前提下，以激发集体土地财产功能为主，辅以优先保障个体农户对承包土地的生产功能（见图1）。通过激发集体土地财产功能，将土地流转到最能发挥集体土地生产功能的新型农业经营主体手中，提高土地利用效率，保障国家粮食安全；通过优先保障个体农户对承包土地的生产功能，继续发挥农村集体土地对农民的社会保障和对社会的稳定功能。
与该权能配置路径相对应的权能配置结构，即统分权利结构（见图2）。集体所有权“统”的权能配置，即集体土地经营权，设定为村集体对集体土地的占有、使用、收益和处分的全部权能的行使，外化显现为村集体对集体土地生产性权利和财产性权利的统一行使。其中，集体土地的占有、使用、收益等权能的对外流转，只能由村集体统一行使。集体所有权“分”的权能配置，即个体农户土地承包权，设定为两方面权利，一是个体农户对承包土地的占有、使用、收益和对内处分权能的行使；二是个体农户拥有对承包土地通过集体统一征收或流转后的收益分配权、集体资源或资产经营的收益分配权和公共设施使用权。其中前者是生产性权利，后者是财产性权利，但这种财产性权利的获得是基于集体成员身份，不具有对外流转的正当性和合理性。关于土地承包权的处分权，也因土地承包权的成员属性，个体农户没有对外流转权，只有对内流转权，即流转给本村其他农户和流转给村集体统一对外流转的处分权。
个体农户土地经营权和新型农业经营主体土地经营权虽然都是生产性权利，旨在激发土地的生产功能，但它们在配置层级和性质上截然不同。个体农户土地经营权是基于农户作为集体成员的身份，拥有对其承包土地的占有、使用和收益的权能，这是一种成员权，属于“分”权利层级。而新型农业经营主体的土地经营权是通过市场流转获得的，对农村集体资源单位土地的占有、使用和收益权能，这是一种合约权，属于“统”权利层级。解决当前中国土地细碎化和“人地分离”导致的撂荒现象，关键在于如何将个体农户的土地经营权流转到更能发挥土地生产功能、利用效率更高的新型农业经营主体手中。实现这一流转的主要障碍在于两者权利属性和层级的不一致，缺乏平等交易的基础。为解决这一障碍，需赋予村集体土地经营权对个体土地经营权的统合作用。通过这种统合作用，可以将分散的个体土地经营权整合为集体性土地经营权，使个体农户的土地经营权转化为“统”层级的权利。同时，这也将分散的细碎化土地整合为一个具有排他性的资源单位，从而赋予个体土地经营权市场合意的流动性。
这种土地集体所有权权能配置路径及结构设定有四个重要益处。（1）提高土地利用效率和保障国家粮食安全：通过内化土地细碎化的外部性，集体土地所有权能够提升土地利用效率，从而保障国家的粮食安全。（2）提供双向可逆的权利结构：在“人地一体”向“人地分离”过渡的时期，这种结构为农民提供了可以依赖土地生存和获取土地增益之间的有效衔接，既维持了农村土地在经济不发达地区的生存保障功能，又发挥了其在经济发达地区的经济发展功能。（3）保障法理的统一性和连续性：《物权法》规定农民集体所有权的主体是本集体的成员集体。根据王利明等（2012）的观点，这种成员集体所有类似于“总有”，在这种制度下，成员的使用收益权与其身份密切相关，需通过集体多数成员同意进行管理和处分（李宜琛，2003）。在实践中，集体财产的处置需要全体村民同意或表决通过（温世扬，2022）。例如，中国农村土地征用补偿合同由村集体或小组而非个体农户与政府签订。这一结构在设定个体农户土地经营权流转时，由集体统合行使保持了农村土地权利配置的自洽与自足。（4）促进双层经营体制的平衡与成长：这种设置有助于以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在政治、社会和经济功能方面的平衡与成长。通过统分结合、内外流动，构建有效市场、有为集体和有需农户的新型双层经营体系。
四、基于统分权利结构的“确权确地”和“确权不确地”的改革实践分析
2023年中央“一号文件”明确要求总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿的前提下，结合农田建设和土地整治逐步解决细碎化问题。按照中央的决策部署，2023年7月，《农业农村部关于稳妥开展解决承包地细碎化问题试点工作的指导意见》正式颁布。各地积极组织开展解决承包地细碎化的试点工作，积累了丰富的改革经验。这些努力不仅为深入探讨土地统分权利结构优化配置提供了极好的经验事实和研究素材，也为本文的进一步阐释奠定了基础。
（一）案例选择
为论证土地功能变迁下统分权利结构安排对土地有效配置的作用，本文选取江苏盐城亭湖区、苏州吴江区和湖南永州冷水滩区三个地区的改革实践进行对比分析。以上地区目前均已基本实现或完全实现“小田并大田”的目标，其中盐城市亭湖区改革实践被吸收进2023年中央“一号文件”。在地域代表性上，盐城亭湖区和苏州吴江区属于平原地区，土地细碎化主要是土地承包导致的产权细碎化问题；永州冷水滩区地貌以山地、丘陵为主，除产权细碎化外还面临地形上的自然细碎化。在经济发展代表性上，苏州吴江区城镇化水平高、非农就业机会充足，家庭经济收入水平高，仍从事农业生产的农户很少；盐城亭湖区农户家庭收入以非农就业为主，少量农户经济来源依靠农业生产；永州冷水滩区经济发展水平相对偏低，部分农户家庭收入主要依靠非农就业，部分农户主要从事农业生产获取收入。在确权方式上，苏州吴江区采用“确权不确地”的形式；盐城亭湖区采用“确权确地”的形式；永州冷水滩区结合高标准农田建设，对愿意流转土地的农户采用“确权不确地”形式，对愿意从事农业经营的农户采用“确权确地”形式。以上案例兼具土地细碎化成因差异、农村劳动力就业结构差异、土地确权形式差异，能够较好反映全国主要粮食产区的情况。
（二）资料收集
本文的相关数据资料主要来源于两个渠道。（1）调研访谈。2024年1月7—28日，团队成员依次前往江苏省苏州市吴江区、盐城市亭湖区和湖南省永州市冷水滩区开展实地访谈和调查，访谈和调查对象包括区县及乡镇相关农业农村工作负责人13人、村干部16人、村民34人及新型农业经营主体5人，主要就“小田并大田”进行调研，共收集整理调研访谈资料12万字。 （2）二手资料。团队收集到各区县“小田并大田”实施方案3份、相关工作汇报5份、调研及总结报告4份。
（三）“小田并大田”实现过程
1.苏州吴江区。吴江区的土地股份合作社具体做法包括以下方面：统一思想认识，严格遵照农村土地承包法律政策的要求，坚持农民自愿原则；组织农民自愿入股，按照土地面积或产出价值入股，参与合作社的经营管理；统一规划和管理土地资源，实现规模化经营，提高农业生产效率。此外，合作社还引入先进农业技术和管理经验，提升农产品质量和市场竞争力。这些具体做法有助于提高农民收入，推动农村经济发展，解决农村土地碎片化、规模小、效益低的问题，促进农业现代化和城乡一体化发展，为农民增收、农村经济转型升级提供了新的路径和模式。在国家实施土地确权颁证时，吴江区基本采取“确权不确地”的形式。2022年，全区已组建土地股份合作社166家，入股农地总面积35.4万亩，占全区农户承包土地面积的75.8%。现有从事水稻种植、水产养殖、果蔬种植和畜禽养殖的农民专业合作社、家庭农场和专业大户共计4200户，适度规模经营比重达90.1%。
2.盐城亭湖区。2019年8月，亭湖区成功入选江苏省第三轮农业农村改革试验区。2021年5月，区政府出台相关政策，正式开展“小田并大田”改革试验试点。在切实尊重农民参与意愿的前提下，村集体首先通过宣传与并地规划，让农户明白“小田并大田”计划的政策内容及期望成果，核查每户承包土地的权属和边界，收集农作物种植情况、土地自耕或流转的意向，并制定田块合并、沟渠平整和基础设施建设等方面的执行计划。其次，利用在田作物成熟换茬之际，组织实施田块互换整合，根据农民种田意愿，设立流转区和自种区。流转区采取将多户农田合并为一块田的模式，培育家庭农场等新型农业经营主体；自种区采取一户一块田模式，自种田块相对集中，便于机械化操作，村集体建立农业社会化服务组织，解决小农户“好种田”的问题（艾佳璇等，2024）。针对连片后的农地，亭湖区伊塘镇M村选择将其长期流转给新型农业经营主体，通过区农村产权交易信息服务平台进行交易。或者，在同等条件下，优先将其出租给本村有规模种植意愿和能力的农户。另外，也可以在确保农户土地租金收入的前提下，由村组集体统一经营连片后的农地。许多村（社区）还保留了一定比例的连片农地即“预留区”，让村组干部或本村农户短期租赁经营。当“小田并大田”后，如有个别已流转出土地的农户希望重新种植承包地时，能够在“预留区”及时划拨与其承包地相同面积的土地给予该农户从事农业生产，保证流转区土地规模经营的稳定性。
3.永州冷水滩区。结合高标准农田建设，冷水滩区制定《冷水滩区2023年高标准农田建设投贷联动等投融资创新实施方案》，推动“小田并大田”改革试点。为提高财政资金使用效益和高标准农田建设成效，高标准农田建设采取“先建后补”方式，对于不再从事农业生产的农户将承包地经村集体流转给新型农业经营主体，由新型农业经营主体负责高标准农田改造，农户获得土地租金和高标准农田建设补贴；对于自种农户，由农户自己支付扣除国家补贴后的高标准农田建设费用，实现土地连片种植；对于自种又不愿支付高标准农田建设费用的农户，先将农田经村集体流转给新型农业经营主体，获得租金和国家补贴，农田由新型农业经营主体进行高标准农田改造，改造好的高标准农田先由新型农业经营主体经营，3～5年后村集体收回土地经营权并重新分配给愿意从事农业生产的自种农户，并将耕地质量高、交通水利条件好的田块优先划给这些农户。冷水滩区紧盯土地承包权问题，做好村民政策解释工作，按照农户自愿、村级组织、规范合同、合作社运行的思路，将水田全部流转到村集体，再统一承包给新型农业经营主体。
（四）案例分析：统分权利结构与土地功能发挥
1.“确权确地”和“确权不确地”的性质匡正与农民发挥个体土地生产和财产功能的便利效能。在实践中，常常将“确权确地”和“确权不确地”界定为土地经营权配置路径的差异（何晓星，2009），这既混淆了“确权确地”和“确权不确地”所投射的权利性质和功能的差异，又造成了一些法理上难以自洽的困扰。例如，“小田并大田”常常要以消除个体农户的田埂边界（权利边界）为前提，那么“确地”又有何意义?再如，同为承包权的确权工作，为何会出现“确权确地”和“确权不确地”两种确权方式?但如果将“确权确地”界定为对个体农户生产性权利（个体农户土地经营权）的配置，“确权不确地”界定为对个体农户财产性权利的配置，这些问题就可迎刃而解。一些地方实行“确权不确地”，是因为这些地方的所有农户愿意将自己的土地流转出去，而不是自己耕种，也就是说他们需要行使的是承包地的财产性权利，无需行使生产性权利。有些地方实行“确权确地”，是因为这些地方的农户利用承包土地的意愿不一致；有些农户想自己种植，需要“确权确地”，而有些农户愿将土地流转出去，就以“确权确地”发挥“确权不确地”的作用。这些地方的“确权确地”涵盖了“确权确地”和“确权不确地”两种方式。因此，“小田并大田”的“确权确地”体现的是个体农户对其承包土地的生产性权利的行使；“确权不确地”体现的是个体农户对其承包土地的财产性权利的行使。这一性质匡正，也得到了实践印证。
在三地实践中，“确权不确地”往往对接愿意流转承包地的农户。以湖南冷水滩区为例，冷水滩结合高标准农田建设，对于不愿从事农业生产、希望流转土地的农户，对其承包地实行“确权不确地”方式。“确权不确地”意味着农户按照承包地面积接受土地租金或按份额享有集体收益的分配权，保障的是农户对其承包地的财产性权利。这种确权方式，由于没有土地权属的物理边界，便于分散农户承包土地的资源单位化整合，利于稳定合约关系，减少合约存续期间少数农户退出流转对土地规模化利用的威胁，降低了履约成本。“确权确地”往往对接愿意种植承包地的农户。湖南冷水滩区在建设高标准农田中，对于愿意自己种植承包地的农户采取“确权确地”的方式。对于流转出土地后又想种地的农户，则待承包期满后，对其承包地按照“确权确地”进行分配和确权。“确权确地”意味着农户通过利用承包的土地进行生产，获得农产品、维持生计、获得农业经营收入，保障的是农户对其承包地的生产性权利，维持了过渡时期农村土地承担的农户依赖土地获得生存保障的社会功能。
盐城亭湖区的“小田并大田”改革实践，名义上以统一的“确权确地”方式，实际上涵盖了“确权确地”和“确权不确地”两种权能配置方式。盐城亭湖区以“承包权不动，经营权连片”方式，实现“大小兼容”农地连片经营。所谓“承包权不动”是指对于农户承包经营权的确权不变；“经营权连片”则分两种情况，一是本村小农户自耕田的小连片，二是本村农户流转田的大连片。尽管盐城亭湖区对“流转区”“自种区”和“预留区”内农户土地经营权的确权都以“确权确地”方式进行，但法理含义截然不同。“自种区”的“确地”是对农户土地经营权的确认，也是对农户生产性权利的确认，以保障农户在确认的连片承包地边界内从事农业生产活动；“流转区”和“预留区”的“确地”实质是对农户财产性权利即承包地面积的确认，而非生产性权利的确认。本质是“确权不确地”，否则“流转区”和“预留区”的连片经营就不可能实现。因为“流转区”和“预留区”的连片经营，无论经营主体是谁，都必须以打破个体农户承包地的田埂、垄沟即权利的物理边界为前提。盐城亭湖区的做法，同时满足了自耕农户对生产性权利的行使和土地转出户对财产性权利的行使。
2.“确权不确地”地区村集体统合行使土地经营权流转与土地生产功能的规模化实现。正如前述，村集体统合进行土地经营权流转，不仅是解决农户土地经营权与新型农业经营主体土地经营权的权利属性和层级不同，市场交易的不平等性问题，也是为了发挥村集体降低集体行动成本的治理优势。村集体推动土地经营权的统一流转，这一做法不仅拥有坚实的法律依据，而且也较易得到大多数村民的认可和接受。土地经营权的统合流转涉及村庄范围内所有农户的切身利益，如何保障各类农户的意见表达和利益诉求至关重要。村集体在公共事务治理中形成的治理体系和规则为各方就统一流转进行博弈和达成共识提供了制度基础。土地经营权的统合流转实质上是协调土地流转双方，特别是各类农户利益和社会关系的过程。村集体深谙每个农户的特点和关系，充分调动当地人情、关系和规则等各种社会资源进行协调，从而以较低成本赢得大多数农户支持，对少数反对者形成集体压力，促成集体行动的达成。
实践表明，在实施“确权不确地”的地区，土地流转大多由村集体统一负责进行，促进了土地生产功能的适度规模化实现。以苏州吴江区为例，农户通过土地入股的形式自发组建村一级土地股份合作社，委托村集体经济组织统一经营。盐城亭湖区在实现高标准农田建设后，全部由村集体通过土地流转交易平台将农地流转给新型农业经营主体，显著降低新型农业经营主体在信息搜索、土地集中、合同签订和合同执行方面的交易成本。此外，村集体统合行使土地经营权流转，促进了土地生产功能的适度规模化实现。以盐城亭湖区M村为例，改革前全村784户农户共有承包土地5589.44亩，分散为2647块小块田，改革后地块数缩减为115块，其中94户农户选择自种（一户一田），690户农户选择流转（多户一田），全村通过区农村产权交易信息服务平台共流转土地5049.74亩，占全村耕地面积的90%以上，由15个新型农业经营主体经营，实现了农业生产规模化。
五、结论与政策建议
（一）研究结论
在推进农业农村现代化发展背景下，为深入研究土地细碎化的治理方式和土地规模化经营的实现路径，本文按照“三权分置”框架，结合农村双层经营体制的制度优势，构建了统分结合的土地细碎产权整合的逻辑框架，并结合江苏、湖南“小田并大田”改革实践，剖析了“确权确地”与“确权不确地”应是个体农户土地生产性权利与财产性权利的配置显现，而非农户土地经营权的配置路径差异。本文主要得到以下结论。
第一，当下中国农村土地权利配置路径，应以激发土地生产功能为前提和最终目标。土地利用即发挥土地生产功能是土地作为稀缺资源能够创造财富的根本路径。当下中国附着于土地的国家粮食安全、农业的可持续发展、农户的生存和发展、农业经营主体的利益，都只能建立在有效利用土地资源即激发土地生产功能的基础上。因此，土地权属配置应以激发土地生产功能为前提。
第二，当下中国农村集体土地所有权权能配置结构，应是土地生产性权利和财产性权利的统分构架。中国农村土地集体所有这一政治性制度安排，既需要将集体权利个体性实化，又需要将个体权利集体性统合，才能实现土地生产功能和财产功能的共促。集体土地权利在个体层面的体现，主要是个体农户获得并行使特定集体土地的经营权，从而直接发挥土地的生产功能。相应的个体权利在集体层面的整合，则表现为集体组织将土地转由新型农业经营主体经营，更好地发挥土地的生产潜力，实现土地的财产功能。
第三，新型农业经营主体的土地经营权应是对农村集体资源单位土地的占有、使用和收益的一种合约性权利。新型农业经营主体通过村集体流转获得的土地经营权，有别于个体农户通过村集体的成员身份获得的土地经营权。前者是一种合约权，后者是一种成员权。对新型农业经营主体土地经营权的上述性质定位，既可以使集体土地完全作为一种生产要素参与市场优化配置，保证农村土地权属配置法理的自洽与自足，又能极大降低权利的界定成本和交易成本，从而使农村集体土地较易流转到最能发挥其生产功能的市场主体手中。
第四，“确权确地”和“确权不确地”应是对个体农户生产性权利和财产性权利的配置，而不应是土地经营权配置路径的物权化与虚拟化的差异。个体农户土地承包权包括两个方面，生产性权利和财产性权利。生产性权利就是个体农户的土地经营权，是个体农户在其承包的土地上直接进行生产经营的权利。该权利行使必须以明确边界为前提，因此，对于个体农户生产性权利，必须“确权确地”。土地承包权中的财产性权利主要表现为一种收益分配权，这一分配权是以农户作为村集体的成员，将其承包土地通过村集体统合为一个资源单位土地后流转所获得的土地租金的一种收益分配权。因此，对于个体农户财产性权利，无须“确地”但必须“确权”。
（二）政策建议
基于上述研究结论，本文提出如下政策建议。
第一，在第二轮土地承包到期后延包工作中，建议实施“承包权不动，经营权连片”的改革方案。这一方案能够确保农民的土地承包权长期稳定，有效避免因承包权调整而引发的纠纷和权益变动风险，使农民能够放心地基于土地进行生产活动或流转决策。通过整合土地经营权，该方案不仅能够解决农村土地细碎化和撂荒问题，还能推动土地的连片经营。土地连片经营能够提高土地利用效率，激发土地的生产潜力；而土地的连片流转则能增加农民的租金收入，激活土地的财产功能。因此，“承包权不动，经营权连片”的改革方案有助于实现土地资源的优化配置，同时保障农民权益，实现双赢。
第二，明确界定农户的土地经营权和新型农业经营主体的土地经营权的性质不同，避免因两者权利的混同引发的权益侵蚀和保护不当。农户的土地经营权是身份权，新型农业经营主体的土地经营权是合约权，两者在性质、取得方式、主体范围、权利对象和内容以及存续期间等方面存在显著差异。应通过明确界定农户土地经营权的身份属性和新型农业经营主体土地经营权的合约属性，发挥政策红利对于个体农户的托底作用以及市场配置对于新型农业经营主体的激励作用。
第三，赋予集体统合行使土地经营权对外流转的权利，促进土地连片流转和规模化经营。在集体土地管理中，应明确集体所有权的“统”权能配置，将集体土地经营权设定为村集体对土地的全面管理权。这包括对集体土地的占有、使用、收益和处分的权能，确保村集体能够统一行使这些权利。特别是在集体土地的对外流转方面，必须由村集体统一管理和执行，以保障集体土地的生产性和财产性权利的有效行使。
第四，规范村集体对农村土地经营权的统合流转，规避土地流转中的寻租行为。为了有效监督村集体对农村土地经营权的统合流转，规避寻租行为，建议完善相关法律法规，明确流转条件和程序，制定实施细则以指导操作。例如，充分利用农村产权交易信息服务平台，规范村集体土地流转程序。严格要求村集体通过平台进行土地流转，以确保流程的规范性和合法性。平台提供统一的信息发布、交易规则和文书格式，有助于减少私下交易和暗箱操作，保护农民和村集体的合法权益。
