作者简介：张晴羽、周密，沈阳农业大学经济管理学院。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“超大规模人口国家农业农村现代化建设研究”（编号：23&ZD108）；辽宁省社会科学规划基金项目“共同富裕视角下社会资本与民族旅游村农户利益联结机制研究”（编号：L23BGL008）。
本文原刊于《农业经济问题》2024年第11期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：推进农业强国建设，实现共同富裕，离不开发展壮大农村集体经济。国家深化集体产权制度改革为经营性资产入市发展提供机遇。本文以欠发达地区脱贫县村集体发展为案例，调查经营性资产的入市机理与实践困境。研究发现，该县将集体资源变为经营性资产，以股份合作制助力经营性资产为村集体资本，获得市场效益。同时，在市场化中经营性资产出现产业俘获、资本俘获、精英俘获等多重困境。研究认为是系列俘获困境导致公共利益受损、资产主体流失、经营性资产保值增值难等问题，是产权合法性、市场经营性、政府规制性相互作用的结果，农村集体经营性资产入市发展陷入资产增值悖论与多重俘获困境。这对地方发展来说，需要引起地方政府的关注与调试，同时也为完善农村集体产权制度改革、推进新型农村集体经济市场化发展提供建议方向。
关键词：新型农村集体经济；经营性资产；俘获；政府规制
一、引言
党的二十大报告一锤定音“发展新型农村集体经济”。习近平总书记指出“发展新型集体经济，走共同富裕道路。”近年来随着农村集体产权制度改革深入推进，新型农村集体经济有了较大发展，特别是形成了数额较大的经营性资产。作为农村集体经济的主要财产之一，经营性资产是发展新型农村集体经济的重要物质基础，其市场化更是新时代“三农”现代化发展的重要方向。
目前，我国农村集体资产分为三类，即集体所有的资源性资产、能够用于集体统一经营的经营性资产以及用于公共服务的非经营性资产。三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产，各有重要发展任务。其中，资源性资产承担保障农民财产权益稳定任务，包括耕地、林地、草原、“四荒地”、石矿、滩涂水域等。非经营性资产主要承担公益性服务，也称为公益性资产，为村集体提供公共服务，包括教育、科技、文化、卫生等非经营性固定资产，如校舍等公共设施。而经营性资产承担了引领农民富裕增效的重要任务，可投入到生产运营，以获得经济效益为目标，投资生产收益包括从事经营的“集体房屋场地、建筑物、机器设备、工具器具、生产设施、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、流动资金、无形资产等”。
全国农村集体经济资产的清产核资已全面完成。全国范围内集体资产确权到户、折股量化，各地已形成数额较大、形式多样的有形与无形经营性资产。据最初查实统计，2019年底全国农村集体经营性资产3.1万亿元，占比47.4%，预期可带来收益的厂房、商铺、机器设备等经营性固定资产超过1万亿元；全国村级资产4.9万亿元，占总资产的75.7%，村均816.4万元。2021年底全国农村集体资产达8.22万亿元，经营性资产总额为3.73万亿元。2016年起国家深入推进农村集体产权制度改革，2019年底全国农村集体经营性资产股份制改革基本完成。现实发展中，经营性资产的收益分红成为农民财产性收入的重要来源（夏英等，2020）。
当前，经营性资产入市发展面临新的问题和挑战，收益方式与分配方式是最大的现实问题。其一，经营性资产入市发展的收益方式以“外生型”为主，内生发展能力弱，资产明晰入市后并没有形成有效的“资产增值积累”，陷入一种“产权悖论”。无论是集体薄弱村还是发展先进村，多以依靠政府财政支持或工商资本嫁接的输血式为主，如资产租赁型（孔祥智等，2019;高鸣，2021）、村落依托型（贺雪峰，2019）、财政扶贫型（田友等，2021）、地租经济型（夏柱智，2021）、盘活资产型（张克俊，2022）、物业经济型（魏后凯，2023）等。这类形式带动经营性资产获得短期经济效益，本质上是依托土地和财政要素获得“转化性”经营收益，租赁和补贴为其主要来源（肖红波等，2021），未能真正激活经营性资产的自我增值收益。其二，经营性资产入市发展的分配方式以“被动性”为主，公平与效率欠佳，股份合作的机制联结并未获得利益共享，陷入内部人控制的“精英俘获”。经营性资产入市获得产权内在化增加，而现有情况是资产保值增值现状低于预期。闵师等（2019）对全国9个省156个村的调研显示经营性资产拥有平均价值不高，人均只有240元左右，对农民增收影响有限。黄季焜等（2019）认为，改革之前的经营性资产效益被承包者和出租人获得，集体成员权益受到侵蚀，经营性资产价值尚存。在集体股占比高的情况下农民的分红数额少，农户和集体共享获得感不强（崔红志，2021）。杜志雄等（2023）通过全国33个试点县数据发现，农户参与土地增值收益分配机制不完善，主要形式为一次性货币补偿，一般可获得集体经济组织总收益的20%～80%。这些现实问题是影响经营性资产发展的重要问题，也是决定农村集体经济高质量发展的重要内容。农村集体资产如何经营更有效，经营性资产收益如何公平地惠及全体成员，是农村集体经济改革中必须解决的体制机制问题（陈锡文，2022）。
本文的研究视角是相较于已有研究，笔者观察到集体经营性资产入市能够获得短暂经济效益，但随后会陷入资产增值悖论与多重俘获困境，这是值得学理研究者与地方管理者共同关注的议题，也是未能引起政策制定者与政策执行者关注的部分。本文聚焦的核心议题是，在全面推进农村集体产权制度改革后经营性资产入市发展的实践问题。经营性资产入市交易的现实结果如何与农村集体产权制度改革的理论预设相一致?检验这一研究视角，需要详细且真实的经验研究。笔者于2018—2021年在D县开展农村集体经济人类学田野调查，收集第一手资料，为本文提供事实性的佐证案例。本文的理论贡献体现在我国农村集体经济政策制度与地方实践语境下，通过一个内容详尽的案例调查，明晰经营性资产的入市机理，探讨经营性资产俘获的现实问题，为进一步深化农村集体产权制度改革和发展新型农村集体经济提出理论方向和政策需求。
二、理论焦点与文献综述
（一）产权悖论说：经营性资产入市发展的制度基础
产权理论提出产权的产生是为了有需求的人获得新的收益（德姆塞茨，1967），“当收益内部化的结果大于成本内部化的结果时，需要建立产权引导人们在更大程度上将收益的外部性得到内在化”，从而获得经济运行效率的提升。除非拥有财产权利的成本大于收益，否则不存在任何经济资源会被放弃或无人理会（巴泽尔，1997;周其仁，2000）。新型农村集体经济发展的核心是现代产权制度（苑鹏等，2016），重点集中在经营性资产改革（魏后凯，2019） 。清产核资、折股量化、建立合作社等农村集体产权制度改革都是为实现农民集体财产性收益的增加。已有研究表明，欠发达地区需要经营性资产股权化改革（张会芬等，2021），而推进农村集体资产股权化改革也形成很多有益尝试，如以财政扶贫资金股权化改革配股贫困户（田友等，2021），以村股份经济合作社为基础，发展村民金融互助合作社（董帅兵等，2021）等。
产权的本质可以理解为“一个社会所强制实施选择经济品的使用权利”（阿尔钦，2014）。同时，产权学说基础源于科斯定理。在交易成本为零的假设下，产权的初始安排与效率无关。产权明晰后，经营性资产在市场机制下会自觉地形成资源有效配置，达到帕累托最优。但现实中，在交易成本影响下，产权的制度成本及组织效率都会对经济运行效率即资源配置效率产生影响。可以说，农村集体经营性资产的产权改革是集体产权完成合法化，权利获得初始界定，能够获得权利转让与重新组合等市场交易的前提，经营性资产的产权价值直接决定了其市场化的交易价值，但最终追求经济效率最大化同样会受到组织效率的影响。近年来，以往“归属不明、收益不清、分配不均”等问题随着确权到户及股份改革得到相应改善。但当前，各地陆续出现集体资产流失或侵占，公共利益无增反减，农民增收富裕未能共享等新问题。理论上，经营性资产的入市改革为提升集体资产的经济效率提供制度基础，但实际发展中出现集体资产流失，形成一种“无公平的效率”（周立等，2021），这就出现了农村集体经营性资产入市发展的“产权悖论”。
实际上，产权的制度成本一直存在理论困境，产权无法带来经济增长的现象广泛存在。管理者从自身利益出发设计产权，其交易费用会使得典型的无效率产权普遍存在（诺斯，1990）。农村集体产权是政府控制并由农村集体承受其控制结果的农村社会主义制度安排及其产权形态（周其仁，2017）。集体产权不能完全市场化，农村集体股份合作制的市场形式也是有边界有条件并非万能的。更重要的是，农村集体产权具有国家制度约束，农村集体经济作为一种经济形式，效率关系从属于组织关系（德姆塞茨，1967）。产权的乡村治理功能在于形成组织的行为规范和社会关系（罗必良等，2022），基层治理中“政经不分”多是一种模糊的产权安排（曾恒源等，2023）。而地方组织完全介入集体产权也会导致产权权能的缺失。因此，农村集体产权入市实践的国家治理上存在介于完全自由化和受保护之间的“过渡性市场”（马池春等，2018），这部分过渡性市场成为当前农村集体经营性资产入市实践及秩序治理的关键环节。
（二）规制俘获说：经营性资产入市发展的实践困境
政府规制理论是指在市场经济体制下政府需要依据一定的规制制度措施对市场微观经济行为进行管理、干预和制约。如波兰尼（2007）提出转型不仅是经济的转型，也是社会的转型，并非只是资本累积和资源效率配置的自由市场，需要一定的政府干预。我国农村集体经济的发展始终不能偏离集体所有制的国家规制，最明显的制度约束就是坚持农村基本经营制度。而在一些市场化条件不够充分的欠发达地区，市场机制下的农村集体经济没有自主发展能力，农村集体资产更是相对稀缺且重要的资源，势必受到地方政府的规制干预。“规制”是公共政策的一种形式，也是社会管理的一种方式，是政府通过发布政策制度、规则规范对微观主体行为的政府干预。地方政府完成农村集体产权制度改革，推动经营性资产入市发展采取的诸多政策、制度、安排及手段，都是政府规制。
政府规制在经营性资产入市发展中发挥了积极作用。规制以合理的制度安排，具有一定的政府约束效力，能够起到基本的治理规范作用，带有制度权威。经营性资产的政府规制是服务于农村集体资产面向市场化发展的相关制度安排。政府会出台有利于提高经济效率的多项规制政策及服务，例如为提高合作社市场竞争力产生大量规制成本（仝志辉，2016），又如农村股份合作制改革能够推动农村集体经济发展，股改主要量化的正是经营性资产（徐艺宁等，2023）。需要明确的是，经营性资产的规制其根本意义也是要保障农民集体的共同利益，实现共同富裕。如此，经营性资产入市发展是地方政府规制的主要对象，如何实现农村集体资源有效配置、如何获得农村集体资产保值增值是地方政府发展农村集体经济的重要职能，这正是引入政府规制理论的现实背景。
值得注意的是，经营性资产的政府规制生态还不够完善，多会成为被规制者获得收益的有利途径，形成规制俘获。首先，政府规制的形成类似一个市场交易过程，规制者与被规制者存在讨价还价的结果。斯蒂格勒（1971）提出“规制商品”需求—供给论，将规制视为规制者所生产的一种特殊商品。其次，经营性资产作为各方博弈的“规制商品”，会受到权力与资本关系的影响。“规制不是政府对社会公共需要有效和仁慈的反应，而是资本利用政府权力为自己谋取利益，是为适应资本利益最大化的产物”（斯蒂格勒，1971）。企业得到的政府规制保护多一些，村集体得到的保护就会少一些，“规制”成为一个内在变量，像商品一样受到规制供求的影响。现实中，经营性资产入市发展的股份合作制模式也是地方政府与企业资本、村集体资本之间对经营性资产规制供给与规制需求之间的一项制度干预。换言之，经营性资产的规制是被规制者企业资本和村集体资本的需求与规制者地方政府供给之间的制度安排，规制的目标是实现经营性资产入市发展的利益再分配，形成共享的农村集体资产新积累。
如此，政府规制在经营性资产入市发展中将面临实践问题，往往会陷入规制俘获困境。规制俘获理论认为政府规制的目的不是保护公共利益，而是维护个别企业的利益，规制者与被规制者存在互相利用就会产生俘获。规制俘获理论深化了对政府失灵原因的认识，为推进有效规制提供了理论依据。如萨缪尔森（1986）提出当政府的政策及安排未能实现经济效率，政府失灵就产生了。从实践及秩序出发，经营性资产的规制往往是地方政府自己争取来的。如出台助力农村集体经济发展的系列激励性规制政策，制定优化营商环境的规制制度等。地方政府会充分赋予村集体管理开发集体资产的权利，推动集体资产流转（张红宇，2018）。但缺乏公共性的社会和分散的农民难以有效利用政府权力获得资源，无法对谋利行为进行有效规制（李祖佩，2017）。产权制度改革中政府和农民两种相反方向的规制约束力量也会使农村集体产权与市场化保持距离（管兵，2019）。同时，农村集体产权的法律规制存在空白，立法层级偏低，主要依靠行政规章、规范性文件对现有的改革实践加以规制，对经营性资产的经营管理难以落实有效规制（段浩，2019），还存在资源性、经营性和非经营性资产难以区分的法律困境（孙聪聪等，2023）。
综上所述，农村集体产权制度改革是基于我国农村制度环境下事实性、经验性的理论创新。双层经营体制发展农业是建设农业强国的中国特色之一（陈锡文，2024），股份合作制是家庭联产承包责任制后，农村集体经济又一项制度创新。经营性资产入市发展的制度基础是完成产权制度改革，既要追求帕累托最优的效率最大化，也要实现农村集体共同富裕的本质要求。就当前来看，经营性资产的入市发展不应是短期的经济效益，还需实现农村集体资产的有效增值与利益增长的有效共享，最终实现村集体、企业与地方发展共同富裕的高质量目标。我国农村集体经济作为一种经济形式，具有中国特色的理论创新和制度优势，其规制结构影响规制效能。政府规制是经营性资产入市发展的重要制度工具。经营性资产规制的根本意义是保障农民集体的公共利益，规制目标是实现各方共享集体资产积累的利益再分配。如此，在合理的制度安排下经营性资产入市实践能够获得效益，但实践中无法忽视会产生另一种来自规制俘获的困境。
三、案例调查：经营性资产入市发展的实践探索
（一）案例选择
D县是原国家深度贫困县，因地处滇桂黔石漠化片区，土地利用率低，农村集体经济一直是农村经济发展短板。过去数十年里，“老、少、边、山、穷”是地方发展标签，全县147个行政村中有73个贫困村，除依靠国家基本保障转移支付补助外，多年来村集体没有收入来源，多是空白。2017年起，在国家和省政府政策推动下该县把发展农村集体经济作为一项重点工作，积极推动农村集体产权制度改革，形成全县规模发展的经营性资产，实现农村集体经济从“空壳村”到“破壳村”的规模转变。该县把乌鸡养殖项目作为发展农村集体经济的特色支柱产业。2017—2018年全县脱贫村农村集体经济90%的收入来源于乌鸡养殖。发展至今的7年里，该县农村集体经济呈现出转轨问题，特别是面临经营性资产如何自我发展又如何保值增值等问题而陷入困境，为全面深入了解经营性资产入市发展的实践状况提供了现实案例。
（二）案例调查
1.集体资源资产化：经营性资产“0-1”的实现。该县依据特色产业发展乌鸡养殖，将全县集体资源盘活、确权、量化为农村集体资产，形成村集体养殖场、村民合作社以及养殖技术服务等经营性资产。
一是村集体养殖场全覆盖，为经营性资产入市发展提供物质基础。政府推动农村集体经济发展，重点建设村集体乌鸡养殖鸡舍，完善村级养殖场基础设施。鸡舍建成后作为村集体固定资产供全村农户使用，是重要的经营性资产。全县严格落实养殖场建设标准，严格选址和建设规定，配备标准化养殖场设施。养殖场选址充分考虑交通、基础设施建设、环境和人居等因素，以远离村庄、周边无污染源、利于排水无积水、减少粪便对环境造成污染为原则落实选址。每个养殖场新建不低于500平方米的鸡舍，可供每批养殖6000羽乌鸡，4个半月出栏获得养殖效益。养殖场严格按照科学标准配备基础设施，配套建设饲料库房、隔离治疗房、消毒池和化尸池等设施，还配备饮水器具及应急照明工具等（见表1）。地方政府整合地方财政，协同国有银行、农发行、农村信用社等金融机构助力全县鸡舍建设，落实每个村10个500平方米村级集体经济养殖场标准建设，为每个村投入鸡舍基础设施建设资金，助力村集体发展乌鸡养殖。2019年全县共建成村集体乌鸡养殖场676个，历时3年全县14个乡镇147个行政村均有标准化村集体乌鸡养殖场，实现全县范围内村集体养殖场全覆盖。
二是村民合作社全覆盖，为经营性资产入市发展提供组织力量。全县村集体乌鸡养殖场规模化建设促进乌鸡养殖合作社组织化发展。各村以村民合作社为载体，统一引导村民参与乌鸡养殖，带动农户脱贫致富，增加集体收入，发展农村集体经济。全县147个村均成立乌鸡养殖村民合作社，开展养殖技术指导、物资供应、信息传递、市场营销等服务。“合作社带动10个以上农户参与养殖乌鸡，建档立卡贫困户占一半以上，新建成鸡舍验收合格给予50元/平方米的补助金”。2017年村集体乌鸡养殖项目启动，首批32个村集体鸡舍建成，每个合作社收入超过3万元，完成当年贫困村集体经济脱贫指标。2018年全县147个行政村养殖收入均达到2万元以上且稳步增长，彻底消除全县集体经济“空壳村”。2019年全县农村集体经济收入176.9万元以上，贫困户人均增收1680元，全县700余人参与养殖就业，直接带动贫困户100余户。
三是养殖技术服务全覆盖，为农村集体经济入市发展提供技术支持。养殖场成活率的高低取决于养殖户的技术水平，培养养殖户是乌鸡养殖的重要环节，关系产业可持续发展。该县形成完善的乌鸡产业养殖技术服务体系，实行养殖技术指导到户、人包到户服务机制。各乡镇均配有技术人员，入户发放资料，张贴标语，专门负责指导农户开展养殖工作，跟踪指导提供技术服务，掌握乌鸡养殖动态，观察乌鸡养殖成活率和出栏率。县乌鸡产业办公室制定《乌鸡养殖技术手册》，派养殖技术人员对全县养殖户进行技术辅导和培训，提升养殖户技术和养殖观念，提高养殖成活率和经济效益。在防疫方面，全县实行“乡镇不漏村、村不漏户、户不漏鸡”的规范网络，定期指导督促，定期消毒，有效预防疫情发生。
集体资源变集体资产阶段正是经营性资产产权明晰、确权的阶段，这一阶段的主导者是地方政府。在产权制度改革系列政策推动下，经营性资产实现统一确权，为后续入市交易提供基础。村集体养殖场、村民合作社等经营性资产是村集体资源，也是公共资源，具有非排他性和竞争性，也因此具备了积极的政府规制条件。值得注意的是，在这个阶段中经营性资产的原始积累是在零交易成本的市场条件下形成的，来自政府助力的各方资金补贴是重要的规制措施，也就形成了经营性资产积极的政府规制安排。
2.集体资产资本化：经营性资产“1+N”的合作。为发展壮大村集体乌鸡养殖优势，全县147个行政村名下的乌鸡养殖合作社均作为独立经营主体与龙头企业开展资本联合，以股份合作形式入市发展。
一是“村集体+政府+公司+基地+养殖户”的合作模式。2017年全县以A公司作为龙头企业开展村集体乌鸡养殖项目，以“村集体+政府+公司+基地+养殖户（贫困户）”的创新型股份合作模式推动村集体乌鸡养殖。其中，合作社雇佣养殖人员，支付养殖劳务费，报酬归个人，养殖收益归集体。政府牵头成立县农村投资有限公司，下设各村级农村投资公司参与股份合作，其报酬所得归村集体所有。公司统一提供鸡苗、饲料等服务，调运分发给全县村集体，成鸡出栏后由公司统一回收。A公司签订乌鸡保价协议，每只乌鸡按固定价格交付给村集体，包含村集体经济收入、养殖劳务费、农户报酬等。2018年全县乌鸡养殖收益达到901万元，养殖贫困户户均增收376元。自此，全县乌鸡养殖积极性高涨，饲养量规模性增长，农村集体经济获益明显，促进了地方经济发展。特色乌鸡养殖成为该县农村集体经济增收的主要选择。
二是“村集体+公司+养殖户”的合作模式。2019年龙头企业A公司停止运营，但全县村集体乌鸡养殖的经营性条件基本形成。B公司成为新的龙头企业继续推进村集体乌鸡养殖项目。B公司按照“公司+村集体+养殖户”等多元模式开展股份合作的利益联结，推进农村集体经济发展。其中，“公司+基地+养殖户”模式，由养殖户直接与B公司签订合作协议，公司通过基地托管托养的方式，指导养殖户进行包干到户的合作模式；“公司+村集体+养殖户”模式，由村集体出资或者出让集体土地建设的养殖场作为入股方式与公司进行合作，公司作价提供给养殖户鸡苗、饲料、疫苗兽药和免费技术指导等服务，待成鸡出栏后按照合同给予村集体和养殖户分红报酬；“公司+合作社能人+养殖户”模式，由养殖能人或养殖大户与养殖户或贫困户组成养殖合作社，再由养殖能人作为合作社代表与公司签订养殖合作协议，以此带动养殖户与贫困户开展集体养殖。签订合作协议后，由公司统一提供种苗、饲料、技术、销售等服务，养殖大户负责养殖，公司回收养殖户饲养的成鸡，支付养殖户养殖报酬，由养殖能人支付村集体收益。
集体资产变集体资本入市发展阶段的主导者是龙头企业。村集体资本、企业资本与地方政府资本开展1+N的股份合作。合作初期，资本联合有效带动经营性资产市场化发展。这一阶段中经营性资产的所有者村集体作为合作方与资本方联合入市，龙头企业仍然是主导者，甚至是决策者。这个阶段中经营性资产成为村集体与企业合作的前置基础，但村集体并没有与企业对等的话语权，由企业决定合作与分配模式，企业负责市场环节，村集体承担生产环节。同样需要注意的是，这个阶段中经营性资产入市合作是在完全市场化的条件下，企业是否有意愿合作成为经营性资产入市获利的关键点。而地方政府的规制目标也是首先考虑企业是否能够建立合作，因而也就形成更为简政放权、优化服务而监管不足的政府规制环境。
3.集体资本市场化：经营性资产“N-0”的分化。集体经济发展至今，全县村集体乌鸡养殖面临分化，全县因村集体乌鸡养殖项目所形成的经营性资产面临如何自我发展以及如何保值增值等问题。
一是股份合作以养殖能人为主，经营性资产的获利以租金或分红为主。该县龙头企业经历更换导致股份合作受到影响。调研发现，养殖大户或养殖能人更愿意继续与企业开展股份合作，以承包村集体养殖场开展集中养殖。虽然企业出现拖欠费用及工资、断料、滞销等情况，但养殖能人还是愿意与企业开展合作。原因是现有的村集体乌鸡养殖场具备充分的经营性条件，各村均有标准鸡舍和鸡栏，养殖场饲养量可承载5000～10000羽规模，只需要投入养殖料筒和水桶等基本耗材边料就能够开展经营。依托养殖场有利条件，养殖能人作为供养代表与企业签订养殖合同，按照“公司+合作社+养殖户”模式，将村级养殖场出租给养殖能人，入股农户获得租金分红利益，养殖能人依靠自身养殖能力和熟练技术获得经营收益。如此，农村集体经营性资产的获利出现了分化与骤减，养殖能人可获得更多的养殖经营性收益，而农户和村集体则获得租金加分红收益。
二是自行养殖以无效经营为主，经营性资产的增值空间低。自行养殖与集中养殖的区别在于自行养殖由村集体自行承担养殖成本和解决市场销售。自行出售的养殖收益归属农户自己，也有部分归属集体。调研了解，在自行养殖与独自寻找销售渠道上，村集体只能依靠帮扶单位来解决销售问题。如2018—2023年W村的村集体乌鸡养殖场一直是由帮扶单位的工会以订单方式解决销售任务。实际上，村集体的自行养殖出现很多问题。因农户与养殖精英户饲养技术不同，缺乏规范化和标准化管理，加上养殖风险的天然属性，导致养殖成活率成为重大问题。特别是夏季雨季时期的养殖死亡率较高，极大地拉低了村集体养殖项目的整体收益。更重要的是，农户“等、靠、要”思想严重，养殖水平标准化不高，集约化不够，抵御风险能力差，经营销路窄，村集体逐渐不再以追求养殖报酬为主，转而以获得政府的奖补政策为主。如此，村集体的自行养殖导致经营性资产的入市发展多以无效经营为主，死亡率较高还导致收益保底困难，集体分红比例骤减。
三是乌鸡养殖主体产量呈逐年减少趋势，经营性资产的保底收益难。虽然政府积极鼓励引导村集体与公司合作，但在经历龙头企业更换产生不良影响后，大部分村集体合作意愿受到影响，选择自行养殖或停止养殖，全县范围内“村集体+公司”股份合作推进困难。2016—2022年的数据显示，全县乌鸡出笼量经历短暂的快速增长后，陷入骤减及缓慢发展，至今再没有形成规模发展态势（见图1），全县村集体养殖场的股份合作量也逐年减少。全县共有676个村集体乌鸡养殖场，到2022年仅有48个养殖场保持与B公司合作养殖。需要强调的是，2020年和2021年新冠肺炎疫情等因素也对乌鸡养殖的市场化发展造成影响。整体看，全县村集体乌鸡养殖场、合作社等经营性资产入市发展面临问题。
集体资本市场化阶段的主导者是村集体。在充分市场化的条件下，经营性资产入市发展主要取决于经济条件和经营能力。发展至今，龙头企业经历更换导致村集体市场化合作意愿受到影响。作为经营性资产，已经形成规模化和标准化的养殖场归少数养殖精英租赁使用开展集中养殖。而大部分村集体选择自行养殖，因技术水平不同又回归到传统养殖条件，死亡率高影响了经营收益，导致经营性资产保底困难。同时，村集体追求获利目标不再是单一的养殖收益和分红收益，而是以获取扶贫收益和租金收益为主。值得注意的是，这个阶段经营性资产入市也是在完全市场化条件下，村集体作为主体虽掌握了经营性资产入市发展的绝对话语权，但因其自身没有发挥好“统一经营”的作用，出现经营性资产“无效经营”，即多数养殖场闲置的状态。如此，规模化与集体化的集体优势转为分散化，经营性资产的保值增值面临困境，集体收益未增反减。而地方政府对经营性资产入市的后续发展无法做出深入约束，只能在资产管理和组织上做适当规范，也都只是常态下的政府行政规制行为。
四、案例解析：经营性资产入市发展的实践困境
政府规制理论认为，规制的目的是维护个别者的利益，规制者与被规制者存在互相利用，就会产生俘获。基于上述案例调查，经营性资产入市的形成、合作及发展过程中，地方政府、龙头企业、村集体是不同阶段的主导者，也就呈现出不同阶段规制者与被规制者之间的多重俘获现象。
（一）经营性资产的“产业俘获”及其规制
首先，经营性资产的原始积累是在非市场条件下，来自地方政府主导助力的结果，而政府激励性规制大于约束性规制，导致经营性资产陷入“产业俘获”。在非市场条件下农村集体产权制度改革为经营性资产入市发展获得初始价值。经营性资产的入市发展是以实现农村集体经济效益最大化为目标，追求农村集体资产新的积累。案例中，地方政府为发展农村集体经济，助力建设村集体养殖及配套基础设施，鼓励各村充分利用村集体养殖鸡舍，成立养殖村民合作社与龙头企业开展股份合作，均为推动经营性资产入市发展奠定基础。
案例显示，随着全县村集体养殖项目的解体，经营性资产面临公共利益受损的困境，陷入经营性资产发展的“产权悖论”。一方面，全县村集体乌鸡规模养殖体系解体，未能形成经营性资产的“有效积累”。另一方面，因企业风险导致合作一度停滞，全县村集体养殖场大多沦为闲置资产，未能获得“有效经营”，还增添了管护成本。如此一来，经营性资产入市发展的经济效益未增反减，出现“无效积累”与“无效经营”的困境，呈现出经营性资产入市发展的“资产增值悖论”。这种为大力发展特色产业而采取系列政府规制措施，结果未能实现产业的经济增长，反而呈现产业停滞的状况，形成了经营性资产的“产业俘获”。
案例中具体的产业俘获规制措施包括，一是产业配套的基础设施建设，全县村级养殖场实现行政村全覆盖，共建成村集体乌鸡养殖场676个，乌鸡育种育雏中心1个，乌鸡原种繁育基地1个，电商销售中心1个，乌鸡养殖村民合作社147个，形成乌鸡产业较为完备的发展条件。二是产业配套的政策倾斜，政府与企业签订合作协议《精准扶贫乌鸡养殖项目合作协议》《乌鸡（肉鸡）产业实施方案》。三是产业资金及补贴，包括县级财政资金、农发行及农村信用社等融资资金以及“以奖代补”等扶贫资金。
以上产业俘获形成的原因是经营性资产处于积极的政府规制环境。国家大力推进新型农村集体经济发展，农村集体经济具有促进乡村产业振兴、农业农村现代化、带动农民共同富裕等多重目标。在诸多政策红利下，地方政府以脱贫指标及经济增长为主，诸多激励性规制措施促成了经营性资产入市发展的产业俘获条件。
同时，经营性资产的产业俘获面临农村集体资产公共利益受损的困境。当前，各自为营的模式的确盘活了全县村集体养殖场资源，虽都有不同程度的利用，但一定程度上也割裂了全县规模养殖体系的集体化发展，全县经营性资产未能获得共同发展。全县村集体养殖场规模经营分化，规模养殖体系解体，集体养殖场投产使用率低，规模养殖效益低。
个案1：676个解体的养殖场。“搞村集体经济现在都各村单打独斗，我们村就没有和公司合作。现在集体经济最终出来的结果就是两个字‘亏本’。根本就没得回本，没有效益。养殖场建设钱是花了，但是现在市场销售在哪里?没有。只能通过我们帮扶单位把鸡买回去。要赶紧卖出去是关键，多等一天就要花费700块钱料”。
（二）经营性资产的“资本俘获”及其规制
其次，经营性资产的入市交易是在市场条件下，由农村集体产权资本化推动经营性资产市场化。这个阶段形成了经营性资产的“资本俘获”，即在市场化发展中经营性资产的更多权利被资本企业所占取，这是农村集体产权性质改变的结果。这一过程中，农村集体产权发生变化，同时农村集体经济的其他特性也发生变化，最突出的表现是经营性资产的公共性更多地服务于经济性。特别是经营性资产确权后具有交易条件，不再是完全的公共产品能够受政府管制，而从村集体主导的“公共资源”演化为工商资本需求与地方政府供给间的“规制商品”。博弈的结果导致经营性资产陷入了“资本俘获”。
同时，农村集体经济的股份合作制改革与经营性资产的入市发展有着密切关系。理论上，代表村民合作社的农村集体经济组织是具备工商部门登记注册的市场主体，更是《民法典》规定的特别法人，市场主体地位受到明确的法条规定和法律保障，可依法开展经营。但现实中，农村集体经济组织的市场主体地位并不被企业等其他市场主体认可。村民合作社的组织形态与传统企业等市场经营主体相比竞争力弱。股份合作制组织形式的真实情况是企业拥有绝对的话语权，资本介入村集体项目发展，拥有合作的主动权，村集体虽作为市场主体但更多的是被动者。企业决定合作模式、收益方式、分配方式，负责市场环节，获得直接的经营收益。村集体和农户承担生产环节，获得租金、分红及养殖收益，承担养殖风险、生产风险、市场风险、经营风险。
案例中具体的资本俘获规制措施有，一是保证金的签订，允许企业设置养殖保证金。二是押金的契约，允许企业设置养殖“押金”约束农户养殖成效，更多保障企业收购利益，而忽略村集体的承担意愿。三是允许企业自主选择养殖品种，忽略特色产业的主体地位。
以上资本俘获形成的原因是经营性资产处于更为放松、服务的政府规制环境。在经过农村集体产权制度改革后，经营性资产获得市场交易的合法性，但同时农村集体经济组织市场主体地位的合法性却很难真正落实。产权合法化也未能充分带来村民合作社的市场地位，同时合作社的自主能力也不足以使其获得同资本争权的平等地位。在股份合作制的组织结构下，为了推动资本与村集体入市发展，地方政府会充分赋予资本对经营性资产发展的权利。如此，经营性资产也就成为了资本俘获农村集体经济的首要要点。
值得关注的是，乌鸡养殖在当地有百年历史。大力发展特色乌鸡产业而形成的全县村集体乌鸡养殖项目发生改变，乌鸡养殖的主体性减弱甚至在消失，全县乌鸡养殖面临主体流失的困境。资本逐利的本质会不自觉地限制项目的选择，这也间接表明了经营性资产入市发展合作的被动。在地方特色产业资源上，企业的加入推动“瑶鸡”对“乌鸡”的主体替代，乃至近年来“肉猪”对“肉鸡”的取代，忽视了乌鸡特色产业价值和地域文化价值，导致全县特色乌鸡养殖产业陷入主体削弱的困境。这与地方政府建设全县村集体乌鸡养殖项目而形成经营性资产的初衷有所偏离，后续需要面临资本放松规制的约束成本。
个案2：乌鸡变瑶鸡。“养瑶鸡还是养乌鸡，其实没有什么问题，最主要还是根据我们（企业）需要，都是看钱来养。如果市场行情好的话，公司可适当提高鸡的回收价格，促进养殖户养殖。现在鸡栏基本上已经固定在这里了，鸡苗又是我们提供，只要适当提高养殖报酬，他们都会养”。
（三）经营性资产的“精英俘获”及其规制
再次，经营性资产规制的根本意义是保障农民集体的公共利益，规制目标是实现各方共享农村集体资产积累的利益再分配。实践中，经营性资产入市所获得的增值效益与增长空间却受制于内部少数者，即为一种“精英俘获”。经营性资产的产权改革是农村集体经济市场化发展的重要因素，但不是唯一因素。产权是基础性因素，经营者是能动性因素（孔祥智，2020）。经营性资产的组织运营效率受经营者能力、项目规划、市场环境等因素影响。案例中，全县村集体养殖场最后大部分转为保守的“地租经济”，以租金收益作为集体经济的收益分红，变相成为经营性资产入市收益的主要形式。更多的村民合作社放弃集体经营，租赁给村支书和养殖能人，依靠土地租金和政策奖补获取收益，这背后透露出农村集体经济自我发展能力的不足，其结果都会导致经营主体为少数村干寻租。
案例中具体的精英俘获规制形式有，一是村支书经济的生成。全县各村乌鸡养殖村民合作社均是以村支书作为合作社负责人统筹农村集体经济发展。同时，每名村支书还担任其他项目合作社的负责人。在当地，村支书担任多个合作社法人的情况十分普遍，一个村支书名下会兼职多个专业合作社。二是精英养殖户的分化。作为承包租赁村集体养殖场的能人大户，都会经过县养殖部门和合作企业的审核和帮助，使其获得独立开展经营的技术和政策支持。
以上精英俘获形成的原因是由乡土社会结构决定的。村支书与养殖能人、养殖大户都是村内地位与社会声望较高的人，作为乡村发展的精英群体也是政府部门及企业的重点扶持对象。理论上，经营性资产的增值路径是在市场条件下以股份合作制获取经营性增收及分红收益。而实践中，股份合作收益以外部资本和村干及能人为主，农户和村集体获得经营性收益分红占比非常小。
重要的是，经营性资产入市面临保值增值的困境，未能引起多方关注，地方政府也处于被动局面。普遍情况是，土地租金及政策补贴等转移性收益往往超过了村集体经济的生产经营性收益。这种增值收益方式的改变促使经营效益不充分、分红效益不共享，经营性资产未能实现市场效能。地方政府对村民合作社的后续发展无法做出过多深入引导，对其资产管理、组织规范等都只是常态下的政府行政规制行为，这对完全依托此类能人带动农村集体经济共同富裕仍有较大难度。
个案3：养殖大户的坚持。“现在各村都有鸡舍，我可以继续利用现在的鸡舍养殖。企业给我们鸡苗、药、饲料，我们就负责成活率，养好就行。如果没有公司进来的话，我们自己也有一个养殖户群，里面有二三十人，我们很要好，对养殖也感兴趣，互相交流，群里沟通。今年，我自己租了村集体的3个养殖场，每一个场都是500平方米，3个养鸡场是1500平方米，都是标准场。我和我老婆2个人搞得了3个场，喂完一个场就去另一个。第一批我的成活率是96.9%，这批2个月获得23217元劳务费，鸡苗、药和其他费用全部扣完，是我个人纯利润，2个月赚了2万多元”。
个案4：第一书记的困境。“村里另一个村集体养殖场基本空置了。本打算以免租金出租经营，没有被批准。一些村民就自行搭建场棚，自行养殖。而村集体养殖场就闲置在那里，这种养殖场荒废越久，维护费用就越高，最后很难不耗损坏掉。其他村有变成养猪、还有养鹅。村干承包，村干建场，村干雇人，买鹅苗1只苗100元，结果亏损很多”。
综上，农村集体经营性资产的保值增值是发展壮大新型农村集体经济的关键内容。当前，经营性资产入市发展获利的实践路径是有限的，仅依托土地租金及财政转移作为农村集体资产保值增值的收益方式不是长效之计，也与农村集体产权制度改革并无事实上的因果关系。整体看，经营性资产入市效果并不理想，很难获得市场效能的资产增值，甚至还面临公共利益受损、资产主体流失、资产寻租等多种挑战。案例发现，地方政府对经营性资产入市发展的规制面临挑战。在积极的政府规制环境下，仅完成农村集体产权制度改革获得入市发展的制度基础是不够的。在更为放松、服务的政府规制环境下，仅依靠股份合作制也无法完全激活经营性资产的市场效能、提升经营者的市场地位。在常态化的政府规制行为中，地方政府引导农村集体经济发展有限。因此，推进农村集体经营性资产市场化的实践中呈现出多重俘获的复杂性（见表2）。
五、政策建议
2024年中央“一号文件”指出，“深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展，严格控制农村集体经营风险”。深入推进农村集体产权制度改革和建立中国特色的农村集体产权制度，经营性资产入市发展是重点方向，而实现经营性资产自我增值更是重要环节。学术理论界与地方执行者对新型农村集体经济如何发展、何种形式有不同程度的创新，核心理论预设依然是沿着农村集体产权制度改革，以股份合作制推进市场化。但实践中，案例呈现出地方政府对经营性资产入市发展的挑战。一方面，经营性资产完成产权制度改革合法化，获得市场交易的前提和原始积累，取得效益。这一过程中，地方政府作为主要执行方以积极的规制措施提供政策红利。可以发现，产权制度改革确实为经营性资产入市发展提供理论路径和制度基础，推动农村集体资源向经营性资产的合法转变。而另一方面，经营性资产如何实现农村集体资本积累的市场化道路也成为重要探讨的理论方向。现实中，在完全市场条件下资本与地方政府之间形成“放、服”多于“管”的规制博弈，影响经营性资产入市发展的现实结果，呈现出产业俘获、资本俘获、精英俘获的多重俘获困境。这种俘获的复杂性结果与实现新型农村集体经济高质量发展和农民共同富裕的目标出现了偏颇。这对地方发展来说，需要地方政府进一步的微观调控。基于此，结合调查反映的问题，本文提出两方面建议。
第一，在政府规制激励方面，一是加强地方政府对村集体市场地位的规制干预，防止利益侵占，保障合法性的真正落实。鼓励地方在实践中强化主体优势，以《民法典》为根本，推进农村集体经济组织作为“特别法人”的制度优势，丰富并发展其经营职能，提升其参与发展的开放性和市场性，并以《市场主体登记管理条例》为准则，强化农村集体经济组织公平参与市场的话语权益，落实经营的权利及义务。二是提高农村集体经济组织经营能力的规制扶持，强化资产管理能力，充分发挥集体性的制度优势。鼓励地方在实践中搭建人才队伍，强化农村集体经济的组织建设，制定出台农村集体经济组织章程，提高市场化相关专业意识，特别是针对经营性资产入市发展中在生产、管理、财务、销售、法务等方面常识性及基础性的专业培养，全面发挥农村集体经济“统一管理”的资源和能力。
第二，在政府规制约束方面，一是完善农村集体经营性资产经营管理的法律规制体系，提高立法层级，健全法律监督体系。鼓励地方在实践中完善法治体系，在严控经营风险的前提下，通过对行政规章、规范性文件、法规法律梳理，完成关于农村集体经济组织及农村集体产权相关立法体系建设，厘清政府规制边界，健全经营性资产收益分配程序及动态监管流程，保障经营性资产入市的健康发展。二是建立农村集体经营性资产增效考核机制，约束输血式帮扶效益，强化造血式经营效益。鼓励地方在实践中创新考评举措，在坚守农村改革底线前提下，发挥党员干部先进性，建立薪酬绩效与农村集体经济经营状况挂钩机制，强调以生产经营激活内生动力，提高发展壮大经营性资产入市发展的积极性和市场效能。以此，形成与农村集体经营性资产入市发展激励相容的政府规制。
推进中国式现代化，实现农业农村现代化的重要阵地中农村集体经济的现代化发展尤为重要。我国新型农村集体经济具有特殊的制度优势，始终坚持理论联系实际。因此，关于经营性资产入市发展的政策建议都离不开与地方实践的紧密结合。本文是一篇基于农村集体经营性资产市场化发展的事实性案例侧写，一是为完善农村集体产权制度改革提供方向建议，二是呈现出经营性资产入市俘获的复杂性，对后期农村集体经济市场化发展的理论完善和政策建议具有导向意义。需要特别肯定的是，地方政府在推动农村集体经营性资产入市发展的政策之义都是值得鼓励的，在探索和实现新型农村集体经济发展有效形式时，必然不会一帆风顺。面对不可控的市场风险，社会经济基础薄弱的欠发达地区，打开大门，推进经营性资产入市发展，要么是个大泡沫，要么是个大风口。在这个选择上，该县地方政府敢于先试先行，已经获得难得的效益，也为下一步继续推动农村集体经济发展提供诸多宝贵经验和思考。这些来自田野考察的真实材料，清楚地揭示了农村集体经营性资产入市发展制度改革与完善的重要议题。
