作者简介：邱翔，硕士，讲师，主要研究方向为村镇建设与空间治理。庞乾奎，教授，硕士生导师，主要研究方向为乡村规划设计与城镇治理。曹志奎，教授，主要研究方向为城乡人居环境设计与治理。
基金项目：浙江省哲学社会科学规划课题（21NDJC044YB）；浙江省属高校基本科研业务费专项课题（GB202402005）；浙江省社科规划“党的二十届三中全会和省委十五届五次全会精神研究阐释”专项重点课题（2024-06）
本文原刊于《中国土地科学》2025年第8期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：研究目的：以温岭市大溪镇为实证对象，通过分析浙江省2013—2023年“三改一拆”拆后非正规工业用地再开发利用的地方实践，深入剖析其“产权配置—制度创新—治理转型”的互动机制，揭示基层政府空间治理的制度创新逻辑。研究方法：基于田野调查样本、深度访谈和政策文本分析的案例研究。研究结果：基层政府通过情境适应性政策设计与多元主体互动博弈，逐步推动土地发展权从村集体主导转向政府统筹，形成“混合型制度变迁”模式。具体表现为：（1）初期赋权村集体激活存量用地再开发；（2）中期镇村共享发展权实现规模整合；（3）后期发展权上移促进全域集约治理；（4）飞地模式突破零星用地整合瓶颈。研究结论：村镇非正规工业用地治理需兼顾效率与公平，基层政府主导的渐进式制度创新通过“政策试验—主体博弈—规则固化”路径，平衡多方利益并有效降低交易成本，其关键是弹性政策设计、产权动态配置与主体协同的治理机制。
关键词：非正规工业用地；再开发；产权配置；制度变迁；空间治理
乡村工业化是我国沿海先发地区的重要特征，但其长期以来形成的村镇工业用地布局分散，土地利用效率低，影响城乡人居环境，制约产业发展转型。这其中包含大量未确权、未纳管的非正规工业用地，其再开发面临产权模糊与主体缺位的双重困境。在高质量发展与国土空间规划“三条红线”强约束的背景下，如何实现此类用地的集约化治理转型，成为亟待破解的空间治理难题。存量土地再开发的本质是产权重构和交易的过程，而村镇非正规工业用地的再开发同时面临产权确权和再配置的过程，其土地发展权如何配置是实施集约型再开发的关键。
既有研究从产权视角针对村镇非正规工业用地的形成机理、治理困境和治理路径、规则建构和制度变迁等开展了大量理论和实践的探讨。土地产权重构重配了主体的发展机会，重塑了利益格局，引起多方博弈。集体土地产权规则涵盖法律、经济和社会等多方面产权规则的构建。关系产权理论认为产权配置是与主体关系密切相关的，产权实质就是附着在土地上的治理关系。总体上，现有相关理论研究已非常丰富，但现实实践中常表现为两种情形：一类表现为强势政府下的社会失语，如苏南地区的“三集中”；另一类以宗族文化较强的珠三角地区为代表，其“三旧改造”中因政府放权以及过度让利而引发制度失效和社会公平的问题。在村镇非正规用地的治理中是否有第三条路?政府和社会如何实现协同?相关学术研究仍在探索中。此外，现有研究较少涉及基层制度创新和变迁的路径研究。
浙江省温台地区是中国乡村工业化的先行区域，温州模式、苏南模式和珠三角模式并称为改革开放初期的三大乡村工业化模式。温州模式是依托小商品经济和市场化，从家庭作坊起步并逐步发展成现代产业集群。与珠三角地区相比，温台地区没有大规模土地资本化现象，但发展至今，村镇地区仍然分散着大量的非正规工业用地。在国家宏观环境发展转变背景下，该地区又经历了新一轮的乡村工业化再开发历程。温台地区新时期的治理实践为观察村镇非正规工业用地治理提供了丰富样本，且其独特社会经济发展模式和治理结构为研究提供了独特的视角。因此，本文选取温岭市大溪镇为案例，运用关系产权理论与制度变迁理论，对该镇2013—2023年非正规工业用地的再开发实践进行实证研究，深入探究基层政府空间治理和制度创新的机制。
1 理论基础与研究框架
1.1 村镇非正规工业用地的产权困境与治理逻辑
乡村工业化地区非正规工业用地是我国集体土地制度和经济社会发展矛盾的产物。非正规工业用地的产权界定和再配置涉及到国家和地方的制度规范以及现实中实际制度安排两个层面问题。村集体土地产权配置包括所有权、使用权、收益权、开发权等一组权利束的再界定和重组。村镇非正规工业用地的产权配置本质是集体土地非农化的土地发展权界定和增值收益归属问题。从国家和地方正式制度层面看，根据1986年的《土地管理法》，集体土地发展权利束的使用权、收益权和转让权完全归国家所有，并由政府执行管理。直到2019年新修正的《土地管理法》才允许集体经营性建设用地进入土地市场。但在现实实践层面，由于交易成本存在，集体土地发展权和收益归属在国家和私人之间并没有得到清晰的界定，在各地具体执行情况也有显著差异，其分配与主体之间力量对比有关。
关系产权理论对此现象的解释是“产权是一束关系”，关系产权学者关注现实中产权配置的真实规则，例如一些学者发现地权纠纷双方在协调解决问题时不是援引公共规则和国家法律，而是凭借政治权力，根据具体情境及所拥有的资源力量选取合适的行动策略。集体土地产权的规则一方面源于国家权力和正式规则，另一方面源于地方实践中的共同认知与相互承认。但政府作为村集体土地的象征性主体，也左右着土地产权制度变迁的方向。可见，非正规工业用地的产权配置和乡村治理是紧密相关的。乡村工业化地区的非正规工业用地治理绝不是单向的法律确权，也没有统一适用的治理经验，而是需要基于当地社会经济环境下的制度供给与治理创新。
1.2 村镇非正规工业用地产权配置的研究框架
基于各地不同的制度环境和乡村治理背景，如何进行具体的制度安排是一个地方性知识的问题。村镇非正规工业用地再开发是一个嵌入地方情境与特定村庄场域中，通过多主体互动的规则再生产过程。在浙江实践中，政府和市场、社会如何进行互动，其治理关系如何影响产权配置有待深入实证。此外，现有研究都关注产权制度对于再开发的影响，但较少关注其动态演进和变迁过程。基于村镇非正规工业用地的产权治理的复杂性，其治理目标不可能一蹴而就地实现，透过一段时间的观察可以窥探其制度变迁的路径和机制。因此，本文将从以下三个方面来剖析。
（1）再开发情境的约束条件。村镇非正规再开发发生在村庄这个最小的治理单元。村庄再开发情境包含宏观政策背景和经济发展动力，以及微观的村庄社会基础、具体项目情景等约束条件。再开发情境融合了正式制度以及非正式制度，构成非正规工业用地治理的场域。地方经济社会发展模式和文化决定了地域制度环境，而来自国家层面的宏观意志也将传达至基层的村庄场域中。进入高质量发展阶段，国家发展战略下空间增长收紧和自上而下的系列治理行动中，各类地方政策形成了一种巨大的管治压力，与长期以来市场主导下村庄自治形成一种张力。而温台地域文化背景下，乡村发展有其独特之处。温州模式是典型的农商文化，宗族传统和民营经济交织影响下的温台乡村社会结构呈现“弱集体—强个体”的半熟人社会特征。温台乡村中精英意识比较强，集体意识却相对比较弱，这也体现在虽然浙江的个体民营经济发达，但集体经济却高度匮乏。此外，村庄经济基础和再开发项目实际情况等都会影响其具体的制度安排。
（2）多元主体的互动与规则再生产。村庄场域的治理主体主要包括基层乡镇政府、村两委、村民、村精英以及其他乡村组织。产权并非静态的权利束，而是多方主体基于资源禀赋动态博弈的产物。村集体掌握着土地实际控制权，具有一定的宗族动员力，注重短期利益。政府是政策制定者，肩负维护公共利益的职责，关注土地再开发带来的长期税基。而生产企业和开发商手握着资本，通过“用脚投票”倒逼规则优化。村庄治理场域中，各个利益相关主体通过制度的规范、相互作用与行为关系共同影响和构建了乡村社会秩序。当前非正规工业用地的产权配置是其地方性规则重塑的过程。多方主体如何通过互动实现非正式规则向正式规则的转变，是权力与资源的博弈过程。行动者能在结构环境中进行策略计算进而实现利益。而在这个互动过程中，主导者即制度设计者可以引导制度变迁的方向，诱致参与者达成合作关系，通过有限合作的达成并最终促成制度的变迁。
（3）制度变迁的混合路径与渐进性逻辑。制度变迁理论关注制度供给、创新和变迁的过程。NORTH认为制度演进是“历史轨迹”与“主体策略”互构的结果。传统研究通常将制度变迁划分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式，事实上这并不能合理解释中国基层政府复杂的治理情形。诱致性制度变迁并不一定完全由市场和社会主导。政府设置制度的基本路向和准则、实施制度供给、限制微观主体的制度创新活动和促进诱致性制度变迁的发生。鉴于较高的制度创新成本，政府会通过谈判的方式进行弹性的制度试验，诱致利益相关主体参与以实现其治理意图和资源配置的帕累托改进。地方政府通常通过“选择性放权”来实现风险可控的创新，非正式规则的运用则缓解了产权重构的社会摩擦。中国经济改革的关键特征是渐进式的制度变迁，而村镇非正规工业用地产权制度渐进性变迁贯穿在基层政府空间治理的情境性适配和动态博弈的演进过程中。
基于以上分析，本文运用关系产权理论与制度变迁理论，构建“再开发情境—主体互动—制度安排（变迁）”分析框架（图1），对浙江省大溪镇村镇非正规工业用地再开发过程进行深入纵横剖析的实证研究，试图解释其非正规再开发中产权配置规则的建构机制及其制度变迁的过程。研究通过对大溪镇不同阶段不同村庄的再开发情境分析，透视浙江基层“制度渐进性与产权关系性”双向驱动的制度再生产与治理过程。
2 研究设计与研究方法
2.1 案例选取
本文选取温岭市大溪镇作为案例区。大溪镇位于浙江省东南沿海，是温岭市第一工业重镇。2020年全镇国民生产总值为118亿元，有工业企业2 200家。大溪镇是温台发展模式的典型代表，其泵与机电产业是台州市“七大千亿”产业集群之一，且近年来其工业用地治理具有较强代表性，是浙江省块状经济向现代化产业集群转型升级的省级示范点。大溪镇村镇工业空间形成了沿交通干线轴带发展和村庄中点状分散布局的格局，全镇工业用地斑块数约155个，平均面积为2.89 hm2。在“三改一拆”前村庄中基本为非正规工业用地，生产环境简陋，给人居环境造成影响。2013年起，大溪镇逐步拆除了大量违章建筑和整治低散乱产业。至2023年，大溪镇累计拆除违法建筑超过800万m2，腾出存量建设用地指标近4 000亩（约266.7 hm2）。2014年起，大溪镇政府以“全域产业园区化”为目标，对拆后和低效工业用地进行集约型再开发。据统计，近10年大溪镇存量再开发项目数达36个，累计再开发总建筑面积231.1万m2，总投资额约53亿元。
2.2 数据来源与研究方法
本文采用单案例研究法，通过2018—2024年不间断的田野式调查，深入大溪镇各村庄了解非正规工业用地再开发过程。研究数据主要来源于实地调研、现场访谈、政府文件与报告、官方网站资料与新闻等（表1）。首先，研究团队通过与镇政府相关领导与负责人、村委干部、村民、开发商和企业人员等知情人与利益相关人进行半结构式访谈，共获取录音数据时长约13 h，转录文字约12万字。其次，通过6次现场调研获得全镇36个存量再开发项目样本，并整理成调查报告约6万字。此外，通过调研获取政府公开文件和内部材料，以及搜集网站相关公开信息、新闻报导、评论等共55份材料与文档，时间跨度为2013—2023年。
在数据处理方面主要分两步骤。第一步，按照事件发生的时间序列对案例数据进行梳理归类。由于案例样本较多，且跨越时间维度较长，一方面依据“三角验证”原则尽可能再现案例的故事，以保证研究提出的理论命题和演化机制的可信度。另一方面对案例进行分类型和分阶段整理。案例分类主要依据开发主体分为村集体主导、国有平台主导、开发商主导和工业企业自建4种类型，同类型案例选择2～3个典型案例进行深入剖析。4种类型案例演进时间上有一定的先后性，但在一定时间段是并列的，依据案例类型出现的关键时间点，将拆后再开发过程大致分为4个阶段（图2）。第二步，对案例材料和数据赋予标签并进行逐级编码，编码分为开放式编码、主轴式编码、选择性编码3个过程。首先将数据进行开放式编码并形成初级范畴，然后通过主轴编码归纳形成主范畴，最后将主范畴按照分析框架的3个主维度进行分类，进而凝练形成研究的核心范畴和理论模型，表2为再开发情境维度的编码示例。在理论总结阶段要回到4阶段的案例中不断进行比对和验证，需要确保案例对于理论和结论的支撑性，验证案例数据证据并进行补充和查证，对于同一阶段不同的类型案例分支进行分析，以保证研究结论的可靠性。
3 案例研究：大溪镇非正规工业用地的产权配置和治理转型
3.1 大溪镇非正规工业用地的再开发历程和产权制度变迁
3.1.1 第一阶段：村集体主导的再开发与土地发展权的赋予
（1）非正规拆后再开发的地方先行实验。2013年起，温岭大地经历了一场轰轰烈烈的“三改一拆”行动，大量被清除的非正规工业用地面临着如何进行再开发的问题。“三改一拆”是一项自上而下的省政府重点工程，其拆除对象主要是两无建筑，但其推进也遇到巨大的阻力。在大溪乡村工业化地区，村民在自有地上私自搭建或将土地出租给企业生产是一个普遍现象，“三改一拆”断了这些人的财路，一些企业也开始外迁。如何利用这些拆后用地是村民较为关切的问题，也是市政府迫切需要解决的难题。2014—2015年，市政府在各类文件中号召基层政府在拆的同时加快拆后利用，并编制了《“三改一拆”拆后土地再利用布点专项规划》，引导一些项目进行先行试验。但面对大量规模不等、利益错综复杂的拆后用地，基层政府直接介入有着较高的交易成本，无论制度安排还是组织机制都还没有准备。为激励村集体参与“三改一拆”行动，温岭市政府实行统一政策供给，以点入手，允许有条件的村庄自主进行拆后利用。
（2）村集体主导的小微园区开发。第一批展开拆后重建的村庄缴纳了15万元/亩的土地使用费，即获取了土地合法再开发利用权益。村集体一般根据自身实力选择再开发模式。经济实力较强的村庄可自行投资或者集资建设厂房，建成后招租。村集体也可选择与企业合作，直接将土地出租给企业，由企业建设标准厂房。F村是大溪首批拆后重建试点村，其两块拆后用地面积达150余亩。村两委与村民通过协商决定采用村企合作的模式，由企业出资建设小微园区，租期为20年。集中建设需要从村民手中收回土地使用权，交由村集体在镇里指导下再开发。村干部带头挨家挨户做工作讲政策，并通过各类保障措施说服村民参与。在村集体努力和镇里协助下，F村K小微园区和M小微园区先后于2014年、2016年开始建设。
（3）土地发展权和收益权的赋予。这个阶段非正规工业用地的开发权、使用权和经营权被正式赋予了村集体。土地发展权的赋予激发了村庄的能量，改变了村庄的面貌，也带来了村集体收入的增长。F村“三改一拆”前村民以2 000元/（亩·a）的价格出租土地，村集体收入基本为零，小微园区建成后，有60余家企业入驻，村集体收入达到700万元，村民获得粮食补助和集体分红。村集体主导小微园区建设取得了一定成功，但村集体主导下土地增值收益内化在村庄，且村集体主导建设小微园区品质好坏参差，分散的再开发政府也难以进行统筹，其监管的成本较高。因此，后期这种模式并没有得到推广。
3.1.2 第二阶段：镇村合作的再开发与土地发展权的共享
（1）基层政府介入的工业用地统筹供给。根据温岭市2015年发布的《“三改一拆”拆后利用再推进工作实施方案》，未列入专项规划的拆后利用原则上以征收出让方式开发利用，并直接纳入到城镇规划或村庄规划。大溪镇政府2016年开始介入再开发，镇政府介入目的是为加强全镇工业用地的统筹供给。“三改一拆”后大量拆出的企业急需发展空间，如何转活做强企业，推进产业转型升级是政府工作的重中之重。如果由村集体分散主导势必又回到低小散的老路，政府统一进行工业平台的供给有利资源整合，并能树立一定的示范标杆。而台州市层面也在2016年出台了《关于加快工业地产开发建设》的实施意见，鼓励国有平台和市场主体通过统一规划建设工业地产项目，出租或出售给企业从事生产经营活动。
（2）镇村协商合作下的拆后用地再开发。工业地产开发需要较大的土地面积，政府选择从一些面积较大的拆后用地开始。镇政府如何介入需与村集体协商，土地全部征收会打击村集体积极性，也会遇到较大阻力。S村拆后用地面积近200亩，交通便利。镇政府与村集体通过多轮协商谈判，确定以临近村庄的道路为界将用地划分为约各占50%的两块。靠近村庄土地由村办使用，土地产权不变，村集体采用了与企业合作方式由企业自建厂房。另一部分土地则转为国有，由镇下属国企摘牌建设，采用了工业地产开发模式。S村D小微园区于2017年开建，2020年落成，总建筑面积13.7万m2，主要面向规上企业，入驻企业26家。而同期另一村庄根据实际情况和协商采用了不同合作模式。X村拆后用地面积约30亩，面积较小。镇村通过协商确定各占50%的产权用地，采用“村办使用+标准地出让”混合开发模式，村办部分仍采用土地出租给企业建设方式，镇属部分由政府征收挂牌出让给规上企业建设，为温岭市首个标准地项目。
（3）土地发展权的共享和收益分配。在这个制度安排下村庄拆后用地划分为村留用地和镇级工业用地两部分，镇政府和村集体共同分享了土地发展权和增值收益。通过统筹建设工业园区，政府逐渐掌握了主动权。政府通过差异化空间供给和严格的准入要求，解决了部分规上和成长型企业的燃眉之急。村集体虽然只保留了部分土地支配权，但相比拆前集体收入仍显著增加。S村村办使用部分一期占地3.27 hm2，租给企业4万元/（亩･a），二期用地2.83 hm2，租给企业最高达16万元/（亩･a），年收入达到500万元。村集体付给村民土地流转费约6 000元/（人·a）外，年底根据收支进行分红。产业人口的集聚也给村民带来更多发展机会。然而镇村合作开发并不适用于大溪镇大量拆后用地面积较小的现实，一些情况特殊拆后面积小村庄仍有由村集体主导的再开发。
3.1.3 第三阶段：镇政府和市场主导的再开发与土地发展权的上移
（1）市场进入的拆后用地再开发。基于前期再开发取得的成功经验，越来越多的村庄陆续进行再开发，但大部分拆后用地介于10～80亩之间，镇村产权分割后的土地面积较小，不利于总体开发。因此，针对体量适宜的项目（通常为50～80亩）镇政府开始策划由政府征收土地进行统一开发建设，一些项目也尝试引入市场主体，由地产开发商主导进行整合再开发。而在全市层面，温岭市2018年发布了推进《城镇低效工业用地再开发的实施细则》和《老旧工业点改造提升三年（2018—2020）行动计划》等文件，加大力度推进“三改一拆”和“低小散”整治。
（2）多方契约型合作的小微园区建设。完全由政府或者开发商主导涉及村留地政策如何执行和村庄物业补偿标准的问题。根据温岭市《加强村留地开发管理意见的通知》规定，村留地可以土地使用权换取等价房地产或者资金，且必须由政府征收后统一组织公开出让，在土地公开出让前，可约定受让方无偿提供或者按成本回购一定比例的非住宅用房归集体经济组织所有，以保障村集体经济组织的长期受益。W村小微园区由镇国有平台拿地于2018年开始建设，政府前期通过与村集体的协商谈判，确定征地补偿方式、补偿标准以及回购厂房的价格等条件。经多轮镇村协商以及村民代表大会商议投票，村集体同意按照29%的征用地面积乘以1.5系数的建筑面积，以2 300元/m2的价格进行厂房回购。在这一模式下大溪镇又迅速引入多家地产开发商推进了一系列工业地产的建设，包括P村、J村、M村小微园区相继建成，其中P村小微园区由本地知名开发商FY集团于2021年建成，一、二期共占地75亩，规划建筑面积12.86万m2，容积率达2.5。
（3）土地发展权的上移和收益分配。市场机制下分散的土地使用权被集中起来进行出让和再开发，而土地发展权事实上移至政府和市场主体。镇、村、企共同分享了土地非农化的增值收益。土地征收款、失土保险和村集体分红也打消了部分村民疑虑。引入市场主体可以充分利用社会资本，也能更加灵活地适应多元市场需求。这一阶段在拆后用地上建设了大量小微园区，有效解决了企业的发展空间问题。政府也完全掌握了拆后再开发的主动权。但在部分情况复杂的村庄，如A村同时存在拆后土地和合法土地混杂以及历史遗留未落实村留地指标的情况，政府也根据实际情况采取了镇村划地合作开发的模式。
3.1.4 第四阶段：飞地模式主导和土地产权制度变迁
（1）针对零星土地指标流转的飞地政策。多元主导的再开发激活了大溪镇非正规工业用地的拆后利用，但大量零散、面积较小的拆后土地或周边配套设施缺乏或离居民点过近就地利用制约因素很多。早在2017年，大溪镇政府就创新地进行了飞地模式的制度试验。所谓飞地政策即复垦项目获得的建设用地指标由镇政府统筹使用，复垦项目村可享受资金补助或异地购买工业地产的政策。飞地政策是基层政府基于地方实际情况进行的自主创新。
（2）多方共富共享的飞地模式。2018年起，镇政府主导在规划区外划分了56个复垦项目进行全域土地整理，将各村无法就地利用的零星拆后土地指标化零为整，用于镇级工业园区的集中开发建设，如镇泵和机电产业园主要通过盘活零星拆后复垦指标而来。通过飞地指标整合政府可选择在适宜地方建设飞地园区，如T村拆后用地原为一块仅13.8亩的边角地，镇国有平台通过飞地指标整合在原址上建设了80亩的小微园区。镇政府制定了实现多方共赢的“共富飞购”政策，规定复垦指标飞出村可按照20%～29%的复垦面积乘以1.5系数，以成本价在飞地园区购买相应厂房面积，流入村可选择按照7%返还留用地或者货币补偿方式，其余为市、镇两级政府收益。截至2023年，大溪镇30个村通过“飞地政策”购买工业地产达7.8万m2，获取资金补助4 700万元。
（3）土地产权流转和正式政策的出台。飞地政策实质是土地产权流转的制度创新。土地产权的流转有利于资源整合，促进全镇域的空间优化，同时有利于偏远村庄共享土地增值收益。基于前期治理经验，2019年大溪镇政府正式出台了飞地相关政策，并规定原则上村庄中50亩以下拆后用地均采用飞地政策进行复垦，50亩及以上拆后用地则由镇村联合进行开发。2023年温岭市出台了新的村级留用地管理政策，规定之后集体土地征收补偿安置实行货币结算。该政策下除之前遗留的村留用地外，非正规用地的拆后再开发基本以国有平台或市场开发为主体，村集体主导模式也成为历史。
3.2 大溪镇非正规工业用地再开发的治理机制和逻辑
3.2.1 情境适应性制度安排：宏观外部环境与微观再开发情景
大溪镇非正规工业用地的产权配置是在宏观外部环境发生变化的背景下，基层政府在不同阶段和实际情境下的具体制度安排。从宏观外部环境看，在中央新型城镇化和高质量发展战略和浙江省“三改一拆”“小城镇综合整治”“低散乱产业整治”等系列行动下，地方政府加强了非正规工业用地的治理和各类倒逼机制的建设。从微观的村庄场域看，具体项目的尺度规模不同（图3），再开发情景和村庄诉求不同，如何平衡复杂的多元利益，需要适配性的制度设计和供给。第一阶段政府以“低交易成本”导向，将土地发展权的赋予村集体，撬动了非正规村镇用地的再开发利用试验；第二阶段镇村合作的再开发和土地发展权的共享促进了村庄大面积地块的拆后再开发；第三阶段政府和市场主体的进入以及土地发展权的上移促进了村庄内小面积用地的整合再开发，而并行的飞地园区建设模式和土地产权的流转促进了大量零星土地指标在全镇域范围内整合利用。从治理过程看，政策设计回应了不同情境下产权配置和村庄治理需求的匹配关系，推进了不同阶段不同村庄的非正规用地再开发，其土地发展权配置从初期赋权试验，到中期共享调适，到后期正式政策形成，实现从“村庄占有”到“准国有化”的渐进上移。从治理结果看，村镇工业用地碎片化程度在再开发后显著降低，容积率也普遍提高，村庄风貌和生态环境显著改善。政府通过土地发展权的情境适配性配置，有效地推进了各类尺度规模的拆后用地的空间整合和集中集约型发展。
3.2.2 多元主体互动：动态博弈与诱致转型
村镇非正规工业用地的产权配置的本质是“权力—资源—规则”的再平衡，是行动者在村庄治理场域下进行策略互动和博弈的结果。大溪镇非正规工业用地的再开发和制度变迁是由政府主导推进的，但这个过程是动态的博弈过程。不同的再开发情境下，镇政府与村集体、村民、开发商和企业之间展开互动，通过协商、协调、协作等方式促进产权配置，其角色呈现从监管到主导到引导的多重角色转变。镇政府以“政策合法性+财政杠杆”构建激励约束框架，与村集体和企业协商“弹性合约”确定产权规则，形成“有限合作联盟”，逐渐改变了治理格局。
村集体在镇政府和村民、企业之间扮演着重要的中间协调人角色。村集体一方面与镇政府协商谈判利益分配方案，和企业洽谈合作建设等事宜，另一方面也需要动员村庄中村民，得到村庄精英和大多数人的支持。再开发前非正规用地地租收益主要分散在个体手中，其实为“公有私占”，村集体实际获取地租较少，而集约再开发后村集体收入普遍大幅提升。村集体与政府的博弈主要在于产权分配的比例。政府的筹码是土地指标合法性供给和“三改一拆”的行动高压，村集体与政府的博弈总体处于弱势一方。随着政府统筹和国有、市场主体进入再开发后，村集体从“土地事实控制者”转为对村留地的支配者，再逐渐转变为村留物业的所有者。
对普通村民而言关心的更多是拆后利用给自身带来的实惠及其对日常生活的影响。“三改一拆”初期带来阵痛，少数人甚至因拆致贫，部分村民抵触情绪较大。前期村镇干部做了大量思想工作，讲解顶层政策，运动式地推进了“三改一拆”。拆后如何利用成为广大民众关注的焦点，利用不好和拆后长期闲置也必将失去民心。因此，基层工作一方面是做好失地失租村民的基本保障，如粮食补贴、征地款发放、土地流转费等，另一方面是积极推进复垦和拆后利用工作。而村民在看见再开发成效并实在感受到受益，如村庄环境改善、集体分红以及就业机会增加等，开始逐渐转变态度，基层工作也越来越容易做，村干部思想越来越解放。总之，村民在心理上经历了从初期被动抗拒，期间质疑到后期普遍接纳的转变过程。
企业作为工业用地的消费者，在股份制改革后主要通过空间迁移来倒逼政府规则优化。非正规工业用地的集约再开发带来企业生产成本提高，一些家庭作坊在成本攀升以及倒逼机制下面临退出。而政府治理初衷是淘汰落后产能和促进产业转型升级，一方面各类工业地产和小微园区建设旨在提升土地开发强度，引导工业上楼，提升亩产；另一方面也为企业配置了相应的设施，实现治理集中。政府在前期调研、规划建设、运营管理的过程也通过企业的互动参与以满足其实际需求，以及相应政策优惠来降低企业生产成本。在系列组合拳下，企业逐渐从“低成本空间占用者”角色转型为“合规化参与者”。而开发商作为建设主体其角色主要是在政府制度安排下提供资金并获取相应回报。
总体上，在浙南沿海村庄治理场域中，政府表现更为强势，也统筹考虑村集体和企业发展利益和需求。基层政府在不同再开发情境下设定制度框架，通过与多元主体互动博弈和合作达成，促进了诱致性制度变迁。浙南乡村工业化地区基层政府通过至上而下的制度设计以及至下而上的多元互动参与，避免了“过度市场化”的管治失控，也规避了“政府强制主导”导致的村庄失活，实现了多元利益平衡的治理转型。
3.2.3 制度变迁的渐进逻辑：政策试验与知识积累
大溪案例产权制度变迁过程遵循“地方知识驱动”的渐进逻辑，其主要依赖于两重机制：政策的适应性调适转化和主体认知的适应性调整。首先，基层政府通过“政策试错”逐步修正制度设计。从2013—2015年政策试验，到2016—2019年的政策调适，到2019年后正式的飞地园区政策试行办法和2023年村留地政策调整，政策通过文本迭代逐步固化。政府针对不同的村庄治理情境进行适应性的制度设计，检验其治理成效，并不断调整其制度安排，这样有效地降低了交易成本。大溪治理实践总体呈现“政策供给—主体博弈—规则固化”的动态循环过程（表3）。其次，渐进性的制度安排也给各方提供接纳、吸收和适应新规则的时间缓冲。多方基于有限理性和信息不对等，在博弈互动中产生共识，并逐步沉淀为地方性知识，诱致了正式制度变迁。村集体从改造前“土地控制者”转向“物业经营者”，企业对“低散乱”空间的路径依赖被“合规成本—政策红利”权衡机制瓦解，村民也在环境与福利改善中受益，共富共享，最终推动各方接纳发展权上移。大溪渐进性制度变迁实现了村镇空间转型过程中多元主体间的利益共享和规则共建。
4 结论与讨论
本文通过对大溪镇非正规工业用地近10年的拆后再开发历程的实证研究，分析了其土地产权制度安排的演变过程。大溪镇非正规工业用地的产权配置经历了“土地发展权村集体占用—土地发展权赋予村集体—镇村共享土地发展权—土地发展权上移”的演变历程。本文研究结论如下：（1）集体土地产权配置应基于不同的情境进行适应性的制度安排，以适应宏观整体发展和微观村庄再开发情境的治理需求。（2）集体土地产权配置是多元主体动态博弈的结果，通过多主体互动协商能避免制度设计的单极垄断。大溪案例的治理核心在于“混合型制度变迁”，即政府通过弹性政策供给诱导村集体与企业合作，这为集体土地制度变迁提供了新路径。（3）渐进性制度变迁能有效降低政策制度性交易成本。渐进性改革降低了社会风险和交易成本，同时也适应不同阶段和情境下村庄拆后再开发的治理需求。
在当前国家鼓励集体经营土地入市的背景下，大溪镇集体土地非农化使用的土地发展权却呈现上移的趋势。由于发展的路径依赖，大溪镇工业用地整体仍较为分散，村集体主导的再开发仍然占据较大的比例，但近10年来政府尝试的治理转型很大程度改变了这种格局。在乡村工业化早期，分散土地发展权有利于个体民营经济充分利用各项资源要素发展经济。而随着资本积累和生产要素价格的变化，早期土地开发权的分散配置难以适应更大规模和高质量的产业集群发展。大溪村镇工业用地的治理转型旨在打破这一瓶颈束缚，通过政策供给端的改革实现其资源要素配置优化。政府—市场—社会关系是一个不断演变的过程，任何制度的效率均是具体时空条件下的函数。土地发展权配置归属政府还是市场和社会更有效，不能一概而论，需根据地方经济发展背景和具体情境进行综合考量。总体而言，近年大溪非正规工业用地的治理有利于其村镇产业及空间的高质量发展转型。
大溪非正规用地多元的土地产权配置模式和治理经验可为中西部地区提供经验借鉴和参考，但各地经济发展模式和社会治理情况有较大差异，需要因地制宜。从大溪案例研究发现以下几点仍值得注意：（1）渐进性制度变迁会产生“政策碎片化”与“行政成本内卷”问题。制度变迁过程不同时期政策工具的应用会造成政策非连续性，其关键在于政府需要目标统一的柔性顶层设计与动态纠偏机制结合，在“变”与“稳”之间寻找平衡，将政策碎片化成本控制在制度韧性可承受范围。（2）由于政策差异性带来的不同村庄发展的公平性问题。首先，政府仍要基于各个村庄发展情况进行总体调节，建立容错和补偿机制，对因政策冲突受损的主体进行转移性补偿。其次应建立风险防范机制，建立相应的仲裁程序和响应通道。（3）村镇工业用地管理的长效机制建设问题。应加强镇村协调管理，进行长期的效益评估和有效监管，防止拆后建设的村镇小微园区变成新的低散乱。
