作者简介：马静（1982-），女，安徽淮北人，副教授，硕士生导师。陈浮（1974-），男，江苏射阳人，教授，博士生导师，通讯作者。
基金项目：国家社会科学基金重大项目（23&ZD141）。
本文原刊于《中国土地科学》2025年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除，原文责任编辑：仲济香。
摘要：研究目的：探究自种与对外发包、种粮与多元经营的“两田分置”地方经验，为破解长期困扰我国农地产权改革中“公平与效率”问题提供自下而上的典型案例。研究方法：归纳演绎法与案例分析法。研究结果：（1）经过40余年超常规发展，中国农地产权制度已难以适应当前农村经济社会发展的需求，破解农村人地不匹配、“约束—发展”失衡、集体经济难壮大等现实困境势在必行；（2）研究案例以全域土地综合整治为契机，推行“自种与对外发包”分置和“种粮与多元经营”分置，既回应不同农户的权益诉求，又实现农地资源配置优化，为破解长期困扰农村发展的农地产权问题提供解决方案；（3）“两田分置”改革离不开一揽子政策支持，未来可依托“一个平台”“两大工程”“三化模式”进行逐步完善，进一步释放农地产权改革红利。研究结论：“两田分置”改革应综合考虑区域经济社会结构和实际需求，整合地方政府调控与农村集体治理能力，稳妥扎实推进农村土地要素市场改革、耕地保护转型和乡村振兴等重大战略。
关键词：农地产权改革；公平与效率；“两田分置”；案例分析
农地产权改革是关乎农民安身立命的根本性问题，是农业发展与农村稳定的基石。妥善处理农民与土地的关系，一直是深化农村改革的主线。从新民主主义革命起的百年历程中，中国共产党始终把解决农民土地问题作为实现党的政治主张的重要手段与重大任务，积极探索“耕者有其田”、农业合作化、联产承包经营、土地确权登记、农地“三权分置”、农村“三块地”改革等一系列深化农地产权改革的实践，构筑起支撑农业农村发展的基本制度框架。土地问题涉及广大农民切身利益，是牵一发而动全身的复杂问题，其制度安排往往立足于两大核心：一是公平价值，体现为城乡之间、代际之间的土地资源配置以及市场化增值收益分配、社会资源分配等方面具有同等的权利与义务；二是效率价值，农村土地制度作为基础制度和生产关系安排，必须立足于解放和发展农村新质生产力，促进乡村转型。然而，公平与效率并不具备天然的逻辑一致性，如何在提高效率的同时，保障农民合法权益，推动城乡融合发展，是当前农地产权改革必须解决的核心问题。
从历史经验来看，农地产权改革始终围绕农业农村发展中的实际矛盾。当前我国人多地少、耕地后备资源不足的基本国情并未改变，人均耕地少，农民与土地之间配置不合理长期束缚着农业繁荣与发展。随着中国式现代化进程加快，农村社会正处于深刻变革之中，近20年工业化、城镇化加速农村劳动力向城市转移，直接依附土地谋生的农村人口持续减少，空心化、老龄化、边缘化等问题成为农村发展转型的现实阻碍。与此同时，土地流转的稳步推进促进了农业规模化经营的扩张，农业系统结构和功能出现分化，引发空间错配、资源冲突、管理分散、统筹不足、动能缺乏等诸多的利用低效低质问题，农民与土地之间不合理配置已阻碍农业生产力的全面提升，农地产权改革势在必行。中共二十届三中全会明确提出，要完善城乡融合发展体制机制，统揽农村基本经营制度、强农惠农富农支持制度和土地制度改革。为此，顺应城乡融合、乡村全面振兴、农业农村现代化等新时代新征程下的需求，是农地产权改革的主要前进方向。学术界针对农地产权改革开展了丰富研究，一是聚焦我国农地产权改革的历史进程，宏观上总结改革成效、理论逻辑、实践挑战与未来路径，微观上探讨“三权分置”、宅基地有偿退出、征地改革、集体经营性建设用地入市等焦点问题与优化路径；二是在中国式现代化、乡村振兴、社会变迁、要素配置等不同视域下，探讨改革效能提升机制与路径，为激发农业农村发展活力，促进城乡共同繁荣提供方法论；三是基于统计与计量分析等方法，探究农地产权改革与农业生产效率提升、低碳发展、农地流转及劳动力转移等方面的关联作用与机制。总体而言，学术界对农地产权改革尤为关注，但现实中农地产权制度仍有诸多不适应。同时，农地产权制度是历史、现实和实践交互作用的产物，必须与生产力水平、农村社会关系变迁相挂钩。因此，地方实践对推进农地产权改革至关重要，也是“自下而上”制度创新的源头。
基于此，本文按照“历史脉络—现实困境—地方实践—推进路径”的逻辑，厘清我国农地产权改革的历史脉络，揭示新时代新征程下农地产权制度面临的困境，借助典型地区“两田分置”改革推动乡村振兴的有益经验，探索公平与效率兼得的农地产权改革的逻辑与路径，为进一步全面深化改革、推进农业农村现代化提供方向指引。本文的边际贡献是构建了一个“自种与对外发包”“种粮与多元经营”分置的农地产权改革新框架，并结合全域土地综合整治，从公平与效率视角验证地方推行“两田分置”农地产权改革的可行性、有效性，为发达地区新一轮农地延包提供理论指导和实践方案。
1 农地产权改革的历史脉络与现实困境
1.1 农地产权改革的历史脉络
“耕者有其田”是中华人民共和国成立之初党中央的重要主张，实行农地私有，让农民享有土地完整产权。但随着“重工业优先”战略的实施，农业成为工业发展资本积累的来源，土地逐步归人民公社集体所有，农民丧失了土地支配权。集体组织依靠“统一经营、统一核算、统一分配”的生产方式，克服了小农生产力不足、增产难的弊端，为重工业化发展奠定了重要的初始条件，但强制性剥夺削弱了农民生产积极性。改革开放初，小岗村“分田到户”创举孕育出“土地集体所有、家庭承包经营”的新农地产权改革模式。与“自上而下”的行政决策相比，此次改革始于农民自发创新，终于国家审时度势的决策，顶层与底层之间的良性互动在此次农地产权改革中发挥了重大作用。
21世纪后，以家庭联产承包为特征的农地产权制度红利逐渐耗尽。面对农地细碎、生产效率低、乡村亟待振兴等挑战，党中央统揽全局，从战略高度提出“坚持农村土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的‘三权分置’创新举措”，将农地承包经营权进行再分割，允许转让农地经营权，利于农地流转和规模经营。“三权分置”改革的主张是向农民赋权，并强化管理，同时也开启了宅基地、集体经营性建设用地的改革探索，拉开了地方创新实践、全面深化改革的序幕。
当前，我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。习近平在中共二十大报告中指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”因此，寻求适合中国特色的农村发展新范式，实现乡村全面振兴是必由之路。从土地农民私有到社会主义集体所有、从土地统一经营到双层经营、从“两权分离”到“三权分置”，农地产权改革在激活土地要素、激发农业生产力、维护公平与效率等方面发挥了重要作用，成为推动农村高质量、可持续发展的重要引擎。新时代面向乡村全面振兴，地方应以农地产权改革为支点，不断探索乡村治理现代化和制度创新（图1）。
1.2 当前农地产权制度的现实困境
以家庭联产承包责任制为代表的农地产权改革为解决区域发展不均衡、城乡发展不平衡、农业农村发展不充分等难题作了重要贡献。然而，中国经济社会经过长期的超常规发展，目前仍面临农村人口—土地不匹配、“约束—补偿”失衡、集体经济难壮大等现实困境，严重阻碍乡村全面振兴和高质量发展。
1.2.1 农村人口—土地不匹配
现行农地制度以家庭为单位，按人按质平均分配、生不增死不减，土地确权登记又进一步稳固了承包关系。然而，近40年中国经济社会发生了翻天覆地的变化，人口城镇化、乡村老龄化、村庄空心化等严重冲击了乡村结构，农地承包权固化与乡村人口变化之间存在明显的张力，加剧了农村人口与土地不匹配，导致“有人无田种”“有田无人种”，已严重损害农地改革的“公平与效率”初衷。经过40年时光，集体经济组织成员与家庭联产承包责任制初期时已发生极大变化，但农地承包权长久不变，彻底断决了承包权随人口变动作适时调整的可能，导致新增人口丧失承包土地、入股分红、耕地保护补偿等诸多权益，形成组织内成员间的不公平。尽管少数地区在第二轮土地承包时通过小调整回应了部分成员对土地分配的公平性诉求，但二轮土地承包调整时尚需交纳农业税，农业生产补贴也少，客观上造成一些外出务工人员主动放弃土地承包权，但事实上又具备承包资格，为二轮延包埋下隐患。“有田无人种”更多体现为不同经营主体之间农地利用效率差异。一方面，初始分配时过分追求公平，导致按质细分，一户家庭最少分得3～5块农田，难以满足现代化农业生产、经营需求。同时，许多土地租赁仍停留在小规模流转或熟人间交易，客观上也造成了农地流转困难和供需错配。另一方面，农地确权固化了组织成员权能，但削弱了农户对土地社会保障功能和情感寄托的依赖，从而制约农业生产效率提升，撂荒和种树为两个极端的例证。
1.2.2 “约束—发展”失衡
以发展权约束为导向的国土空间用途管制是我国特色的制度安排，在确保农地有序利用、维护国家粮食安全上发挥了重要作用。长期以来“良田粮用”被视为公共利益需要，但在公共利益实现过程中农民合理利益诉求并未得到应有的重视。首先，耕地“非农化”“非粮化”双管制与乡村振兴支持引导多样化种植相抵牾，未能充分考虑大食物观理念下耕地多元化利用的合理需求，缺乏有效机制来协调“粮食安全”与“农户收益”之间的利益冲突。其次，尽管中央和地方政府试图通过强制补贴和指标交易方式来弥补农地农用的机会成本损失，但仍不足以抹平粮食与非粮、非农之间的利益“剪刀差”。一是现行耕地保护补贴的对象偏离了实际种地农户范畴，补偿标准、补偿方式和补偿范围与大食物观引导下多元化种植不相适应，降低农户认同；二是指标交易抬高价值期望，导致不同群体间的利益分配分歧。实践中农民处于土地增值收益分配的劣势，地方政府权力压制、损害农民知情权、剥夺弱势群体分配资格等现象时有发生，无法保证集体与农民之间的利益均衡。
1.2.3 农村集体经济难壮大
农户长期自主经营，与农村集体经济组织之间的联系日趋淡化。同时，经多次改革，农村集体经济组织几乎极少保有较强的经营能力与经济实力，集体经济组织已无力应对新时代农业经济转型和乡村全面振兴的重大任务。从体制上看，制约城乡要素平等交换、双向流动的壁垒仍未完全消除，技术、资本、人才、数据等要素匮乏导致绝大部分集体经济组织只能靠赚取地租差额或从征地补偿上动手脚来拓展集体经济。从经营模式看，集体经济组织“统一经营”能力弱、法律地位和市场主体属性不清晰，权力架构和决策过程缺乏科学性和合理性，极易造成集体资产收益流失、低效利用、寻租行为和村民不满等问题。因此，新时代集体经济管理体制和运行机制亟待完善。以股权量化、服务创新、联合抱团为代表的集体经济发展新模式，虽能按照市场化逻辑实现资源的有效整合和共享发展，但也面临着收益增速后续乏力、管理难度增大等困境，直接影响农村集体经济的健康、稳定和高质量发展。
2 公平效率兼得的农地产权改革案例分析
2.1 实践的源起：开展全域土地综合整治
本案例为南京市六合区竹镇，它是传统农业乡镇，丘陵平地相间，耕地散乱、土层浅薄、配套不足、利用低效。2008年全镇人口为62 574人，城镇化率仅为10.1%，耕地总面积为6 377.0 hm2，人均耕地0.1 hm2。鉴于案例区人均耕地少，农业收入低，又距南京市近，因此常年外出务工人员超2万人，这一现象2008年时在发达地区农村非常普遍，导致弃耕盛行。因此，本研究区具有极好的代表性。2008年，案例区以“万顷良田建设工程”为契机，围绕“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”的总目标，以政府引领、多元投入、市场推动和村民决策为手段，优化三生空间，整合乡村资源，其全域土地综合整治覆盖5个行政村、2 552户、9 996人，面积为2 464.1 hm2。一是建设用地整治和社区规划。对农村居民点、集体建设用地有序复垦，按农户意愿分三类安置：金磁家园（1 406户就地安置）、镇区小区（815户搬迁安置）和自愿退出（331户货币安置），并形成增减挂钩指标238.9 hm2。二是高标准农田建设。通过农田平整、村庄复垦、荒地开垦、水土治理、空间置换以及农田水利基础设施建设，建成田成方、渠成行、路成网、机械耕作率和灌溉保证率双百的高标准农田，新增耕地面积达488.8 hm2。同时对传统畜禽养殖设施进行置换、翻新、重建，打造多处规模化、标准化和自动化的养殖厂，为专业合作社发展和特色企业入驻提供场地保障。三是共建人与自然和谐共生的乡土文化和乡风文明。统筹推进山水林田湖草一体化生态修复，提升乡村景观品质，实施生活垃圾、污水综合治理，为和美宜居乡村、绿色农业发展、生态产品价值实现等创造要素条件，具备乡村改革和发展的典型性。
当前，全域土地综合整治是农村土地利用方式优化和微调的政策工具，也是推进乡村振兴和共同富裕的重要手段。未来广大农村地区必将逐步实施全域土地综合整治，推进美丽中国和和美宜居乡村建设。因此，基于全域土地综合整治推动农地产权改革，解决长期困扰乡村发展的农地产权分配中公平与效率问题，对我国农地产权改革具有重要启示。
2.2 困境之破解：农村集体主导下的“两田分置”
2.2.1 “自种与对外发包”分置
全域整治从空间形态上实现了农田集中连片，但并不能化解人地不匹配的矛盾及低效利用问题。为解决这一矛盾，必须打破农户与特定地块之间的固化关系，同时又不突破土地承包权带来的利益关系。为此，项目实施前逐一调查确认农户种植意愿，仅3.1%的农户希望继续种植，7.8%的农户希望适度扩大种植，89.1%的农户放弃种植。案例区农户自种意愿并不高，对农地的依赖度小。为此，对农地分配采用“自种与对外发包”分置，具体做法如下：（1）科学划定自种区。自种区布置于金磁家园周边，选择耕地质量高、生产条件好、配套齐全的高标准农田，有自种意愿农户采用抓阄方式分配田块，同时不允许自种户二次发包。（2）精明划定对外发包区。将不自种农户土地集中，优先向希望适度扩大种植的农户发包，并限制经营规模，一般家庭农场不超过33.3 hm2、公司或合作社不超过66.7 hm2。对外发包期限又分长短期，短期一般为5年，长期按约定期限执行，由集体经济组织统一对外发包。（3）妥善处理变化。若自种户因家庭变故、人口迁移等导致无法耕作，可申请退种，由村集体农业合作社接手经营；若发包户想自种，每5年可申请一次，从农业合作社或短期对外发包中做适当调整，满足动态调整需求。由此，集体经济组织将对外发包区租赁给家庭农场、种植大户、农业企业等经营主体，从而解决承包权固化滋生的流转不畅或低效利用问题。自种户自给自足，对外发包户从村集体收取基准地租，每年每亩耕地为300 kg水稻价格，山林为120元。同时，依据家庭人口变化进行集体经济收益二次分红，充分保障新人群的财产分配平等权利。
2.2.2 “种粮与多元经营”分置
人地匹配是农地产权改革的公平性前提，但若不能破解“约束—发展”失衡问题，仍然无法推动农田高效利用。为此，采取“种粮与多元经营”分置，利用“分区+分类+分级”方式实现“良田粮用”和差异化用途管控。（1）分区控制。按照“评估、识别、调划”三个步骤划分，首先构建地形坡度、土壤状况和耕作条件三个维度的田块生产适宜性评价体系，综合评判不同田块的生产适宜性；其次运用无人机遥感、地理信息技术、实地调查等核实三区三线和两区划定的精准定位；最后按照“问题地块剔除、强适宜性地块优先划入、弱适宜性地块转出”的原则对两区和永久基本农田进行调划，实现田块生产适宜性强弱与利用分区（两区和永久基本农田、一般农田）匹配。（2）分类治理。将粮食和重要农产品稳定安全供给作为管控重心，兼顾多元化食物供给需求，实施耕地用途三级管控机制：对两区范围内耕地用途实行一级刚性管控，禁止粮食作物和本土重要农产品之外的任何种植行为；两区之外永久基本农田范围内耕地用途实行二级刚性管控，不破坏耕作层的前提下允许种植蔬果、饲草饲料等非粮作物；一般农田范围内耕地用途实行三级弹性管控，不改变耕地地类的前提下规范从事农业生产活动。村集体经济组织有权利和义务对用途管控进行监测，及时发现和纠正不规范种植行为，确保用途管控有效执行。（3）分级补偿。充分尊重各类经营主体的意愿，统筹各类农业补贴和地方奖补资金，建立差异化耕地种植补贴标准。对一、二级刚性管控区内种粮农户重点补助、优先安排支农资金和项目，对二级刚性管控区内非粮种植不予补贴，对三级弹性管控适度提高承包租金，从而形成“种粮与多元经营”分置的耕地资源有序利用和保护的新格局。
2.2.3.“以地助产”凸显集体经济组织作用
农村集体经济组织在“两田分置”改革中起主导作用，通过调节自种与对外发包、种植与多元经营之间的关系，实现耕地乃至整个大农业空间格局优化，为乡村一二三产业融合发展奠定基础。案例区积极推进一二三产业融合发展，拓展传统种养业态，向生态农业、观光农业、文旅农业、电商农业等业态转型，助力农户和集体增收。浩天生态农业是引进的重点现代农业企业，流转土地66.7 hm2，构建集产前有机粮经饲种植、生态禽蛋养殖，产中屠宰加工、农产品加工，产后农产品销售、冷链物流配送为一体的全产业链现代化农业产业体系，配合全链条人才建设、产学研合作、金融保险服务等，有效促进了高精尖产业发展。2023年年产值达2.8亿元，解决当地农民就业300余人，人均工资收入8万余元，贡献村集体收入200万元左右，塑造了良好的农副产品竹镇品牌。此外，依托“两田分置”改革，成立了股份经济合作社，探索多层次利益联结机制，内联土地、劳动力、文化等传统要素，外联资金、技术、数据等新要素，并由内及外串联龙头企业、合作社、农户、职业农民和村集体，形成了资源共用、利益共享、和谐共生的“乡村共同体”。其中，农户担任房屋所有人、农机具所有人、农业生产者、产业劳动者、利益创收者等角色，在农业产业和收益分配中占据主体地位；龙头企业作为新型经营主体，发挥人才、资金、技术、管理等方面优势，有效推动了生产方式转型和农产品质量、效益、竞争力的提升；村集体作为产业组织者和农户服务者，一方面“外引内联”整合各个合作主体的优势资源，发展壮大新型集体经济，建立起稳固的利益联结与分配机制，另一方面将农民增收致富作为落脚点，积极提供农业技术指导，多渠道吸引社会资本、协调金融支持服务，为增强农业经济的竞争力和抗风险能力做了重要贡献。
2.3 价值导向：公平与效率统一
公平效率何以兼得是农地产权改革难以绕过的核心议题。一方面，竹镇农地产权改革虽打破了农户与地块的固定联系，但并未剥夺其土地承包权，种地农户自给自足且有补贴倾斜，不种地农户享有租金和收益分红，适应劳动力非农转移下农地利用方式转型的需求，充分发挥土地的社会保障功能，体现了土地制度的公平作用。另一方面，该镇通过分级—分区—分类的管理策略，科学设置对外发包区、粮食种植区与多元经营区，促进小农户向种植大户、专业合作社转移，助力适度规模经营，极大提升了耕地利用效能。同时，通过拓展传统粮食种植为多元经营和产业融合发展，实现了农产品高效、绿色和市场化运作，进而提高农业比较效益和农民财产性收入，提升了土地制度改革的效率价值（图2）。
3 “两田分置”改革的成效、支撑与进路
3.1 “两田分置”改革的成效
“两田分置”改革凸显了村集体经济组织的重要作用，激发了农业农村发展活力，同时也利于产业繁荣、构建宜居环境、弘扬文明乡风、优化乡村治理及提升农民生活水平，开创了农民物质与精神共同富裕的良好局面。第一，特色产业推动农村经济多元化。目前，案例区已形成以经济果蔬为主导，农产品加工为提升，循环养殖和生态旅游为特色的田园农业综合体，创建了首批国家农村产业融合发展示范园和首批农业产业强镇示范镇，成功打造了一个省级农产品集中加工区，并与江苏省农科院、伊利集团、兴华牧业等共建三个国家级产学研示范养殖基地，已成为远近闻名的乡村旅游与休闲农业观光点。第二，乡村发展带动生态环境和乡风文明双提升。竹镇充分利用绿色生态、千年古镇、红色故里、民族风情等文化特质，打造多个美丽宜居村庄，举办全国自行车赛、乡村文化旅游节、国际半程马拉松赛、新国潮金陵牡丹花会等大型活动，成功营造了乡村生态美、环境美、人文美的生活底蕴。先后荣获了国家级生态乡镇、全国文明村镇、国家特色景观旅游名镇、首批省生态文明建设示范乡镇等荣誉称号。第三，集体组织助力有效治理和共同富裕。党建引领、利益联结、服务赋能，帮助低收入农户彻底脱贫，引导农户100%参保新农保新农合，2023年实现农村居民人均可支配收入超4万元。
3.2 “两田分置”改革的支撑
3.2.1 发达地区发展条件—动力
发达地区城乡要素流动高效、非农就业便利、资本和人才丰富，为“两田分置”改革提供了基础保障。非农就业是农地转出的直接动力，基于工农业收入差，青壮劳力更愿意去非农就业，农村劳动力与农地配置逐渐失衡，农业渐趋边缘化，从而导致非农就业家庭农地转出。一方面，劳动力流失需要更多的农业机械投入弥补，从而推动农业生产机械化转变；另一方面，外来资本为谋取利润和扩大生产需要提升农地规模经营和多样化生产。同时，农业资本的再生产过程塑造了农村多元主体参与经济活动的市场化行为与逻辑，形成了集约化、专业化、组织化、社会化相结合的现代农业经营体系，为“两田分置”改革所需的规模经营和多元经营提供了匹配的市场环境。
3.2.2 全域土地综合整治—契机
全域土地综合整治具有工程和政策双重属性，有助于优化农业空间布局、改善农业生产条件、提升农民参与度，为“两田分置”改革提供了机遇。一是通过农田布局优化、细碎化治理、低效园林草地整理等整治手段，以及灌溉与排水设施建设、田间道路改造、绿色植保和防控等改善工程，显著增加耕地面积，推动耕地集中连片，促进农田生态系统改善，提升农业生产综合能力，奠定了“两田分置”的资源基础。二是广泛而有序的公众参与是关键一环，农民不仅是“两田分置”的受益者，更是执行者和推动者。集体组织通过研讨、听证、村民议事等活动，积极听取并整合农民对全域土地综合整治和“两田分置”的改革诉求和意愿，同时动员农户积极参与土地平整、农田防护等工程施工和监督，彰显了农民的主体地位，夯实了“两田分置”改革的群众根基。
3.2.3 地方支持村民共治—保障
地方政府和村集体经济组织是践行“两田分置”改革的核心力量。地方政府科学合理决策与农民集体共治可以有效协调多方利益，确保“两田分置”改革始终沿着正确方向前进。地方财政资金投入和日趋完善的政策体系加大了对“两田分置”改革的制度供给力度，包括耕地保护补偿制度、农作物种植补贴政策、农机购置与应用补贴政策、农业生产社会化服务支持政策以及农业保险政策等。此外，通过综合考虑种植方式、农资成本、市场供求、风险管理等诸多因素，建立起兼顾耕地保护、粮食安全和农民利益的实施体系，为“两田分置”的推进与完善提供了机制保障。同时，集体统筹和农民自治重构了集体经济组织的运行逻辑，村集体经济管理由自上而下或少数人的单向管控向集体经济组织成员协商管理和共同监督转变，为发挥“两田分置”综合效益、推进集体经济高质量发展提供了组织保障。
3.3 “两田分置”改革的进路
3.3.1 构建“一个平台”，提升农地改革管理效能
“两田分置”改革运行中涉及自种和对外发包的空间确定、粮食种植和多元经营界限划分以及小农户、承包大户和村集体经济组织的利益联结。为此，应当搭建智慧管理平台，运用数字技术、信息技术提升“两田分置”农地产权改革的效能。一是补齐乡村数字基础设施短板，优化平台建设基础条件。数字基础设施是农地产权智慧管理平台建设的基础，发达地区经济实力强，数字技术普及率高，但也面临建设成本高等难题，乡村数字基础设施仍存有巨大缺口。因此，地方政府应加大对乡村数字基础设施的投入力度，积极消除数字鸿沟，提升乡村数字化发展水平。二是做好用地基础调查工作，落实各类用地空间上图入库。各类用地空间范围、位置以及权属是“两田分置”改革推行的数据基础，同时也是构建农地改革智慧管理平台的数字资源。只有清晰了解农地各类基础信息，才能精准、高效判别农地归属、用途与经营方式。三是加强各类人员数字技术应用培训，增强农地产权改革智慧平台实践效果。当前乡村管理人员、小农户、承包户的数字化专业技能仍处于较低水平，针对农业种植经营管理活动，更多采用传统模式，整体效率较低。为提升“两田分置”农地改革智慧化管理适用性，可采取层次化的培训模式，对乡村各类农业人员开展数字技能培训，提升乡村整体数字化技术应用水平，强化“两田分置”改革管理效能。
3.3.2 立足“两大工程”，拓展农地资源功能价值
全域土地综合整治和高标准农田建设是农地资源功能、价值提升的主要抓手，应统筹推进“两田分置”中高标准农田建设与全域整治工作，持续优化两者协同发展模式，为“两田分置”改革奠定资源基础。一要强化规划引领，科学编制村级国土空间规划，有效衔接“两田分置”改革模式与高标准农田建设、全域土地综合整治的目标任务，提升其协同发展水平，实现高标准农田、全域土地整治项目区、自种地和对外发包地等有序布局。二要完善高标准农田建设方案，探索构建“两田分置”分区划定标准，实践中针对耕地适宜性等级较高、集中连片的土地可优先将其划定为高标准农田建设项目区，并优先用于规模化经营，尽可能保证高标准农田用于种植粮食作物，确保良田粮用。三要充分利用好全域土地综合整治，为“两田分置”改革中多元经营提供充足空间。探索分区管理和优化模式，多种途径提升大农业质量标准、优化大农业空间结构。
3.3.3 优化“三化模式”，释放农地产权改革红利
“两田分置”改革的本质是破解当前农地产权制度运行的时代之困、发展之困，助力乡村全面振兴。然而，受限于乡村治理水平、产业发展和居民认知等限制，不同地区成效可能会大相径庭。因此，为减小“两田分置”改革阻力，应统筹乡村人—地—业—技—财等优势资源，以“农业产业化、农村社区化、农民职业化”助力农业农村现代化发展。一是构建农业现代化产业体系，提高农业产业化水平。通过要素融通、链条升级和利益联结等方式，集聚农业发展多要素、多主体，促进农业生产集约化、规模化和标准化。同时依托资源禀赋发展特色产业，积极补链延链强链，发展新业态、新模式。二是加大城乡融合发展力度，推动农村社区化发展。农村社区化从空间形态和组织结构上对农村社会展开转型与重塑，多主体协商共治可有效提升农村社区的治理效能，为“两田分置”提供有利的组织管理保障，更好地调节其改革过程中可能面临的矛盾。要利用好农业产业化带来的利益联结，从经济性角度将农民的个体利益和农村经济发展相连接，推动其社区化转型。三是妥善处理农村人口结构矛盾，促进农民职业化转型。经过长期城镇化发展，农业从业人口老龄化、农业专业技术人才、管理人才、经营人才不足已成为农业发展常态。农民职业化是指通过教育培训、人才引进等手段，促使农村农业从业人员专业化、职业化发展，与农业产业化、农村社区化具有内生契合性，是推动农地产权改革的重要力量。一方面要做好农业人才专业技能培训和专业人才引进工作，确保农业从业人员的专业性、高质化；另一方面也需探索适应农村人口结构的“两田分置”农地改革模式，充分保障农民自愿、有偿退出或继续承包土地的权利（图3）。
4 结论与启示
本文梳理了我国农地产权改革历史脉络，阐述了当前农地产权制度的现实困境，总结了基层“两田分置”改革的举措、成效及经验，为助力乡村振兴提供典型案例，主要结论如下：（1）不同时期农地产权改革在农户与集体、“统合”与“细分”、公平与效率之间权衡调整，在均衡区域发展、促进城乡融合等方面作了重要贡献。（2）当前中国农村土地产权制度仍面临人—地不匹配、“约束—发展”失衡及农村集体经济难壮大等困境，亟需探索公平效率兼顾的农地产权制度。（3）案例以全域土地综合整治为契机，探索农村集体主导下的“两田分置”改革模式，从公平维度回应了农户权益诉求，又从效率维度实现了农地有效配置，同时凸显了集体经济组织作用，为破解长期困扰乡村发展的土地产权问题提供解决方案，有效助力乡村振兴。
本案例的启示如下：（1）农村土地集体所有是农地产权改革中公平与效率的调节器。无论是自种区还是对外发包区，集体土地所有制可以有效调节农户与农户、农户与农地以及农户与村集体之间的矛盾，更高效地促进农户土地承包权属与地块的优化配置，在提升效率的同时不动摇其公平价值。（2）乡村空间重构是农地产权改革的着力点。通过全域土地综合整治、农村土地利用方式微调等重构乡村“三生”空间格局，也为农地产权改革中权属、地块置换的顺利推进提供了基础。（3）区域差异性对农地产权改革有重要影响。案例区“两田分置”改革之所以能取得较好的成效，既抓住了全域土地综合整治的契机，也得益于经济发达地区经济社会发展强大的动力支撑、地方政府的大力支持和村民自治强的根本保障。
总之，“两田分置”改革模式有其特定适应条件，能否大范围推广与应用，仍需进一步试点与完善。未来，可基于区域经济社会结构和实际需求，整合地方政府调控与农村集体治理能力，稳步推进“两田分置”改革试点，并着力构建“一个平台”、立足“两大工程”、优化“三化模式”，提升农地改革管理效能，拓展农地资源功能价值，进一步释放农地产权改革红利。
