作者简介：肖卫东（1976—），男，山东师范大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：农业经济理论与政策；盛升（1977—），女，山东省林业保护和发展服务中心高级工程师，研究方向：农业农村发展与林业产业，本文通讯作者。
基金项目：国家社会科学基金项目“农地‘三权分置’对农业全要素生产率的影响研究”（项目编号：21BJL006）
本文原刊于《东岳论丛》2025年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：王波。
摘要：农村集体资产是推动农业农村发展的重要物质基础，赋予农村集体资产股权质押贷款功能，对推进乡村全面振兴具有重要意义。对山东省三个县（市）的调查和研究发现，股权质押贷款需要建立产权价值评估、风险防控、质押标的处置、产权流转交易等运行机制。在此基础上探索形成了“股权直接质押”“股权质押+家庭信用、合作社聚合增信”“股权质押+他人保证、担保公司担保、其他财产抵押、其他财产质押”等贷款模式，并由此扩大了农业农村融资规模，缓解了农村“融资难”“融资贵”“融资短”“融资慢”等难题，提升了金融服务乡村振兴能力水平。但股权质押贷款实践中仍存在股权融资能力有限、股权直接质押难以实现、银行机构意愿不强、股权价值缺乏科学评估、质押物处置机制不完善等问题。规范推进股权质押贷款，要以“三权”分置搞好农村集体经营性资产的权利分置与权能完善、规范和明确农村集体资产股权质押贷款的出质客体、健全农村产权价值评估制度与体系、建立健全农村集体经营性资产收益权质押贷款风险缓释机制与处置机制、加快建设农村产权流转交易市场。
关键词：农村集体资产；股权质押贷款；运行机制；实践模式；优化路径
农村集体资产是农业农村发展的重要物质基础，其股权质押对于激活农村资源资产要素潜能、满足农村信贷需求、促进农村农民共同富裕具有重要意义。2013年10月，党的十八届三中全会明确提出，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）进一步提出，“组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”“有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法。”2019年“中央一号文件”进一步强调，要“完善农村集体产权权能，积极探索集体资产股权质押贷款办法。”2024年8月，中国人民银行、金融监管总局等五部门印发的《关于开展学习运用“千万工程”经验 加强金融支持乡村全面振兴专项行动的通知》提出，“支持有条件的地方推进农村承包土地经营权等农村产权抵质押贷款业务。”这在政策上对农村集体资产股权赋予了质押、担保权能以及金融属性，也为农村融资贷款拓展了新路径和新机制。2018年9月，山东省确定了沂水县等17个试点县（市、区）；2021年11月在试点探索基础上印发了《山东省农村集体资产股权质押贷款管理办法（暂行）》（鲁农政改字〔2021〕19号），在全省范围内全面推进农村集体资产股权质押贷款（以下简称“股权质押贷款”），成为农村产权制度改革和农村金融领域的重要创新，并取得了积极成效。
近年来，学术界关于股权质押贷款的研究主要集中于以下三个方面：一是农村集体产权制度改革赋予了集体资产股权的抵押担保权能，构成了集体资产他项权的重要组成部分，增强了农民对集体统一经营的部分资产财产权利的完整性。二是股权质押贷款的探索实践，包括质押登记部门、民主决策等实现路径与锁定贷款用途、设定质押率等风险治理；“政府风险补偿”“公司担保增信+政府贴息”“股份合作社+个人信用担保”，“股权质押+机构担保、土地经营权抵押、直系亲属反担保”，“个人股质押”“个人股质押+集体股质押”等股权质押贷款模式。三是股权质押贷款的制度建构，包括股权内涵、质押主体的特别性和质押客体的特定性等；其他股东或者集体经济组织同意、价值评估、公示方式、分类质押等质权设立、运行、实现规则与制度等。显然，鲜有文献立足实地调研，并从“运行机制—实践模式—路径优化”逻辑思路研究股权质押贷款问题。鉴此，本文基于对山东省沂水县、武城县、邹城市的实地调研，从理论和实证上阐释股权质押贷款的运行机制、实践模式，揭示存在的主要问题并提出优化路径，以期为我国农村集体资产股权质押贷款制度的进一步完善提供有益借鉴。
一、农村集体资产股权质押贷款的运行机制
（一）建立产权价值评估机制，明确集体资产股权价值
对农村产权价值进行合理评估，是开展股权质押贷款的重要环节。武城县探索制定了《农村集体资产股权质押价值评估办法》（武农权改〔2019〕4号），规定农村集体资产评估方法包括现行市价法、清算价格法、收益现值法、重置成本法等，每股集体资产质押价值=集体资产评估总额/集体经济组织总股数。沂水县、邹城市虽然未制定出台专门的评估办法，但也分别在《沂水县农村集体资产股权质押贷款管理办法（暂行）》（沂农字〔2021〕86号）、《邹城市农村集体资产股权质押贷款管理办法》（邹银发〔2019〕32号）中规定，借贷双方可采取委托第三方评估机构评估、贷款人自评估或借贷双方协商等方式，公平、客观地确定股权价值。沂水县鼓励金融机构在内部成立股权质押价值评估小组，建立“自评估”机制。在股权价值评估的组织方式上，考虑到农村股权价值的特殊性，一般都由借贷双方共同完成。武城县要求银行机构（主要是农商行）、县农村经济服务中心、乡镇（街道）经管站、村（股份）经济合作社等相关人员组成股权质押价值评估小组；沂水县农商银行的内部评估小组除了银行网点人员之外，还吸收了乡镇经管站、乡镇分管领导；邹城市一般由农商银行与农村产权交易中心共同组建评估小组。
（二）建立健全风险防控机制，切实保障银行信贷安全
为提高银行机构开展股权质押贷款的积极性，形成改革合力，地方政府通常需要建立风险防控机制。主要包括三种方式：一是设定质押率。包括贷款金额占质押股权评估价值的比重和质押贷款股权总数占本集体经济组织股权总数的比重两个指标。邹城市农商行规定，集体资产“股权贷”贷款金额最高不得超过其所提供的农村集体股权评估认定价值的50%，贷款额度最高30万元。武城县规定不能超过质押股权预期收益评估价值的50%，沂水县不超过60%。沂水县规定，鼓励贷款人对诚实守信、有财政贴息或者其他增信手段的借款人适当提高质押率。邹城市、沂水县均规定，所有质押人股权质押贷款的股数总数分别不得超过本集体经济组织股权总数的20%、49%。
二是设立风险补偿金。主要由地方通过财政投入方式设立股权质押贷款风险补偿基金，对承办业务的银行机构发生的股权质押贷款本息损失进行风险补偿。武城县制定出台了《农村集体资产股权质押贷款风险补偿金管理办法》（武农权改〔2019〕7号）专项政策文件。武城县、沂水县财政分别出资1000万元、2000万元设立“股权质押贷款风险补偿金”，均按照30%比例（武城县还规定单笔最高80万元）的标准对银行机构发生的股权质押贷款本息损失进行适当补偿。
三是建立融资担保机制。通过信贷担保公司，为股权质押贷款的借款人提供融资增信服务，地方政府、银行机构、担保公司通过签订三方协议按比例分险。武城县建立了担保分险机制，县政府、银行机构、省农担签订三方合作协议，省农担、银行机构、县财政、镇街按6∶2∶1∶1的比例进行分险。沂水县级财政出资1亿元成立力源融资担保公司，为全县持股的农村集体经济组织及其成员提供优质担保，以政府公信力增强金融机构对农村股权的认可度，持股农民最高贷款额可达300万元。
（三）建立质押标的处置机制，促进股份权能多元实现
银行机构开展股权质押贷款最为关心的问题在于，借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，能否顺利处置质押物、实现质押权。三个县（市）均明确规定了股权质押贷款发生逾期无法正常偿还本息时股权的处置机制。武城县明确的处置机制包括协商处置、协商收购和内部流转。沂水县包括协商处置、协商收购和公开交易。协商处置主要是银行机构主动与集体经济组织或成员协商，依法依规对股权质押贷款违约中的债务采取平移转贷、减额续贷、自主催收等方式进行处置。协商收购主要是银行机构与集体经济组织或成员协商采取收购方式处置质押股权，原则上借款人所在的集体经济组织具有优先回购权，协商收购所得价款优先用于偿还股权质押贷款本息。内部流转主要是银行机构与集体经济组织或成员商定在发生违约时，质押股权在借款人所在的集体经济组织进行内部流转（即只能流转给本集体经济组织其他成员），质押股权内部流转所得价款优先用于偿还股权质押贷款本息。公开交易主要是股权质押贷款的借款人发生违约时，银行机构将质押股权在农村产权交易中心通过折价、变卖、拍卖等方式转让给他人，质押股权公开转让所得价款优先用于偿还股权质押贷款本息。
（四）健全农村产权流转交易机制，提高股权质押工作效率
农村产权交易平台集成分散化的产权交易信息，具有信息发布、价格发现、产权交易、监督服务等功能，是农村产权流转交易、抵（质）押贷款和权能实现的组织载体。武城县、邹城市均建立县级农村综合产权交易中心，同时镇设服务站、村设服务点，形成了具有农村产权流转申请、信息发布、组织签约、交易鉴证等多种功能的农村产权交易管理系统与服务体系，不断强化股权质押贷款的大数据管理。两个县（市）农村集体产权制度改革基本完成后，均将农村集体经济组织的成员名册、折股量化、组织机构、收益分红等改革要素和信息全部纳入农村产权交易平台，实现集体资产股权的管理信息化、流转规范化和监督制度化，为股权质押贷款奠定了良好基础。同时，武城县在原有土地经营权抵押贷款系统的基础上，升级开发了股权质押贷款系统，与农商行等银行机构联网，实现了数据查询、信息共享、线上办理、统计分析、决策支持等功能。邹城市在农村产权交易管理系统中开发建设了独立的集体资产股权交易管理系统，提高了股权质押贷款的工作效率和服务水平。
二、农村集体资产股权质押贷款的实践模式
三个县（市）根据农村集体产权制度改革成果、自身经济发展与区域经济特征水平创新探索出了多种股权质押贷款模式。
（一）“股权直接质押”贷款模式
集体资产股权户以“集体资产成员股”作为质押直接向银行机构申请贷款，股权户所能获得的贷款金额主要根据农村集体资产股权的评估价值确定，邹城市是典型代表。2018—2019年邹城市农商行办理的53笔股权质押贷款，均为“股权直接质押”贷款，贷款金额主要根据出质的农村集体资产股权面值确定，一般不超过股权面值的50%，且贷款金额最高30万元。2022—2023年山东邹城中银富登村镇银行办理的10笔股权质押贷款，均为“股权直接质押+信用”贷款，其中用于直接质押贷款的成员股最多7股（见表1）。
从表1可以看出，股权直接质押贷款的出质股权的每股面值很高，有些出质的成员股不仅量化了经营性资产，还量化了土地等资源性资产。例如，凫山街道SJZ社区股份经济合作社成员股每股经营性资产25692.84元、每股资源性资产254.58平方米；钢山街道HBL村股份经济合作社成员股每股经营性资产300000元、每股资源性资产185.78平方米。
（二）“股权质押+信用”贷款模式
1.“股权质押+家庭信用”贷款模式
沂水县主要为“股权质押+无感式增信”贷款。具体操作中，集体资产股权价值低于1万元的给予1万元授信额度，高于1万元的按实际价值授信；同时结合其他资产情况综合授信，最终持股农民可获得3—10万元的无感授信额度。获得授信后农户使用沂水县农商行App线上“零距离”操作放款，可以一次性全部使用或多次按需使用。截至2023年底，沂水县已在全县1040个行政村开展整村授信工程，重点推进单户授信总额500万元及以下的普惠型农户经营性贷款投放，以“沂蒙云贷”为依托，已“无感授信”28.2万户、金额85.1亿元，基本实现授信100%全覆盖，形成了“户户有股权，户户有无感授信、准抵押增信、按需用信”的农村信贷模式。武城县农商行2019—2023年办理“股权抵押+信用”贷款50笔，占比11.47%；质押股权数176股，占比11.90%；质押贷款金额1239万元，占比7.68%（见表2）。
2.“股权质押+合作社聚合增信”贷款模式
沂水县根据农民专业合作社发展情况和融资需求实际，创新探索了“股权质押+合作社聚合增信”贷款模式。农民专业合作社聚合入社成员持有的集体资产零散股权“整体打包”，并将其作为质押物向银行机构申请产股权质押贷款，以聚合增信方式放大信贷额度，获得更多信贷支持。2021年初，黄山铺镇JZ村党支部领办的XY现代农业产业农民专业合作社，聚合了4户社员的JZ村股份经济合作社集体资产股权，以“股权质押+合作社聚合增信”模式向恒丰银行临沂分行申请并获得了20万元的一年期贷款。2022年9月，该合作社又聚合了16户社员的股权，向沂水县农商行申请了100万元的三年期贷款。
（三）“股权质押+其他担保”贷款模式
1.“股权质押+他人保证”贷款模式
沂水县主要为“股权质押+直系亲属担保”贷款，即农民以集体股权为质押物，再辅以其直系亲属担保，就可以获得20万元以内贷款。武城县主要为“股权质押+他人担保（包括直系亲属或者朋友担保）”贷款，2019—2023年，武城县农商行共办理“股权质押+他人担保”贷款笔数210笔，占比48.17%；质押股权数687股，占质押股权总数的46.45%；质押贷款金额8156.73万元，占贷款总金额的50.55%（见表2）。武城县甲马营镇BWZ村牛某忠户，2019年9月以其家庭成员持有的4股集体资产股权，并辅以朋友田某运、张某东为他人担保，向武城县农商行申请了80万元三年期个人贷款。
2.“股权质押+担保公司担保”贷款模式
沂水县、武城县主要为“股权质押+省农担等担保公司担保”，除省级农担公司外，沂水县选择沂水县力源融资担保公司、武城县选择德州市融资担保公司作为担保公司开展业务。沂水县四十里堡镇HK家庭农场，通过LGZ村党支部书记一家持有的4股集体资产股权，采取“股权质押+省农担担保”模式，从中国农业银行沂水县支行获得300万元“鲁担惠农贷”贷款。武城县农商行2019—2023年办理“股权抵押+担保公司担保”贷款93笔，占比21.33%；质押股权数332股，占比22.45%；质押贷款金额3487万元，占比21.61%。其中主要为“股权质押+省农担担保”，贷款笔数占18.12%，质押股权数占比19.41%，贷款金额占比16.66%（见表2）。
3.“股权质押+其他财产抵押”贷款模式
其他财产抵押主要为土地经营权，借款人的普通商品用房，以及畜禽、农机、温室大棚、商铺等经营性资产。沂水县主要为“股权质押+经营性资产抵押”贷款。对于股权质押不能满足的信贷需求部分，信贷主体可以以土地经营权、畜禽等经营性资产按市场价值进行抵押担保，放大贷款规模，满足其短期的经营性流动资金需求，实现种养殖业的良性循环。沂水县XJGZ村养殖大户孙某秋，通过“股权质押+畜禽等经营性资产抵押”方式获得沂水县农商行90万元贷款，用于蛋鸡养殖，获得净利润年均60多万元。武城县农商行2019—2023年办理“股权质押+其他财产抵押”贷款78笔，占比17.89%；质押股权数267股，占比18.05%；质押贷款金额3136万元，占比19.44%（见表2）。武城县XQ家庭农场主李某泉，2019年11月以其家庭成员持有的3股集体资产股权作为质押，并辅以200亩的土地经营权和自有农机、库房、农村住房等，向武城县农商行申请了三年期贷款80万元。
4.“股权质押+其他财产抵押”贷款模式
武城县农商行2019—2023年办理了“股权质押+其他财产抵押”贷款5笔，占比1.14%；质押股权数17股，占比1.15%；质押贷款金额116万元，占比0.72%（见表2）。其中其他抵押的财产主要为定期存款和人民币存单。
三、农村集体资产股权质押贷款取得的重要成效
（一）扩大了农业农村融资规模
2019年以来三个县（市）股权质押贷款规模日益扩大（见表3）。2019—2023年，武城县累计办理股权质押贷款500笔，质押股权数1707股，发放贷款金额17948万元；沂水县累计办理股权质押贷款904笔，质押股权数2159股，发放贷款金额76891.25万元。2018年、2019年和2022年、2023年，邹城市累计办理股权质押贷款63笔，质押股权数139股，发放贷款金额3052万元。从平均每笔贷款金额看，武城县平均每笔贷款金额均在30万元以上，其中2020年平均每笔贷款金额达42.35万元；沂水县平均每笔贷款金额均在40万元以上，由2019年的40.15万元增长到2021年的89.58万元，2023年高达170.42万元。邹城市2018年平均每笔贷款金额仅为18.78万元，2019年增长到20.46万元，2022年、2023年快速增长到187.50万元、211.67万元。
从武城县、沂水县看，相较于2019—2020年贷款规模的扩大，2021—2023年贷款规模呈现下降趋势，在实地调研中得知，主要是受疫情冲击和经济增长下行影响，家庭农场、农民合作社等信贷主体的生产经营规模扩大和信贷需求受到抑制。
（二）缓解了农村融资难题
一是为农村创造了一种新的合格、有效的质押品，破解了“融资窄”难题。集体资产股权是农村集体产权制度改革赋予集体经济组织及其成员的一种财产权利，并由政府部门授权颁发的“股权证”予以确认和保障。集体资产股权为农村金融创造了一种新的合格、有效的质押品，股权质押为集体经济组织和成员拓宽了融资渠道，也为金融机构向农村供给资金提供了可操作的途径。邹城市村集体经济组织成员用其持有的集体资产股权可以直接进行质押贷款。沂水县、武城县不断加强与省农担、市担保公司、县担保公司等担保机构的合作，方便借款人通过“股权质押+担保”获得快捷的贷款支持，针对大额贷款，也仅需用借款人直系亲属所持有的股权进行“反担保”就能实现。
二是坚持让利于民，降低融资成本，破解了“融资贵”难题。①实行优惠利率。武城县规定，原则上按不高于基准利率上浮20%或低于承贷银行农村保证类贷款利率的8.5折执行，实际操作中股权质押贷款的加权平均利率为5.6%左右。沂水县鼓励贷款人在办理股权质押贷款业务时实行相对优惠的利率政策。邹城市农商行规定“股权贷”利率在一般贷款利率的基础上优惠210个基点。②进行财政贴息。沂水县规定，县财政对符合条件的“股权质押+”贷款按照2%的比例给予贴息。沂水县四十里堡镇HK家庭农场采取“股权质押+省农担担保”模式，从农业银行获得300万贷款，财政贴息3.175%后，农户实际承担的贷款利率仅为1.925%。2020年以来，省农担累计为沂水县农业规模经营主体提供担保贷款8亿余元，财政按同期同档贷款基准利率的50%给予利息补贴，有效降低了经营主体的融资成本。③实行优惠担保费率。为应对疫情对农业生产的冲击，省农担实施担保费减半收取措施。在沂水县、武城县“股权质押+省农担担保”贷款模式中，从事粮食种植的借款人的股权质押担保费率降低至0.5%。④还款方式灵活，随用随贷、循环使用。三个县（市）多数银行发放的股权质押贷款采取一次授信，随用随贷、循环使用的方式发放贷款，贷款利息按照实际用款天数计算，有助于利息成本的节约。武城县、沂水县还规定“由借贷双方根据贷款期限和其他实际情况协商确定”。
三是延长贷款周期，破解了“融资短”难题。农业生产周期长，银行贷款周期短，往往农业经营主体还没有见到效益，就要还款。为了破解农业经营主体融资周期短问题，一方面，省农担和三个县（市）金融机构将股权质押贷款的授信期限延长至3年。另一方面，紧密结合当地农业产业基础、新型农业经营主体融资需求，创新业务模式，量体开发专项担保产品，根据不同农产品的经营周期，设置与之相适应的贷款期限，确保贷款期限与农业生产周期相匹配、贷款时点与资金需求时序相匹配。
四是优化流程，缩短审批时长，破解了“融资慢”难题。沂水县农商行将股权质押贷款流程优化为“贷款申请→价值评估→质押登记→贷款发放”，使农民便捷获得贷款，不超过1.5个工作日。邹城市农村集体经济组织成员凭身份证、股权证在农商行营业柜台即可办理股权质押贷款，手续齐全当日即可放款。小额贷款在手机银行、自动取款机上自助办理，极大缩短了审批时长。
（三）提升了金融服务乡村振兴能力水平
一是实现了财政金融政策融合支持乡村振兴。沂水县、武城县以实施省级财政金融融合支持乡村振兴战略制度创新试点为契机，重点探索“股权质押+”贷款模式，不断挖掘集体股权信贷潜能。财政部门牵头协调，农业农村部门业务指导，金融部门提供融资工具，三方合力，共同构建起贷款管理、质押担保、风险补偿“三位一体”支持体系，打破了部门政策壁垒与合作壁垒，实现了财金工作融合、政策融合支持乡村振兴的新突破。调研中了解到，截至2023年3月底，沂水县涉农贷款余额331.50亿元（占全县贷款总量的65.80%），较2019年末增长54.44亿元，增幅20.7%；涉农贷款平均利率5.6%，较2019年下降1.5个百分点，降幅21.1%，二是促进了农业现代化发展和村集体、农民增收。通过股权质押贷款，农村存量资产得到了有效盘活和优化配置，促进了农业经营规模的扩大、先进技术等现代要素的引入、生产经营方式的转型等，从而促进了农村集体经济发展和农民增收致富。沂水县黄山铺镇XY农民专业合作社，2020年县财政专项安排15万元新型农民经营主体扶持资金，支持对340余亩连片土地建设道路、排水和水肥系统进行提升改造，打造粮食生产基地，恒丰银行以“合作社社员股权集体质押+省农担担保增信”的方式给予合作社贷款20万元，免除了反担保要求的同时减免了部分担保费用，2021年，合作社种植的小麦比农户自种的每亩增产100公斤，共计增收78240元。39岁的王某平是沂水县杨庄镇的养鸭大户，县农商行通过“股权质押+担保人增信”的方式给予15万元信贷额度，结合无感授信10万元额度，最终获得25万元的专属贷款，年均可增收20余万元。
四、农村集体资产股权质押贷款存在的主要问题
（一）股权融资能力有限
全国农村集体资产统计数据显示，超过3/4的资产集中在14%的村；10.4%的村收益在50万元以上，主要集中在城中村、城郊村和资源充沛的村庄，地域间、村庄间集体资产及其经营收益分布不均衡。这导致多数村的集体资产股权融资面临资产价值小、借款人偏好低等情况。武城县394个集体经济组织共量化经营性资产2722.11万元，资源性资产23715.2万平方米，平均每股经营性资产78.8元，资源性资产686.49平方米。沂水县1216个村（股份）经济合作社，量化经营性资产3.40亿元，平均每股经营性资产325.05元。武城县80%的村人均集体资产股权价值不足100元。武城县武城镇DWZ村股份经济合作社，每股经营性资产20.33元；沂水县黄山铺镇JZ村股份经济合作社无可量化的经营性资产。因农村集体资产股权价值低且基本没有收益分红，导致股权融资能力有限。
（二）股权直接质押难以实现
实践中的股权质押贷款多数不是独立实现的，大多是“股权质押+”，辅之以信用、保证、担保、其他抵（质）押物联合实施，甚至是“××+股权质押”。调研中发现，武城县、沂水县单一股权质押贷款放款额度一般在3万元以下，无法满足贷款户资金需求，目前办理的股权质押贷款中尚无单一股权质押实例。虽然邹城市集体资产股权价值较高，平均每股经营性资产3131.97元，目前办理的股权质押贷款也是基本全部为“股权直接质押”贷款模式；但开展股权质押贷款的只有4个镇街、6个村集体经济组织，占比分别仅为25%、0.68%，且全部位于城郊，或村集体经济组织资产总额、股权价值较高，并每年都实现了集体收益分红。这表明，股权直接质押贷款的适用条件较高，这也是直接质押贷款难以实现的重要原因。同时，尽管三个县（市）股权质押贷款的规模在增长，但相当一部分股权质押贷款业务都是基于信用等级较高、有他人或其他资产作担保的农户或者家庭农场主等展开，股权质押贷款只是替代了其他贷款形式，发挥了“多了一种辅助质押品”或“锦上添花”的作用。
（三）银行机构意愿不强
在三个县（市）的股权质押贷款业务中，多数不是银行机构的自发行为，银行机构的意愿不强，基本上都是在政府行政推动下实现，且接受股权质押开展贷款业务的大多是承担农村发展任务的农商行等。武城县2019—2023年的500笔、17948万元股权质押贷款业务中，农村商业银行占比分别达87.20%、89.90%。邹城市2018—2023年的63笔质押贷款业务中，农村商业银行占比为84.13%。沂水县开展股权质押贷款业务的银行机构相对较多，共有7家，但农商行的业务占比达80%左右。同时，股权质押贷款依赖政府担保，主要包括省担保公司担保和市、县财政投入成立的担保公司担保。武城县2019—2023年由省、市农担公司担保的贷款笔数及贷款金额占比分别为21.33%和21.61%。沂水县政府还需要给贷款银行发放股权质押贷款贴息，仅2021年发放了150万元左右。
（四）股权价值缺乏科学评估
从三个县（市）实际情况看，集体资产股权还未形成一套科学合理的价值评估体系。农村集体产权制度改革中清产核资时只是对村级经营性、非经营性资产进行了价值评估，而且大多也只是根据其形成时的面值确定。而资源性资产在清产核资时基本上没有进行价值评估，特别是闲置的资源性资产和建设用地价值认定缺乏评估依据。同时，三个县（市）中，只有武城县专门制定出台了《武城县农村集体资产股权质押价值评估办法》（武农权改〔2019〕4号），明确了评估程序和方法，并在评估时考虑了农村集体资产的预期收益价值。这几个方面原因导致对股权价值的认定基本上都直接以清产核资结果为准，显然，这是基于农村集体资产股权的现值而非未来预期收益来确定，是静态评估而非成长性评估，所得出来的股权价值相对较低，导致难以保证集体资产股权价值的公允性、科学性。
（五）质押物处置机制不完善
完善抵（质）押物处置机制，是打消银行机构放贷顾虑的重要保障。当前，基于保护集体经济组织及成员利益，集体资产股权流转及处置只限于本集体经济组织内部，由成员受让或集体经济组织回购。若事先没有约定，一旦发生不良贷款需要处置时，在村集体经济组织内很难找到能接手、愿接手的受让主体，影响市场化处置。三个县（市）虽然地方政府和银行机构积极探索，但基本都是股权质押贷款前事先约定好的预接盘方式，且主要为村集体经济组织回购或者成员收购，股权流转交易的范围受限，开放性不足，导致事后的市场化处置机制仍有待完善。农村集体资产股权流转受限使得股权质押时面临质权“实现难”问题，既影响银行机构接受集体资产股权出质的积极性，又影响出质的价值。
五、规范推进农村集体资产股权质押贷款的优化路径
（一）以“三权”分置搞好农村集体经营性资产的权利分置与权能完善
习近平总书记在2022年12月召开的中央农村工作会议上指出，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果。”《农村集体经济组织法》第四十条第一款规定，“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。”党的十八大以来，我国在农地“三权”分置改革上取得了明显成效，积累了有益经验，可为搞好农村集体经营性资产的权利分置与权能完善提供重要参考。由此，应探索推进集体经营性资产“三权”分置改革，落实集体经营性资产所有权，保障成员份额权，放活经营性资产收益权。落实集体经营性资产所有权即坚持集体资产成员集体所有，确保集体经济组织依法代行对集体经营性资产的占有权、使用权、收益权和处分权等重要权能，充分发挥和展现集体经济组织在管理、运营集体经营性资产等方面的重要作用。保障成员份额权即确保集体经济组织将集体经营性资产的收益权以份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据，并完善收益权量化的具体办法和管理制度。放活集体经营性资产收益权即通过转让、入股、自愿有偿退出等实现收益权的流转交易，并赋予集体经济组织及其成员对集体经营性资产收益权的质押、担保权能，实现收益权的融资担保功能。
（二）规范和明确农村集体资产股权质押贷款的出质客体
从各地实践看，股权质押贷款的出质客体主要包括集体资产股权或股份、集体资产股份收益权。《山东省农村集体资产股权质押贷款管理办法（暂行）》和实地调研的三个县（市）相关规定都表明，股权质押贷款的出质客体是“集体资产股权”，而且贷款金额一般都按照集体资产总额或者经营性资产总额折股量化的面值的一定比例确定。也有一些地方将出质客体明确为“农民依据农村集体资产股份所能获取经济利益的权利”或“股东现有的股份权益”。现有研究中，有些文献认为出质客体应为“集体资产股份”；有些文献认为出质客体应为“股份收益权”或者“股份收益分配权”。
《农村集体经济组织法》第三十六条第二款规定，“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人。”本文认为，集体资产股权是指经营性资产的收益权的份额，股权质押贷款的出质客体应为“集体经营性资产收益权”，理由如下：①量化的范围是集体经营性资产，不包括资源性资产和非经营性资产；量化的内容不是经营性资产本身，而是经营性资产的收益权，目的是将经营性资产的收益权以份额形式具体落实到成员。成员对折股量化的集体资产所享有的股权，其本质是经营性资产的收益权，即每个成员在集体经营性资产收益中的具体分配份额，也就是集体经营性资产收益权的股权化。②成员对量化的收益权份额只是作为其参与集体收益分配的基本依据，不能据此主张对集体资产享有相应的份额，分割集体资产。但从法律层面上看，农村集体资产股份（份额）权能的实现，其实就是集体收益分配权的实现。因而，集体经营性资产的收益权属于财产权利，具有可让与性、可被公示性，可以质押、继承，并可突破集体经济组织边界在一定条件下对外转让、赠与等。国家有关部门应尽快研究出台“农村集体经营性资产收益权量化具体办法”“农村集体资产股权质押贷款管理办法”等，为开展集体经营性资产收益权质押贷款提供制度保障。
（三）健全农村产权价值评估制度与体系
建立县域内统一的包括集体经营性资产收益权在内的农村产权价值评估制度与体系，加快制定评估规范和操作指南。鼓励各地探索建立基准租金制度、年度租金、预期收益指标发布制度，每年定期发布农村土地流转指导基准价格、粮食生产预期指标、集体经营性资产收益分配预期指标等，为农村产权抵（质）押评估提供参考。畅通城市中的产权评估智力、技术和管理下乡通道，整合当地资源成立或引进具有资质的专业农村产权价值评估机构。鼓励各地成立农村产权价值评估委员会，成员包括金融机构人员、行业专家、集体经济组织代表人员等。培育、引进专业评估人才，加强对评估人员的专业培训。支持将收益法作为主要评估方法，以预期收益现值科学合理评估集体经营性资产的收益权价值。
（四）建立健全农村集体经营性资产收益权质押贷款风险缓释机制
建立农村集体经济组织及成员、政府、银行机构、担保机构、保险机构“五位一体、风险共担”体系。政府发挥主导作用，不断优化风险防控的顶层设计和支持政策，健全财政奖补与贴息、担保与保险增信等风险补偿和缓释机制。县级财政出资设立股权质押贷款风险补偿金，鼓励银行机构参与设立风险补偿基金。在政府推动的前提下，引入风险投资、吸引不同层次资本投入风险补偿基金。在依法合规和不增加村集体负担的前提下，鼓励把集体经济组织纳入授信范围，加大对农村集体经济组织的金融支持力度。
（五）建立健全农村集体经营性资产收益权处置机制
发生股权质押贷款违约时，首先应引导出质人将出质的收益权在本集体经济组织内部转让给其他成员。完善集体经济组织赎回制度，包括集体经济组织对收益权的优先回购权和兜底赎回机制。探索建立收储机制，鼓励、引导建立县级农村产权收储中心，在没有集体经济组织成员受让、集体经济组织也不具备赎回条件时，由收储中心先收储出质的集体经营性资产收益权。审慎探索对外公开交易机制，允许集体财产收益权的适度开放性流转。现阶段，为稳妥起见，集体财产收益权质权的处置及其有效实现应遵循以下顺序：集体经济组织或者成员优先（回购）购买→集体经济组织兜底赎回→农村产权收储中心收储→对外公开交易。
（六）加快建设农村产权流转交易市场
以规范流转交易行为和完善服务功能为重点，以整体性、系统性、协同性为方法，积极探索健全农村产权流转交易体系、完善交易规则、加强交易风险防控、强化监督管理的制度安排，形成统一的农村产权流转交易市场，促进新型农村集体经济发展，提高农村集体财产收益权价值，为深入推进农村集体财产收益权质押贷款提供坚实支撑。推进农村产权交易平台与既有的集体产权制度改革信息系统、农村“三资”监督管理平台、新型农业经营主体信息平台、土地承包经营权信息应用平台等之间的数据共享、互联对接，畅通集体财产收益权质押贷款渠道。秉承“链接、交易、赋能”经营理念，借助互联网应用新技术，不断联合、整合各类金融资源，强化农村产权流转交易成果应用，促进“产权—金融”有机联动，创新探索集体经营性资产收益权单独质押、组合抵（质）押贷款模式，推动农村产权、资源要素与技术、资本等要素融合发展。
