作者简介：马乐瑶，中南财经政法大学法学院博士生。
本文原刊于《地方立法研究》2026年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：陈颀。
摘要：放权赋能改革是推进国家治理现代化和法治化的重要举措。在社会救助领域，农村低保审批权下放至乡镇政府，旨在提升救助对象识别的精准性与行政回应能力。但在实践中，审批权下放并未实现预期效果，反而出现形式放权与裁量受限的运行偏差。通过基于田野调查的法社会学分析运行偏差的形成机理，可以发现职权下放与实质控制的张力、乡镇干部行政能动性受限以及监督问责与容错保障失衡。针对以上运行偏差，低保行政审批运行机制的优化路径应通过地方立法明确基层审批权责边界，合理界定技术核查的辅助功能，健全审批免责与监督机制，并引入民主评议程序补强事实查明，以实现审批权下放与治理效能的同步提升。
关键词：行政审批权下放；低保政策；运行偏差；行政裁量；地方立法
一、行政审批权下放基层的现状
行政审批权下放是近年来行政审批制度改革的重要内容，其核心在于将由上级行政机关掌握的审批决定权下移至基层政府，以缩短行政层级、提升公共服务效率。2021年印发的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，要优化基层权责配置，推动治理资源和管理权限向基层下放。各地通过调整审批事项层级、下放审核确认权限等方式，对县乡两级行政职权结构进行重新配置，乡镇政府（以及街道办事处）在公共事务治理中的职责边界与决策权限随之发生变化。作为国家治理体系的基层末端，乡镇政府是政策执行和公共服务供给的重要主体。随着放权赋能改革持续推进，乡镇承接事项不断增加，但“事多、责大、权小”的结构性问题并未缓解。法定职权虽然在制度上实现下放，但相应的行政资源与决策空间并未同步转移，乡镇政府在实际运行中仍面临权责不对等的困境。
围绕基层权力配置问题，现有研究主要形成两条分析进路：一是从条块关系出发，关注权力下放过程中基层治理结构的调整与重组；二是以“扩权强镇”等改革为背景，讨论乡镇政府职能转变与权力规范问题。前者强调放权赋能对条块权责关系、治理机制与治理单元的变革，也指出其可能引发职责错位、权威模糊与权责利失衡等问题。后者则更多从财政关系、组织结构和自主权扩展等角度展开分析。既有研究为理解基层权力配置提供了重要视角，但对行政权力下放后的具体制度运行偏差关注不足。
在放权赋能改革的推动下，审批事项逐步下放至乡镇政府和街道办事处，涉及社会救助、农村宅基地审批、乡村建设规划许可等领域。其中，低保审批权下放，为观察基层放权赋能改革提供了一个经验切口。自2022年以来，不少省份陆续启动城乡低保和特困供养审核确认权限下放至乡镇的改革试点。然而，从《最低生活保障审核确认办法》等规范性文件及截至2026年初各地民政部门公开的执行情况看，低保最终审批决定权在多数地区仍由县级民政部门实质掌握，下放权限在不同地区呈现出程度不一的落实状况。按照改革设计，审批权下放旨在发挥乡镇政府贴近基层社会的优势，以提升审核确认的精准性与行政效率。但在具体实践中，部分乡镇在审批运行中呈现出僵化倾向，制度效果未达预期。基于此，本文以农村最低生活保障（简称“低保”）行政审批权下放基层改革为研究对象，聚焦基层低保审批运行过程中出现的运行偏差现象，分析其形成机理，并在此基础上探讨行政审批权下放基层的优化路径。
作为本文考察的具体场景，低保审批权在不同层级行政主体之间经历了持续调整。2007年建立农村低保制度时，低保评定与审核程序主要设置在行政村层面，形成了村级调查评议、乡镇审核、县级审批的基本结构。此后，审核责任逐步由村级向乡镇集中。村级民主评议被排除出批准程序，乡镇政府被明确为低保申请审核责任主体，信息核对也逐渐成为认定的重要依据。2020年，《关于改革完善社会救助制度的意见》进一步提出，在具备条件的地区，可以依法将低保、特困人员救助供养等社会救助事项的审核确认权限配置至乡镇层级。
在地方实践层面，湖北省较早推进低保审批权下放改革。以T县G镇为例，2019年该镇将原民政办公室整合为乡镇服务大厅，设立低保、特困人员救助、残疾人补贴等业务窗口。其低保办理基本形成了“乡镇受理—入户调查—民主评议与公示—县级信息核查—乡镇审核—县级审批或乡镇直接审批—备案抽查”的运行流程。随着审批权限逐步配置至乡镇层级，乡镇政府在低保审核确认程序中的行政主体责任得到进一步强化。2021年，民政部印发的《最低生活保障审核确认办法》实施后，民主评议不再是必经程序，村级民主评议在低保审批中的作用有所减弱，低保审批逐步形成以乡镇政府为主的运行结构。
总体来看，低保审批权限的演进体现出国家通过动态调整审批职权层级配置，在规范控制与精准识别之间寻求平衡的制度逻辑。一方面，这种调整有助于提升基层行政主体在社会救助事务中的回应能力和执行效率；另一方面，也通过在县乡之间重新配置审批职责，实现行政体系内部的责任分担与权力协调。但在村级协助功能逐渐弱化、县级部门不断向乡镇配置审核确认职责的制度结构下，乡镇政府同时承受着来自上级约束与基层治理需求的双重压力。这构成了后文分析基层审批运行偏差的制度背景。
二、行政审批权下放基层的运行偏差
从制度预设看，治理重心下移旨在通过基层承接更多法定职权，优化纵向权力配置，提升公共服务的可及性与回应性。在低保领域，审批权下放本意在于调整县级民政部门与乡镇政府之间的权责关系，提升基层识别和回应能力。但在实践中，审批权下放并未当然带来治理效能提升，部分乡镇反而在低保审批中呈现僵化倾向，导致审批权虽已形式下放，基层的实质裁量空间却受到压缩。从法社会学视角看，这一偏差是受到制度约束、技术平台嵌入及责任追究制度共同作用的结果。在这一过程中，乡镇政府虽成为名义上的审批主体，但其具体运行仍受到指标设定、平台权限和上级监管等多重约束，从而出现审批权虚置与裁量限缩的运行偏差。
所谓审批权虚置，是指审批权虽已下放至乡镇，但基层在具体个案中难以作出实质判断并行使处理权限，呈现“有权难用”的状态。所谓裁量限缩，是指信息技术、审批流程和责任机制持续压缩基层判断空间，使其在面对复杂社会事实时更倾向于依赖机械标准和简化程序。由此，法定职权虽已向基层转移，其实际运用仍受多重制度因素制约，形成形式下放与实质受限的运行偏差。结合T县G镇的经验，运行偏差主要体现为技术核查的事实查明困境、行政确认标准的机械化与裁量怠惰、复杂社会事实的简约化处理三个方面。
（一）技术核查的事实查明困境
在当代基层治理中，技术治理日益普及，但“徒具形式而缺乏实质的数字不仅不能增进治理绩效，反而会阻碍社会治理”。具体到低保政策执行，技术应用确可实现对家庭收入、财产等信息的海量比对，减少主观判断和人为干预，避免人情关系对政策执行的影响。然而，低保救助本身是一项兼具事实判断与价值判断的社会政策。若技术治理不能与具体治理对象及其生活情境有效衔接，政策执行中对技术形式理性的过度依赖，便会损害基层治理所要求的实质合理性。尤其在农村社会，贫困状态的社会认知与数据指标之间常存在落差，过度依赖技术核查会增加漏保风险。
在G镇的实践中，低保审批程序必须通过居民家庭经济状况核对中心的数据系统，对申请人的家庭成员及赡养义务人的信息进行全方位核验，涉及民政、公安、财政、社保、住房公积金、农业、交通、地税、工商、住建、银行及证券等部门。G镇将核查结果作为最具权威的决策依据，并设置三条“高压红线”：商品房、非生产资料性质的机动车、10万元及以上的存款。“一位尿毒症老人，儿子赌博，车虽然卖了，但是没过户，大数据比对不出来，低保就不能给。但我们知道老人确实生活困难，这种情况就很为难。”（访谈记录：FX0711N）
G镇对低保对象的动态监测主要依托国网平台，通过大数据比对持续捕捉特殊群体的情况变化。然而，数据只能以平面化、信息化方式呈现社会生活事实，难以完整涵盖低保户或申请人的真实生活处境。当技术系统成为最具说服力的决策依据，基层工作人员即便掌握与数据不一致的生活事实，往往也难以突破平台结论。一旦申请人存在无法被系统有效识别的情形，熟悉其生活困难的基层工作人员便会陷入“为难”的处境。这样一来，那些符合地方社会对“贫困”或“困难”通常认知的申请人，就可能因部分事实无法转化为平台所需信息而被排除在政策对象之外。由此，数据在基层治理中呈现出形式标准与实际适用之间的脱节，导致低保政策在基层陷入技术核查的事实查明困境。
（二）行政确认标准的机械化与裁量怠惰
家庭经济状况调查是农村低保对象认定的基本前提，家庭人均纯收入则被确立为核心认定标准。然而，受乡村农业经济非正规化特点影响，这一标准往往难以直接进行货币化衡量。为此，低保对象认定还需综合考虑户籍、房屋、机动车辆、劳动能力、健康状况等多维指标。
在具体执行环节，乡镇干部出于规避责任和减少工作风险的考量，常倾向于依赖最简化、易操作的甄别方式，对申请资格采取“一刀切”的排除性认定，未能充分考虑部分困难家庭实际生活状态的复杂性。访谈对象反映：“低保申请只有残疾人和重病才会审核，其他的一律不审核。”（访谈记录：FX0725Z）这种做法表明，低保经办人员更关注“看得见的贫困”，实际上提高了低保的进入门槛，也忽略了家庭生活状况、劳动能力和收入结构等其他关键因素。但“可见性的贫困”并不必然等同于真实贫困，过度强调其可见性，反而可能会降低目标识别的精准性。这体现了行政裁量的被动压缩与标准化倾向，即执行主体未能充分运用自由裁量权对复杂社会事实进行判断，导致行政确认过程呈现机械化特征。贫困本质上是特定社会情境中的社会现象，若政策执行过度依赖单一标准而忽视多元指标，便容易脱离基层现实，导致应保未保。
（三）复杂社会事实的简约化处理
为提高低保识别的精准性，国家不断强调标准化、数字化的识别机制，并在国家层面制定统一政策和标准。地方则在总体框架下结合本地实际形成实施细则，例如，T县结合当地经济发展情况将2022年的农村低保保障线标准调整为6062元/人/年。但农村地区存在大量的非正规经济市场与收入，难以与数字标准匹配。
随着乡村社会转型，农户收入来源日益多元，其统计需要将不同类型的劳动收入纳入计算范围。但受农村经济非正规化影响，低保申请人的经济收入往往难以按照统一标准进行精确计算，也难以与国家政策识别体系完全匹配。
具体而言，我国大部分农村地区家庭的生计模式仍呈现出“半工半耕”的特征。一方面，在“耕”的收入统计部分，农业收益通常难以进入量化统计体系，且农业生产和庭院经济可以抵消部分日常生活开支，无法准确计算；另一方面，在“工”的收入统计部分，诸多农村地区农民务工收入也往往以零工、散工等形式出现，较少进入正式的税收与社保体系，亦难以准确掌握。例如，农村地区较为常见的建筑务工，其工期、时长和收入都会随市场状况而波动。正如访谈对象所言：“一般劳动力按每月3000元估算，家庭妇女减半。很多收入都是现金，工资条拿不出来。有些老人在村里打零工，也只能自己报数，这个东西很难算准。”（访谈记录：FX0725Z）因此，在国家统一标准与地方实施细则的框架下，农村家庭收入结构的非正规化特征，使半工半耕、零散务工和庭院经济等生计方式难以被现有统计口径精准覆盖。面对难以量化的收入信息，基层执行者往往采用简化估算的方式，将复杂社会事实转化为可与标准对照的近似数据，再据此完成审批认定，复杂社会事实由此被压缩为可计量、可比对的技术对象。这样做虽然提高了操作便利性，却也容易催生对模糊事实的简单处理，进而加剧政策执行中的僵化倾向。
三、行政审批权下放基层导致运行偏差的形成机理
低保审批权下放在制度设计上，本意是依托乡镇贴近基层社会的优势，缩短审批链条，提高对象识别的精准性。然而，T县G镇的实践表明，审批权下放并未必然带来基层治理效能的提升。乡镇干部虽然形式上承担审批权及相应责任，却在复杂社会事实面前往往倾向于采取规避风险的简化处理策略，依赖制度规则和技术系统，导致审批权在具体治理场景中难以充分发挥作用，形成审批权虚置与裁量限缩的运行偏差。究其原因，这一偏差主要源于职权下放与实质控制的张力、乡镇干部行政能动性受限，以及监督压力与干部容错的失衡。
（一）职权下放与实质控制的张力
放权赋能改革的关键在于推动政府职能转变，并通过“接准、放实、管好”来实现纵向权力配置的有效调整。其中，“放实”意味着上级部门不仅要在形式上完成事项下放，更应在规则制定、资源配置与运行权限等方面与之配套，确保基层能够“接得住、用得上”。但在行政审批权下放过程中，县级部门往往采取选择性放权：在将事务性责任下移的同时，仍保留关键规则与运行控制权，由此形成职权下放与实质控制的张力，并直接影响乡镇对下放事权的承接能力。
在低保审批权下放中，形式上实现了事权与责任的同步下移，但实际赋权是有限的。换句话说，低保政策下放的仅仅是审批权，只是低保申请的行政确认，而政策解释权、指标体系、考核与问责规则等关键权力仍由上级部门掌握，乡镇政府只能在既定标准框架内作出是否符合标准的行政确认判断。值得说明的是，技术治理的高度嵌入进一步强化了这种限制。低保审批高度依赖信息技术，而乡镇政府在平台权限结构中处于低位，多数只能进行信息录入和结果查询，对核查错误的纠错、复核及动态调整缺乏直接处置权限。以国网平台和民政厅比对中心为例，乡镇通常仅能填写基础信息，其他功能区受到限制。信息录入后如需更正，往往必须经由镇、县、市逐级上报，由更高层级开放权限后方可调整。由此，乡镇政府对平台核查结果缺乏直接纠偏能力，纠偏成本高、程序周期长，进而形成对平台结论的路径依赖。可见，县级民政部门虽在形式上将自身从低保审批主体中抽离，但仍保留着关键权限，呈现出责任下移而控制保留的特征。
对这一问题的分析，不能仅在县乡分权的框架下讨论，亦需在更大的行政体系中讨论。在一个国家的转型过程中，中央与地方之间的权力边界往往是变动不居的，很难一步到位地找到理想的权力关系的“黄金分割点”。在放权的同时保留控制权，这是权力结构调整的特征，根源于权威体制与有效治理之间的关系。在技术嵌入权力运作的过程中，放权赋能既希望借助技术提升治理有效性，又通过权限收缩避免责任外溢与风险扩散。在此情形下，审批权下放在现实中表现为责任下放而裁量受限。纵向政府间职能重叠、权责共担，乡镇政府承接了大量以上级属地管理名义下移的事务与责任，扩大了基层治理的责任边界。审批权下放的规范目标与上级实质控制之间的冲突，削弱了基层治理的灵活性与执行效能，也影响了政策对象的服务质量与社会满意度。
（二）乡镇干部行政能动性受限
乡镇治理事务大体可分为中心工作与一般工作，一般工作主要指党政领导分管业务和职能部门的行政业务。例如，在乡镇政府的行为逻辑中，低保政策执行属于“条条”为主的专项社会事务，即属于典型的一般工作。这类工作与其他科室业务关联有限，也难以在行政体系中获得额外组织资源支持。“乡镇工作压力特别大。低保这个工作也不是面上的工作，照着系统比对的结果审批就行。”（访谈记录：FX0720B）审批权下放后，乡镇成为受理、调查、审核确认的责任主体，但在行政能动性受限的情境下，干部更倾向于遵循“省事”逻辑，依赖技术平台生成的核对结果，机械作出审批判断，呈现出消极作为的样态。
消极作为在基层治理语境中常表现为“懒政”。“懒政”的根源在于综合政绩考核体系对基层注意力与资源配置的引导。乡镇干部在多重监督考核与事务性压力中，往往将精力投向更易形成“绩效呈现”的工作领域，而弱化民生服务类工作的投入。正因民政工作难以达成可视化政绩，也导致乡镇政府在实践中更多将低保工作视为日常工作，往往难以获得足够重视。
此外，低保审批还要求基层干部对平台数据进行核实，并对异常信息进行纠错举证，这意味着更高的程序成本和责任风险。当核查信息与社会事实不符时，乡镇干部往往要求申请人先“对照整改”。“我是没有权力修改数据的，除非一级一级上报上去，麻烦得很，我们没搞过这种。比对结果不行的，让他们自己对照着整改。比如他几年前开了个小卖铺，不干了，但是系统里有个工商执照信息，那就先把这个注销了，系统里没有了再来。”（访谈记录：FX0720B）由此，乡镇干部对低保审批职责往往仅作最低限度履行，而在行政自觉性和主动性上明显不足。这一现象主要由两方面因素导致，一方面，乡镇政府尚未充分适应权力下放后的角色转变，民政窗口工作人员在思想上仍习惯于依赖上级主管部门，处于被动执行状态；另一方面，“基层天花板”也容易滋生乡镇干部的“混日子”心态，导致其行为取向往往遵循消极避责的逻辑。因此，技术治理存在缺漏时，制度难以完全覆盖的地带反而为裁量懈怠提供了空间，乡镇干部更加倾向于将技术系统视为唯一标准，以“省事”为优先，机械服从平台结果。而乡镇干部行政能动性受限，正是制度安排、资源配置和技术治理共同作用的结果。
（三）监督压力与干部容错的失衡
在监督下乡与问责强化的背景下，乡镇干部的审批行为越来越受到科层压力的塑造。县级政府通过责任分解、绩效考核和责任追究推动基层落实任务，使问责在实践中带有明显的工具化色彩，并在一定程度上取代了正向激励机制。在实践中，低保政策的问责往往呈现出“重错保、轻漏保”的特征。“漏保”多被视为工作失误，通常以补报、批评教育为主；而“错保”则更容易被认定为存在主观恶意或造成不良影响，因而受到更严厉的追责。由此，基层干部在实际操作中首先考虑的不是“如何更精准识别对象”，而是“如何避免因错保被追责”。
在这一责任结构下，基层干部逐渐形成以避责为中心的行为逻辑。面对家庭经济状况复杂、政策边界模糊的申请对象，乡镇干部更倾向于依据技术核查结果和刚性规则作出判断，具体表现为以“宁漏勿错”原则保守审核。“应保未保可能是疏忽，没人来查，但是错保肯定要被追责。纪委要查钱款去向，会对比信息，有问题的话，要挨处分，追不回的钱还要我们来。如果有人举报，那就要去实地查，还要去现居住地查，不然就打电话查，还要查是不是生病前买的。”（访谈记录：FX0720B）基层低保执行由此呈现出“宁可漏保、勿要错保”的制度倾向。
与此同时，容错纠错机制在基层并未得到充分落实，不同层级、不同部门在容错纠错与执纪问责之间缺乏系统谋划和协同推进，导致容错机制实施效率偏低，并呈现出部门分立、责任推诿、协作不足等问题。也就是说，问责压力是具体而刚性的，容错保障却是弱化的。在过强的问责压力与不足的容错保障之间，基层干部即便拥有一定裁量空间，也往往优先选择避责，从而形成“守住底线、规避风险”的行为模式。其结果是，审批权下放未能有效转化为治理效能，反而在一定程度上造成了“一线弃权”。
四、行政审批权下放基层运行偏差的优化路径
在农村低保行政审批权下放的实践中，既存在审批权下放与基层承接能力之间的不匹配，也存在技术辅助、问责机制与行政裁量之间的张力。这些问题不仅影响了基层依法履职的效率，也关系到低保等社会事务的公平性与精准性。因此，基层审批权下放的有效运行有赖于系统性的制度优化，即通过明确职权规范、平衡技术辅助与行政裁量、健全权责保障机制，并引入民主评议等程序性资源，构建权责清晰、程序规范、执行可行的制度框架。
（一）以地方立法夯实基层审批职权基础
基层审批权的稳定运行，首先需要将原本政策性、指导性的事项下放，转化为具有规范约束力的地方性法规或政府规章，从而明确基层审批主体的职权边界。通过立法固定权责范围，可以有效缓解基层在承接下放审批权过程中面临的责任不清、权限模糊和执行过度集中等问题，为基层依法履职提供明确的制度依据。
具体而言，可通过地方性法规、规章或规范性文件明确县乡之间的审批责任分工、备案与复核权限，以及技术平台使用的法律性质，同时将信息核查、入户调查、民主评议等环节纳入规范化程序，以引导基层在执行中平衡稳妥与依法裁量。通过立法固化审批权配置和程序规则，基层审批权才能从政策性授权转化为规范性权力。
（二）技术辅助与行政裁量的程序平衡
在基层审批运行中，应纠正对数字技术的过度依赖，明确技术只能作为事实查明的辅助工具。有必要区分“治理技术”与“技术治理”，前者是服务于行政决策和程序运行的辅助性手段，后者则容易在实践中异化为以技术逻辑替代治理逻辑的运行方式。基层对信息平台的高度依赖，在一定程度上替代了对社会事实的实地识别，使审批权运行趋于形式化。因此，制度设计应明确信息平台仅具有信息辅助和风险提示功能，不得作为唯一审批依据；同时，应完善技术平台的互动与纠偏机制，为基层核实、修正信息预留空间。进一步而言，应保持基层政府能够对技术系统生成的信息进行核实和修正，并在此基础上形成对上级制度运行的反馈机制，以缓解形式主义和本本主义倾向。只有在保障各级政府互动治理机制良性运行的前提下，才能实现技术辅助与经验判断之间的程序平衡。
（三）健全权责统一的审批免责与监督机制
基层审批权的有效运行，离不开合理的监督机制，也离不开必要的容错与纠错保障。以低保审批为例，部分基层干部高度依赖技术平台，很大程度上源于“重错保、轻漏保”的问责导向和容错机制落实不足。因此，制度优化的重点，在于明确问责与免责边界，平衡行政责任与风险承受能力。
一方面，应建立社会救助核查备案与复审机制，将疑似错保、漏保及潜在漏保情形纳入后续复核，并将发现、纠正漏保纳入正向考核，同时把技术信息核实与纠偏纳入监督体系。另一方面，应健全尽职免责机制，区分客观失误与原则性错误，将主动核查、及时纠偏且未造成严重后果的情形纳入免责范围，并明确免责程序和认定标准。地方还可探索“一市（县）一策”的容错方案，规定如“责任人主动发现并纠正错误且未造成重大影响”或“严肃处理并积极挽回损失”的情形，可以不予追责。通过落实容错机制，使基层干部在遵循政策原则的同时保有处理复杂情境的适度空间，从而鼓励其积极回应基层治理需求。
（四）引入民主评议补强行政事实查明程序
有必要重新激活基层民主评议制度，使其在低保审批中发挥实质性作用。单纯依赖乡镇干部和行政手段解决基层治理中的复杂问题，往往难以充分识别和回应基层社会的真实情况。基层民主的有效运转，能够在一定程度上弥补政府治理能力的不足，并促进政策目标的有效实现。
从现实基础看，村干部长期积累了丰富的群众工作经验，作为政府嵌入基层社会的重要抓手，能够在核实社会事实方面发挥重要作用。基层干部可将核查结果反馈给村委会；在此基础上，由各村召开民主听证会或民主评议会议，由村组干部、党员代表、村民代表共同核实困难群众的基本情况，并通过无记名投票等方式形成集体判断。对于不符合条件但被纳入低保名单，或符合条件却未被纳入的情形，应及时向上级反映并启动复核程序。由此，可以在技术治理之外引入基层社会的经验判断，弥补单纯依赖技术核查所可能产生的识别偏差。
总体而言，行政审批权下放改革的目标在于提升基层治理效能，通过纵向权力配置改革优化政府职责体系，并推动政府治理现代化。因此，以低保政策为例，行政审批权下放基层一方面要求乡镇政府主动担当，切实提升公共服务能力；另一方面也要求在下放职权的同时同步赋能，为乡镇干部执行政策提供相应的制度环境，并激活基层民主所蕴含的治理资源。只有如此，才能有效弥合政策规范与社会现实之间的张力，确保放权与赋能同步推进。
