【裁判要点】
我国对宅基地实行所有权与使用权分离的制度，即宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也因集体经济组织成员资格的丧失而丧失。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6780号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）侯梅。
委托代理人：杨家桥，山东荆河律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：滕州市人民政府，住所地：山东省滕州市北辛中路政务中心。
法定代表人：刘文强，市长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：枣庄市人民政府，住所地：山东省枣庄市光明大道2621号。
法定代表人：李峰，市长。
再审申请人侯梅因诉滕州市人民政府、枣庄市人民政府土地权属争议不予受理、行政复议一案，不服山东省高级人民法院作出的（2016）鲁行终1273号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
山东省枣庄市中级人民法院一审查明，2015年12月31日，侯梅向滕州市人民政府提交了土地权属争议调查处理申请书。申请人为侯梅，被申请人为侯贺俊；请求事项为“请求依法确认滕州市××办事处××号宅基地使用权的取得人”；事实与理由为，“申请人与被申请人系同胞姐弟。父母分别于1998年和2012年相继去世。父母生前于1987年取得滕州市××办事处××号宅基地一处，并在此建房居住。被申请人于1980年参加工作，由农业户口转为非农业户口，并于1982年将户口迁出南侯庄居。……而申请人、被申请人的母亲侯贺云生前系南侯庄集体经济组织的成员，其当时具有取得南侯庄集体经济组织土地建住宅的主体资格。……即集体土地建设用地使用权应为申请人、被申请人的母亲侯贺云生前取得。因被申请人主张其本人为滕州市××办事处××号宅基地使用权的取得人，即申请人与被申请人就该处宅基地使用权的取得人发生争议，且协商不能解决。……”
2016年1月8日，山东省滕州市国土资源局作出不予受理建议，并报滕州市人民政府。2016年1月11日，滕州市人民政府作出滕政土字［2016］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称不予受理决定），并于1月18日向侯梅送达。侯梅不服，向枣庄市人民政府申请行政复议。2016年3月18日，枣庄市人民政府作出枣政复决字［2016］002号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），维持了该不予受理决定。
另查明，因与案外人侯贺俊继承纠纷一案，侯梅向山东省滕州市人民法院提起民事诉讼，请求判决其与侯贺俊平均分割位于滕州市××办事处××号父母遗留房产院落一处。2015年9月15日，山东省滕州市人民法院作出（2015）滕民初字第157号民事判决，认为“本案所涉位于滕州市××号的房屋既无产权登记，亦无证据证明宅基地使用权人为原告父母，亦无证据证明涉案房屋系原告父母合法建造的事实行为设定物权。……”遂判决驳回其诉讼请求。
一审法院认为，关于侯梅与其申请的争议土地是否具有直接的利害关系问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”本案中，侯梅在申请书中主张的是“南侯庄居4巷8号宅基地使用权应确认为原告的母亲生前取得。”根据上述规定，应由侯梅的母亲直接主张权利，而非侯梅，且山东省滕州市人民法院（2015）滕民初字第157号民事判决已认定侯梅“亦无证据证明宅基地使用权人为原告父母”，因此，侯梅与争议的宅基地使用权没有直接的利害关系。
关于不予受理决定的程序问题。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定，“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”第三款规定，“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案中，侯梅于2015年12月31日向滕州市人民政府提交申请书。2016年1月8日，山东省滕州市国土资源局作出不予受理建议，并报滕州市人民政府。2016年1月11日，滕州市人民政府即作出不予受理决定。因此，滕州市人民政府按照法定程序、期限作出了决定，不存在“告知原告补充材料”的情形。
综上，滕州市人民政府作出的不予受理决定适用法律、法规正确，符合法定程序。枣庄市人民政府作出的行政复议决定正确，程序合法。遂判决驳回侯梅的诉讼请求。
侯梅不服，提起上诉。
山东省高级人民法院二审认为，关于侯梅与其申请调查处理的争议土地是否具有直接的利害关系问题。本案中，侯梅向滕州市人民政府提交了土地权属争议调查处理申请书，请求依法确认滕州市××办事处××号宅基地使用权的取得人。侯梅在申请书中明确南侯庄4巷8号宅基地使用权应确认为其母亲生前取得。侯梅虽向滕州市人民政府提供了其本人身份证复印件、其母亲侯贺云身份证复印件、2012年12月13日滕州市龙泉街道南侯庄居民委员会出具的证明复印件、山东省滕州市人民法院庭审笔录复印件、乡村公益事业金核定证书复印件、常住人口登记卡复印件作为证据，但上述材料不能证明侯梅与申请调查处理的争议宅基地存在直接利害关系。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系；……”故滕州市人民政府以侯梅与争议的土地不具有直接利害关系为由作出不予受理决定并无不当。在向滕州市人民政府提出土地权属争议调查处理申请前，侯梅虽与案外人侯贺俊因涉案宅基地上房屋继承产生纠纷，但法院因其提交的证据不足以证明该房产系其父母遗产驳回了诉讼请求，该案的判决书亦不能证明侯梅与本案争议的土地具有直接利害关系。侯梅称“所谓直接利害关系是指自己的民事权益受到他人侵害，或者对争议标的物归属具有法律上的请求权”，属于对法律的错误理解，其关于因对地上房屋归属具有法律上的请求权，对争议的土地当然具有直接利害关系的主张，不予支持。
宅基地管理实行所有权与使用权分离的制度，宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地的使用权。宅基地使用权不属于被继承人遗留下的合法财产，因继承宅基地上的房屋而对宅基地进行使用，并不表明继承人继承了或者是取得了宅基地的使用权，宅基地使用权因集体经济组织成员资格的灭失而灭失。鉴于侯梅的母亲已经去世的事实，一审法院认定侯梅无权申请确认涉案宅基地使用权是其母亲生前取得并无不当，侯梅称其具有申请确认权属的主体资格，无事实和法律依据，不予支持。
关于不予受理决定与行政复议决定程序问题。侯梅于2015年12月31日向滕州市人民政府提交申请书，2016年1月8日山东省滕州市国土资源局作出不予受理建议，并报滕州市人民政府，2016年1月11日滕州市人民政府即作出不予受理决定，该决定的作出符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定的法定程序、期限。本案不存在“告知上诉人侯梅补充材料”的情形，侯梅关于本案应适用《山东省行政程序规定》的主张，不予支持。针对侯梅提出的行政复议申请，枣庄市人民政府在法定期限内依照法定程序作出行政复议决定，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。侯梅的上诉理由不能成立，依法应予驳回。遂判决驳回上诉，维持原判决。
侯梅在向本院提出的再审申请中请求：1.撤销一、二审行政判决；2.撤销枣庄市人民政府作出的枣政复决字［2016］002号行政复议决定；3.撤销滕州市人民政府作出的滕政土字［2016］1号土地权属争议案件不予受理决定，责令滕州市人民政府在一定期限内重新作出具体行政行为。其申请再审的主要事实与理由为：1.原审判决认定再审申请人与争议的土地没有直接利害关系属于证据不足，认定事实错误。2.原审判决适用法律错误。3.滕州市人民政府不予受理再审申请人的申请，属于不履行法定职责。解决土地权属争议，属于县级人民政府的职权范围。
本院认为，本案的关键问题是，再审申请人侯梅与其申请调查处理的争议土地是否具有直接的利害关系。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，侯梅虽向滕州市人民政府提交了土地权属争议调查处理申请书，请求确认滕州市××办事处××号宅基地使用权取得人为其母亲贺侯云，但我国对宅基地实行所有权与使用权分离的制度，即宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也因集体经济组织成员资格的丧失而丧失。由于侯梅的母亲贺侯云已经去世，故贺侯云不再享有取得宅基地使用权的主体资格。虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”，但因侯梅不具有南侯庄集体经济组织成员资格，滕州市人民政府以侯梅与本案争议土地不具有直接利害关系为由作出不予受理决定，并无不当。即便侯梅具有南侯庄集体经济组织成员资格，其提起本案诉讼的请求亦难支持，因其母亲贺侯云不再享有取得宅基地使用权的主体资格。另，侯梅在向滕州市人民政府提出土地权属争议调查处理申请前，与案外人侯贺俊因涉案宅基地上房屋继承产生纠纷，但法院因其提交的证据不足以证明该房产系其父母遗产驳回了其诉讼请求，该案的判决亦不能证明侯梅与本案争议土地具有直接的利害关系。侯梅关于因对地上房屋归属具有法律上的请求权，对争议的土地当然具有直接利害关系的主张，不能成立。
综上，侯梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人侯梅的再审申请。
审判长 王振宇
审判员 孙 江
审判员 李纬华
二〇一八年三月十四日
书记员 孔冰冰
