【裁判要点】

峰安公司提交了与杨某某等人签订的土地租用合同，以证明其用地系从他人处有偿租用而来。但是，结合土地管理法及农村土地承包法的规定可见，违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等。

【基本案情】

2017年3月，本案当事人如皋市峰安纺织品有限公司（以下简称峰安公司）法定代表人张某某占用磨头镇严狄村7组集体土地建造砖混钢结构厂房用于床上用品加工，该厂房非法占用的土地为828.7平方米，套合磨头镇土地利用总体规划，828.7平方米均不符合镇土地利用总体规划，其中817.78平方米占用的为耕地，10.92平方米占用的为耕地以外的其他农用地。原如皋国土局在巡查中发现了峰安公司的违法情形，遂前往现场初查、勘测并发出责令停止土地违法行为通知。2018年3月6日，原如皋市国土资源局监察中队建议立案查处，原如皋市国土资源局于2018年3月12日经呈批立案。2018年4月11日，原如皋市国土资源局向峰安公司发出行政处罚听证告知书，告知了峰安公司其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。峰安公司于同日收悉后在规定期限内，未向原如皋市国土资源局提出陈述申辩和要求听证。2018年5月2日，原如皋市国土资源局作出皋国土资罚（2018）06060701号行政处罚决定书，认为峰安公司违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占地，责令退还非法占用的828.7平方米的土地，限期自行拆除土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款人民币17348.1元。峰安公司不服，提起本案诉讼。峰安公司诉称其所利用的土地是具有土地承包经营权范围内的土地及荒废土地，并非非法占用集体土地。

【裁判结果】

江苏省南通经济技术开发区人民法院一审认为，第一，被诉处罚决定书认定事实清楚，峰安公司占用集体土地建造厂房，属于未经批准擅自占用。即便本案中存在土地承包经营权的流转，流转土地也不得改变其农业用途。第二，被诉处罚决定书适用法律准确，所作处罚合理适当。被诉处罚的作出不违背《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准》的相关规定。第三，被诉处罚决定书程序合法，不存在剥夺峰安公司陈述申辩及听证权利的情形。遂判决驳回峰安公司的诉讼请求。

江苏省南通市中级人民法院二审认为，峰安公司占用集体土地建造厂房，属于未经批准擅自占用的违法事实清楚。虽然峰安公司提交了与杨某某等人签订的土地租用合同，以证明其用地系从他人处有偿租用而来。但是，结合土地管理法及农村土地承包法的规定可见，违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等。峰安公司占用的土地为农用地，不符合土地利用总体规划，如皋市自然资源局对峰安公司作出退还非法占用的土地，自行拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款的处罚，量罚适当。遂判决驳回上诉，维持原判。

【典型意义】

本案明确了违法占地行为的认定，并非仅以当事人是否拥有合法的土地流转手续为准，而是要结合当事人使用土地是否依法办理批准手续、是否改变土地的农业用途等因素。本案中，峰安公司虽主张其享有涉案土地的土地承包经营权，但其所占用土地为耕地及耕地以外的其他农用地，土地承包经营权人应按照土地的用途依法、依规使用土地，而不得擅自改变土地的农业用途。本案对于依法治理“非农化”问题，具有积极意义。

编辑审定：吴昊 周崇聪 贾怀愉