【裁判要旨】

《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得土地使用权，满两年未动工开发的，可无偿收回土地使用权，但因政府及其有关部门的行为导致动工开发迟延的情形除外。根据《闲置土地处置办法》第8条，土地出让人未按照合同约定使土地具备“三通一平”条件，导致土地使用权人无法动工开发的，属于政府及其有关部门造成动工开发延迟的情形。此种情况下土地使用权人具有未动工开发的正当理由，不符合无偿收回土地使用权的法定条件。

【基本案情】

2014年3月26日，某某公司通过竞拍方式竞得案涉国有建设用地的使用权。后与原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让人同意在交付土地时该宗土地应达到“三通一平”条件。《国有建设用地使用权出让合同》签订后，某某公司缴纳了土地出让金。 2018年4月27日，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）通过《新乡日报》向某某公司发送《告知函》，告知该公司所取得的建设用地荒废搁置早已超过2年，拟对该建设用地使用权收回。此后，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）分别作出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》。

2018年12月13日，原阳县政府、平原管委会向某某公司作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。某某公司不服，向新乡市政府申请行政复议。新乡市政府作出《行政复议决定书》，维持了《收回国有建设用地使用权决定书》。某某公司不服，遂提起本案诉讼。

河南省洛阳市中级人民法院于2019年9月10日作出(2019)豫03行初335号行政判决：撤销原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字(2018)1号《收回国有建设用地使用权决定书》；撤销新乡市政府作出的新政复决(2019)75号《行政复议决定书》。平原管委会不服，提出上诉。河南省高级人民法院于2020年6月24日作出（2019）豫行终3595号行政判决：驳回上诉，维持原判。平原管委会不服申请再审。最高人民法院于2021年11月12日作出（2021）最高法行申1465号行政裁定：驳回平原管委会的再审申请。

【裁判理由】

（一）关于案涉土地是否符合无偿收回条件

行为时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”据此，可以无偿收回土地使用权的条件应是满二年未动工开发且无除外规定的情形。

根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第八条的规定，因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。

《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）规定：“四、前期开发、管护与供应：……（十二）土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的‘通平’要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。……”

本案《国有建设用地使用权出让合同》约定原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出让给某某公司的土地应当符合合同约定的“三通一平”条件。

某某公司称原阳县国土资源局未能依据行政协议的约定交付达到“三通一平”标准的土地，原阳县政府、平原管委会亦陈述“目前案涉的建设用地的市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水”。此种情形下不宜认定交付的案涉土地通水，即不符合“三通一平”条件。

某某公司在土地未达到“三通一平”条件的情况下，未对案涉土地开发利用，有其正当理由。故《收回国有建设用地使用权决定书》认定某某公司未动工开发满两年，将案涉土地闲置，事实和法律依据不足。

（二）关于《收回用地决定书》作出程序是否合法

行为时有效的《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《收回国有建设用地使用权决定书》属于行政处罚的范畴，应依照民事诉讼法的规定送达当事人。公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，行政机关应当对其重要程序性权利给予有效的保障，行政行为存在对当事人依法享有的重要程序性权利产生实质损害情形的，法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定判决撤销。

本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》涉及某某公司的重大利益，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，以电话联系不上某某公司、找不到该公司办公地点为由，认为某某公司不配合调查，即通过公告方式向某某公司送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，变相剥夺了某某公司在行政处罚决定书作出前享有的陈述、申辩的权利，作出《收回国有建设用地使用权决定书》违反上述法律规定的程序。故原审判决撤销原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字(2018)1号《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当。

原行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》因存在主要证据不足、违反法定程序的情形，新乡市政府的《行政复议决定书》维持原行政行为，适用法律错误，故原审法院撤销新乡市政府作出的新政复决(2019)75号《行政复议决定书》亦无不当。

编审：吴昊 王李