【裁判要旨】

《闲置土地处置办法（2012）》第30条规定，“动工开发”应在依法取得施工许可证的基础上，根据不同项目类型分别完成相应的工程量。但根据《建筑法（2019）》第8条，施工许可证制度的设立旨在保障建筑工程质量与安全，非用于判断土地是否处于闲置状态。将领取施工许可证作为判定土地闲置的前置条件，明显超出了该制度的立法目的。因此，从闲置土地处置制度的本意与实质标准来看，“动工开发”应当理解为土地使用权人及时实际启动符合土地出让合同用途的永久性建筑施工。未取得施工许可证，但已实际建设符合土地出让合同用途的永久性建筑的土地，不应认定为土地闲置。

【基本案情】

2012年8月，某公司竞得中山市的1宗国有工业用地，国有建设用地使用权出让合同约定应于2013年4月16日之前开工，2015年4月6日前竣工。

2013年4月，某公司获得原中山市城乡规划局核发的上述土地上11幢工业厂房的建设工程规划许可证，但未获得住建局施工许可证。2013年实际动工，2015年实际建成11幢工业厂房，后自行拆除了1幢，现存10幢，其中4幢已通过竣工验收备案，正在办理房产证，某公司至今未就上述厂房补领施工许可证。

2017年12月22日，原中山市国土资源局作出闲置土地认定书，认定上述土地闲置满1年。2018年1月19日，该局又作出征缴土地闲置费决定书，认定上述土地因某公司自身原因闲置满两年，可从高按2018年土地评估价的20%征缴闲置费12767987元，相当于2012年土地出让金的30.8%。

2018年12月13日，某公司起诉中山市自然资源局，请求法院判决撤销上述征缴土地闲置费决定书，判令中山市自然资源局退还该司已缴纳的闲置费12767987元，但未请求撤销上述闲置土地认定书。

中山市第一人民法院于2020年6月12日作出（2019）粤2071行初1771号行政判决，驳回某公司的诉讼请求。一审宣判后，某公司不服，提起上诉。

中山市中级人民法院于2020年12月21日作出（2020）粤20行终1179号行政判决，驳回上诉，维持原判。某公司仍不服，向广东省高级人民法院申请再审。

广东高院于2023年6月13日作出（2021）粤行申1011号行政裁定，裁定提审本案，2023年11月20日作出（2023）粤行再9号行政判决，改判撤销原一、二审判决，撤销征缴土地闲置费决定书，判令中山市自然资源局退还某公司已缴纳的闲置费12767987元。

【裁判理由】

第一，关于本案应否直接采纳涉案闲置土地认定书的结论问题。2018年12月13日某公司直接针对征缴土地闲置费决定书提起本案诉讼，当时闲置土地认定书的起诉期限尚未届满，而某公司没有一并起诉闲置土地认定书。但是，类推适用最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《行政许可规定》）第7条有关被诉行政许可及其基础行政决定、文书关系的规定，本案应先审查闲置土地认定书中的闲置结论有无明显违法情形，而不能直接采纳结论并用于支持征缴土地闲置费决定书。本案原审判决对涉案土地是否闲置加以审查，是必要的。

第二，关于领取施工许可证是否属于动工开发的要件问题。从闲置土地处置的制度目的出发，动工开发，一般应理解为及时实际开工建设与土地出让合同约定用途相符的永久性建筑，是否领取施工许可证并非认定土地动工开发的要件。建设单位未依法领取施工许可证的，可由住建部门按建筑法第六十四条、《建筑工程施工许可管理办法》第十二条，责令改正或处工程合同价款1%以上2%以下的罚款，但不能仅因未领取施工许可证即定性为闲置土地，由土地主管部门征缴高达土地价值20%的闲置费。

本案中，土地出让合同约定应于2013年4月16日前开工，而卫星影像图片显示2013年已事实开工，至迟2015年8月14日已建成11幢工业厂房，用途符合土地出让合同约定。故涉案土地不属于闲置。反之，如果以领取施工许可证作为动工开发的要件之一，则从涉案土地出让合同补充协议重新约定的最迟开工日2019年1月29日至今，某公司一直未补领施工许可证，也应定性为“未开工”，且至今已超过4年，涉案土地将构成新的“闲置满两年”，可再次按孰高原则征缴闲置费，或无偿收回土地，显然违背闲置土地处置的制度目的。

编审：吴昊 王李