【裁判要旨】
依据《土地管理法》第66条、《村民委员会组织法》第24条第1款第六项、第2款及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条，宅基地使用权人取得权利后，如无正当理由未按批准用途使用，致宅基地连续空闲满两年，经村民会议或村民代表会议讨论通过并报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回该宅基地使用权。本案中，当事人取得宅基地使用权后闲置已超过两年，且收回程序经户代表会议通过并经政府批准，符合收回的法定要件与程序。
【基本案情】
冯某1、冯某2系冯某3之子，冯某4与冯某3系亲兄弟，刘某1（已故）系冯某3的堂嫂（以下简称冯某3等五人）。
2007年12月28日，某市政府作出《用地批复书》，同意冯某1使用位于某省某市××镇××山村105平方米土地作住宅用地，并注明：本批复许可的用地必须在二年内使用；逾期不使用的，土地使用权可以收回，本批复书自行失效。
2008年3月14日，某市政府给冯某1核发《集体土地使用证》（以下简称200号《集体土地使用证》），该证记载的土地位置在某省某市××镇××山村，土地用途为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积105平方米。
2012年11月25日，某市政府给某合作社核发《集体土地所有权证》（以下简称12076号《集体土地所有权证》），该证记载的土地总面积为34.1628公顷。200号《集体土地使用证》项下的土地，包含在12076号《集体土地所有权证》范围内。冯某1取得200号《集体土地使用证》后，一直未按照批准用途建设住宅，地上有他人在其取得宅基地使用权之前建设的砖墙和钢结构顶棚建筑物，于2013年7月被某合作社强制拆除。
2013年5月8日，某市政府根据某某街道办的请示，作出《关于同意收回冯某3等五宗宅基地使用权的批复》（以下简称43号批复）。经市政府研究，现批复如下：一、同意注销冯某3等五人五宗宅基地的登记；二、注销的五宗宅基地由某合作社收回；三、有关手续由市国土资源局协调办理。
2013年10月23日，冯某1提起行政诉讼，请求撤销43号批复。
某省某市中级人民法院作出某行初字第30号行政判决，驳回冯某1的诉讼请求。冯某1不服，提起上诉。
某省高级人民法院作出某行终字第655号行政判决，认为某市政府批准某合作社收回冯某1宅基地，直接影响冯某1重大利益，但未遵循正当程序原则，给予冯某1陈述和申辩的权利，属于程序违法；且43号批复未列明同意某合作社收回宅基地的事实、理由和法律依据，属于主要事实不清，判决撤销一审判决，撤销43号批复，由某市政府重新作出行政行为。
2014年9月12日，某合作社发布《关于重新启动召开收回冯某3等宅基地的村民户代表会议的公告》，决定于2014年9月28日上午召开村民代表会议，对收回冯某3等五人宅基地事项重新签名表决。9月28日，某合作社召开村民户代表大会，全村571户中的551户到场参加会议并表决，其中550户代表签名同意收回冯某3等五人的宅基地，1户弃权。9月30日，某合作社向某市政府提交《关于收回冯某3等人宅基地使用权的申请》。
2015年3月27日，某市政府向冯某1送达《权利告知书》，告知冯某1享有陈述、申辩和申请听证的权利。3月31日，冯某1向某市政府提交《听证申请书》。5月21日，某市政府召开听证会，冯某3、冯某2、冯某1参加了听证活动。12月31日，某市政府作出《批准收回宅基地使用权决定书》（以下简称3号收回决定），认定冯某1等人取得宅基地使用权后，一直闲置未使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，决定批准某合作社收回冯某3等五人的宅基地。
2016年3月14日，冯某1申请行政复议，请求撤销3号收回决定。3月17日，某市政府向冯某1送达《补正行政复议申请材料通知书》，要求其补正行政复议申请材料。3月30日，冯某1提交最终补正材料。4月1日，某市政府经审查予以立案，并向冯某1发送《行政复议受理通知书》。4月6日，某市政府分别向某市政府、某合作社送达《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》。5月17日，某市政府到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料。5月25日，某市政府因案情复杂，作出《延长行政复议审查期限通知书》，送达各方当事人。5月30日，某市政府作出《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），以冯某1取得宅基地使用权后长期闲置，经某合作社村民大会表决收回宅基地使用权，某市政府批准收回其宅基地使用权，事实清楚，程序合法为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持3号收回决定。
2016年6月9日，冯某1签收4号复议决定。6月21日，冯某1提起本案行政诉讼，请求撤销3号收回决定及4号复议决定。
某省某市中级人民法院某行初52号行政判决认为，冯某1取得宅基地使用权后，没有按规定用途使用宅基地，造成土地闲置两年以上，某合作社有权收回集体土地使用权。某合作社经半数以上村民同意，报请某市政府批准收回宅基地。某市政府受理后，已将某合作社申请事项、利害关系人享有的权利义务告知冯某1，并应冯某1的申请举行听证，进行调查核实，于法定期限内作出3号收回决定。被诉行政行为事实清楚，程序合法。某市政府受理复议申请后，指定两名行政复议的工作人员负责审理，向某市政府和某合作社送达相应的法律文书，并到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料，履行了法定复议审查职责，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯某1的诉讼请求。冯某1不服，提起上诉。
某省高级人民法院某行终246号行政判决认为，冯某1取得宅基地使用权后，超过2年未按批准用途建设住宅，符合收回土地的法定条件。某合作社半数以上户代表签名同意收回冯某1的宅基地，形成有效决议。某市政府作出3号收回决定前，已向冯某1送达《权利告知书》，并应冯某1申请举行听证会，充分保障冯某1的程序权益。某市政府依照法定程序作出4号复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
冯某1申请再审称：1.涉案宅基地所有权××某省××街道××村某某经济社（以下简称某某经济社）而非某合作社，某合作社无权以村民表决方式收回。申请人的父亲冯某3于1993年6月就取得宅基地，1995年4月出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》无溯及力，不适用本案，某市政府以闲置2年以上的宅基地要收回为由作出3号收回决定，没有法律依据。2.已发证的土地使用权不能由政府决定收回。3.申请人通过竞拍取得涉案宅基地和厂房，并一直使用，非因冯某1的原因无法建设，未被闲置。4.冯某1通过竞拍取得涉案宅基地和厂房是工商业性质，并非农村宅基地。5.人民法院生效行政判决撤销43号批复后，某市政府又根据同一事实和理由作出3号收回决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。综上，请求依法再审本案，撤销一、二审判决，撤销3号收回决定和4号复议决定。
【裁判理由】
法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定（现《中华人民共和国土地管理法》第六十六条），不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权；已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项、第二款规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。第二十二条第一款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。
也就是说，作为建设用地的宅基地，权利人取得集体土地使用权后，未按照批准的土地用途使用土地，造成宅基地空闲两年以上的，经村民会议讨论通过，报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回宅基地使用权。
本案中，冯某1于2008年3月14日取得200号《集体土地使用证》。但是，至2013年仍未按照批准的用途在涉案宅基地上建设住宅，土地闲置已经超过2年，符合收回土地的法定条件。某合作社召开户代表会议，半数以上代表同意收回冯某1的宅基地。某市政府根据某合作社的申请，进行调查核实，依法举行听证会，作出3号收回决定，批准某合作社收回宅基地，主要事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序；某市政府经过现场勘验、实地调查等程序，作出4号复议决定，维持3号收回决定，符合法律规定。一、二审判决驳回冯某1的诉讼请求，并无不当。
冯某1主张，涉案宅基地属于某某经济社，某合作社无权收回。但是，涉案宅基地在某合作社持有的12076号《集体土地所有证》范围内，该证项下的集体土地所有权人是某合作社，而非某某经济社。冯某1的上述主张缺乏事实根据，本院不予支持。
冯某1又主张，通过竞拍取得涉案宅基地和厂房，并一直使用，涉案宅基地未被闲置，且涉案宅基地属工商业用途，而非农村宅基地。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，所谓“闲置"是指“不按照批准的用途使用土地"。200号《集体土地使用证》批准的土地用途为农村宅基地，冯某1取得该证后，未按照批准用途建设住宅，已经构成“闲置"。冯某1的上述主张不符合法律规定，本院亦不予支持。
冯某1还主张，人民法院生效行政判决撤销43号批复后，某市政府又根据同一事实和理由作出3号收回决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。但是，43号批复被依法撤销后，某合作社重新召开村民代表会议，形成真实、有效的决议，某市政府根据新的决议，重新进行调查、听证，认定事实，作出3号收回决定。3号收回决定与43号批复认定事实、适用法律完全不同。冯某1的该项主张与事实不符，本院同样不予支持。
编审：吴昊 王李
