【中国农地法律网编者按】当前的中国农村，我们不仅要关注农民的合法权益和诉求，倾听农民群体的声音，还需要关注一个特别的群体，那就是农村基层干部。农村基层干部作为涉农政策的执行者和推动者，对于农村问题是最有发言权利的主体之一。当前农村基层干部主要关注以下五个问题：集体土地到底归谁所有？如何认识政府的规划权？强化土地的财产权会增产粮食吗？农民果真反对土地承包长久不变？实行了“股田制”的地方如何改革？

一、农地究竟归谁所有？

　　好的土地法制系统有两个要点：第一，尽可能使名义法权和经济意义上的权利统一起来；第二，实际权利要有利于提高土地资源利用的效率和公平程度。

　　中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，将宅基地完全归农民所有。当然，也可以“曲线”改革，就是做虚“共同共有”，做实农户承包权。十七届三中全会确立的土地承包长久不变的改革思路在大的方向上符合上述要求。

　　二、如何认识政府的规划权？

　　当今世界，没有绝对的私人土地产权。政府的规划权其实是基于土地的公共属性而发生的对土地产权的分割。但在实践中，这项权利常常使用不当。在涉及占地、拆房问题上，资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里，并非一开始就“无效率”。解决问题的办法是和农民商议，除非在极端情况下（如非常重大的公共利益需求），政府不可有任何强制。规划方面另一个问题是集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”改革推不开。阻碍改革的一个理由，是怕农村建设用地的规划管不住。出路当然是推动土地利用规划的法制化。

　　三、强化土地财产权会增产粮食吗？

　　这是一把双刃剑。一方面，农民有了自主权，会更多地作利益考量，一部分综合肥力较差的土地会撂荒，而导致粮食减产；另一方面，农民有了土地财产权以后，可能提高土地用途转移的价格，有利于保护耕地，有利于粮食生产。

　　我们有不到10亿亩的优质耕地，不仅要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖。城市化占地主要是优质耕地。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存在很大的粮食减产因素。据其他研究者提供的资料，我国在上世纪60至80年代，GDP每增加一个百分点，对土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效率使用问题非常突出。强化农民的土地财产权，提高农民在土地市场上的对话能力，有助于节约优质耕地。

　　四、农民果真反对土地承包长久不变？

　　在我国农业主产区，很多农村干部不赞成国家在农村实行的“增人不增地、减人不减地”政策，当然也反对农村土地承包长久不变政策。农民的这种态度是土地集体所有制之下产生的完全可以理解的一种心态。土地属于“公有”，而现行政策的执行经过一个时期就会发生承包地分配不公的问题，这便和农民对“公有制”的理解发生了冲突。但如果假设条件变化（主要是政策发生更深入的变化），农民的态度也会变化。做进一步的调查会发现，那些专业的、愿意长期务农的农民非常赞成中央确定的“长久不变”政策。他们认为，只有产权稳固，他们才会在土地上投资；也只有产权稳固，土地流转才能有序进行。所以，不要因为一个假象，就不敢落实中共十七届三中全会关于土地改革的精神。

　　五、实行了“股田制”的地方如何改革？

　　当前，很多“村庄”已经和农业无关。这些地方搞的改革叫“股田制”；还有的地方搞了股权的“固化、量化”。对于那些还在搞农业的地方，特别是搞粮食、蔬菜生产的地方，我认为不要搞“股田制”。农户自己承包土地并不影响土地流转，集体不必越俎代庖。

　　而那些脱离农业的“集体经济”，在农户股份“量化、固化”的基础上还应再深入地改革。从调查看，股份社与村委会之间、社员之间、社员与理事会之间以及“生产队”社员与“大队”社员之间，都容易发生利益摩擦，形成社会不稳定因素。要把一个成员不易退出“共同共有”的产权结构改造为真正的“按份共有”产权结构，甚至有可能使“股份实物化”，由此有利于农民建立产权明晰的合作经济。这项改革的成功，不仅有理论意义，也具有极为重要的实际意义。

　　按照市场化的原则改造现有股份社（各地还有其他名称），使股份具有可交易性，股份社具有开放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。股份社的资产由交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。股份在少数人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿决定是否退出交易平台，转变为普通的企业。