土地问题是当下中国社会中的热门话题。从全国两会到村民决议，从官方政策到学术研讨，从决策中心到田间地头，我们都可以看到讨论土地问题的影子。而这一系列复杂的话语构成了我们这个时代论述土地问题的大的社会背景，只有透过这些话语我们才能看到真实的土地问题。

两种不同类型的土地问题

近年来，由于城市化进程高速推进，城市的用地需求日益增加，而现行法律制度也确立了两种获取土地的方式：征地和拆迁，由此而引发的社会矛盾大规模地集中爆发，然后再经过媒体的发酵、高层的关注，城市房屋拆迁立法变革的跟进，就这样征地拆迁背后所隐含的土地问题就跃居为我国主要的土地问题。这是不是就是我国土地问题的全部呢？答案是否定的，因为征地主要出现在城市郊区，而拆迁主要发生在城市的市区。那么，除了城市市区和城市郊区所存在的土地问题之外，占中国相当大面积的农村地区存不存在土地问题呢？当然有，只不过是以另外一种形式呈现出来。

正因如此，有学者敏锐地指出：“土地具有重大的利益，围绕着土地会产生出各种各样的矛盾、冲突和博弈。在农业型地区，农村税费改革前，土地承担着高昂的税费负担，土地的利益不大。取消农业税后，国家不仅不再收取税费，而且发放各种补贴，土地利益凸现，围绕着土地收益及决定土地收益的背后的权利安排，各方进行了激烈博弈。城郊及沿海发达地区的城市扩张和第二、第三产业的发展带来巨额的土地级差收益，也因此引发更为激烈的各方对土地级差收益的争夺，甚至引发群体性事件。不过，我们要看到，围绕当前中国农村土地发生的各种冲突、博弈分为性质迥异的两类：一是在城郊和沿海发达地区围绕土地征收而发生的土地冲突，二是一般农业型地区农民为农地权益归属而发生的冲突。这两种完全不同的冲突也服从完全不同的土地政治学。”

在这里，其对土地问题做出了明确区分：一是一般农业型地区的土地问题，以农地权益归属为中心；二是城市和城市郊区的土地问题，以土地征收和房屋拆迁为中心，这两种土地问题导致不同的土地冲突，进而也服从不同的土地政治学。由于我国地域辽阔，不同地区具有不同经济发展程度，进而也面临着不同的社会问题。即使在同一地区，由于不同的主体存在不同利益诉求，也会导致不同的社会问题。具体到土地问题，亦是如此。其实，在当下中国，这两种土地问题都是客观存在的，只是城市或城市郊区的征地、拆迁所引发的社会矛盾和利益纠葛，引起了全社会的关注，所以容易误把这个带有区域性的局部土地问题放大为全国性的土地问题。所以，对土地问题进行类型化区分，不仅可以让我们看到真实的土地问题，而且可以针对不同的土地问题做出不同的政治决策，将有助土地问题的解决。

土地问题的本质

对于城市和城市郊区的土地问题，主要表现为因土地征收和房屋拆迁所引发的冲突。无论是征地还是拆迁，政府都在其中扮演着重要的角色，实际上现在的大多数征地和拆迁都是由政府或政府部门来主导的。从法学原理来说，征地和拆迁本质上是国家（政府）利用其手中的公权力对公民的财产权进行强制性剥夺，这个财产权主要是集体土地所有权、土地承包经营权、国有土地使用权以及房屋所有权。所以，在这些冲突背后是政府与公民围绕着土地利益而进行行政权力与公民权利的较量。对于当下中国这个强势政府的支配下，公民大多在这场较量中以失败而告终。对于一般农业型地区的土地问题，主要是围绕着农地权益的归属所引发的纠纷。这些土地纠纷，或因国家政策的变更，或因法律条文的修改，抑或是国家法与民间规则的冲突，还可能是由于不同主体对土地使用规则解释上的差异。

不管原因如何，这些纠纷的主体都是公民，虽然大多数纠纷都会有基层政府或具有“准行政权”的村民委员会的介入，但是它们的介入不是作为纠纷的一方的身份出现，而是希望利用自己行政权力的身份去化解纠纷或者避免纠纷进一步扩大。当然，在有些土地纠纷中，村民委员会也会作为纠纷的一方，但它是以民事主体的身份出现的。所以，对于一般农业型地区的土地问题，主要表现为权利与权利的冲突。这些冲突虽然规模较小，但是如果不及时化解，在农村宗族、家族以及黑恶势力介入之后，就会使得矛盾扩大化和问题复杂化。面对这两类土地问题和冲突，无论是权力与权利的冲突，还是权利与权利的博弈，关键在于能够建立一套有效化解冲突的纠纷解决机制。

土地问题的解决关键在于司法

在现代社会，司法作为最为有效的纠纷解决机制而存在，而且被喻为“社会正义的最后一道防线”，并且具有独立性、权威性和终局性等特点。在城市房屋拆迁变法过程中，司法被寄予厚望，期待司法作为政府与公民因房屋拆迁而引发冲突的缓冲带，通过司法的介入来化解城市房屋拆迁中的暴戾之气。最终，“司法强拆”取代了“行政强拆”，既满足了公众的舆论期待，也为城市房屋拆迁纠纷的司法解决带来一丝曙光。作为拆迁变法推动人的姜明安，对“司法强拆”与“行政强拆”有其独特的见解：“司法强拆比行政强拆公正，是假定司法相对超脱、独立，不受地方行政和其他外力干预，从而能兼顾和平衡各方利益而得出的结论；司法强拆能否为被征收人权益提供有效保障，是以司法对行政行为的严格审查为前提的，而这就要求法院在依法作出判决以前，任何人不得实施强拆。”可见，司法强拆触及当下法院的两个困境：司法的地方化和行政诉讼的乏力。如果不能有效地解决这两个问题，司法强拆要么只能沉睡在法律文本之中，或者演变为另外一种形式“行政强拆”。到那时，大量的社会矛盾涌向法院，这不是法院所能承受之重！

对于城市和城市郊区的土地问题，司法解决之道正如前述司法强拆所面临的困境一样，在于消除司法的地方化，强化法院的行政诉讼，通过法院对政府或政府部门的征地拆迁等行政行为进行有效的司法审查，将政府与公民基于土地的纠纷纳入司法解决的轨道。这既是城市和城市郊区土地问题的解决之道，又是法治政府的建设之路。对于一般型农业区的土地问题，司法解决之道在于乡土司法的重建，让老百姓能够近距离感受到司法的阳光，正如高其才所指出的：“中国的问题仍然主要是农村问题，作为基层人民法院的派出机构，人民法庭与普通民众距离最近，直接影响着普通百姓的生产、生活。法律与社会现实之间错综复杂的关系，往往在人民法庭有更为直接、生动、鲜明的反映和体现。”随着国家有计划的“送法下乡”，农民之间的纠纷越来越少地依赖习惯、习俗等民间规则，而且农民的法律意识和权利意识也在不断增强，进而形成了对司法的有效需求。对于一般型农业区的土地纠纷，主要是由农地权属以及土地收益所引起，除了利用乡土社会已有的纠纷解决机制外，关键在于能够有效整合乡土的司法资源，创新乡土司法的运行模式，使其方便、快捷，并且成本低廉，以适应乡土社会对于纠纷解决的需要。