调查目的：掌握农地的利用和农地法律制度的实际运作状况
调查内容：现行农地法律制度的运行现状
调查方式：座谈 问卷调查 收集资料
调查时间：2002年10月15日―2002年10 月19日
调查人员：徐涤宇（组长）杨绪超 刘 芳 许文晋
一、黄陂区概况
黄陂区地处武汉市北部，是鄂东北低山丘陵区与江汉平原的结合部。整个地势北高南低，山势平缓，背风向阳，低山、丘陵、平原、洼地呈梯状分布，国土资源具有多样性。全区气候温和，雨量适中，日照充足。全区总面积2261平方公里，总人口110余万人。由于毗邻武汉，该区手工业较为发达。
现行农村集体土地制度从1950年冬开展土地改革运动后逐渐形成，1950年7月，开展了土地改革运动，将没收地主的土地，征收富农的土地，分给无地、少地的农民。1952年10月，开始走互助组的道路。1954年开始逐步组建初级合作社、高级合作社、人民公社，可以说，在1955年初级农业生产合作社大发展之前，农地等主要生产资料为个体农民所有。在1961年正式确立了“三级所有，队为基础”的体制，即土地由人民公社、管理大队、生产队所有，其中95％以上的土地归生产队所有。1983年，全区普遍推行以户为经营单位的家庭联产承包责任制。1984年2月，取消人民公社，恢复乡镇行政建制，生产大队改为村委会、生产队改为村民小组。但至今仍然沿袭土地改革所形成的格局，农村集体土地95％以上属村民小组经营管理。中央政策规定，不能随意打破生产队所属土地的界限而在全村范围内进行调整，所以村委会是不能调用村民小组所有的土地的。须注意的是村民小组虽说是所有权主体，却无自己的公章，不能成为民事活动的主体。因此，在征地时不能以当事人的身份签订征地补偿协议，此时只能加盖村委会的公章，以村委会作为当事人。乡集体土地主要集中在少数镇办企业、农场上，数量也不多。
二、调查内容
1、农村承包经营权的取得。在实行家庭联产承包责任制时，仍然以生产队为单位进行承包，并且在每个生产队范围内按人口数进行平均分配，而不是在生产大队范围内进行平均分配。在均分土地时，为了体现公平，优等地、中等地、劣等地搭配承包给农户，每户承包的土地面积均不大，且有好几块，从而形成了现在土地细碎化的格局。
2、农地承包经营的权利义务关系。通过调查和访谈，我们发现各级干部和农民均有这样一种观念：每个农民均有在本集体经济组织内享有不可剥夺的承包土地的权利。当然农户在承包土地还须承担一定义务，即国家的粮食定购任务、农业税、水费、“三提五统”（三提：公积金、公益金、管理费；五统：教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费）和劳务负担（包括积累工和义务工）。农业税按照田亩数计算，上交地方财政；国家的粮食定购任务是农民必须按承包田地的亩数以政府定价的方式向国家销售一定数量的粮食，定购任务的粮价一般低于市场价；“三提五统”按人口上交，其中“三提”作为村委会的收入用于办公经费、村干部的工资和新建各种公益设施的费用，“五统”的收入按人口数上交乡镇政府，小部分留作村委会的相关开支。除此之外，还有经县级人民政府批准的各种集资如教育集资和防洪集资。通过访谈我们得知，各级政府和干部除了要求农民承担各种税费外，并没有对农民的承包经营活动进行干预，至于种植什么作物由农民自己决定。即使农民拖欠上交各种税费，也未出现村集体经济组织强行收回农户承包土地的现象，当然乡镇及村干部可能会采取一些其他措施促使农户缴纳税费。
在最近试点的费改税的方案中，农业税和农业特产税上交地方财政，20％的农业税附加和特产税附加由村委会作为办公经费和支付村干部工资、村内兴办集体公益事业所需的费用。需要向农民筹集资金的，必须一事一议，征得大多数农民的同意；不承包土地从事其他生产经营活动的农村劳动力可依村民大会或村民代表会议的决定，向村委会缴纳一定数额的农村公益事业建设资金。
3、农村承包土地的调整。在调查中，各级干部认为小范围内的土地调整是合理的，并且是符合农民意愿的。各级干部和农民均认为农地承包法“增人不增田，减人不减田”的规定在实际中很难操作。因为人口变化会对农户承包的土地经营产生影响，如人口死亡、女儿外嫁、子女升学等原因导致人口减少造成原来承包的大量土地却无人耕种，这时只能将土地转包给他人。而在税费改革前，很少人愿意承包这些土地，最终导致了抛荒。根据我们在木兰乡塔耳岗村五组的调查，该组人多地少，不存在抛荒现象，按习惯每三年调整一次，每次调整都是先召开村民小组会议，经村民小组内村民同意，人口减少的部分耕地调整给因结婚、生育而增加的那部分人口，人口数不变的农户的承包土地不变。
由于中央实行农地承包延长三十年不变，在1997年二轮承包时，基本沿袭了一轮承包的格局，并发给农户土地承包经营权证。
4、土地流转。20世纪90年代中期以来，随着经济泡沫的破灭，市场疲软，农产品价格低迷，农地的比较效益进一步下降。在年景好的情况下，种一亩地，除掉种子、农药、化肥等各种成本投入，以及上交的各种税费，仅剩余一百来元的收入。如果有自然灾害，不仅一年的辛苦劳动都化为乌有，还会血本无归。种地还不如外出打工，在外打工一天能挣20元左右，每月纯收入有近600元，比种地收入高得多。因此，很多人将农田抛荒，而外出务工经商。
在调查中，我们发现各级政府干部和村干部对土地由谁承包经营并不十分关心，他们最重视的是是否能将农业税和“三提五统”收上来。从农民手中将各种税费收取上来是乡镇干部最难做的工作。当然他们是不愿将承包给农民的土地收回来的。因为在当前的税负情况下，种地赚不了多少钱，没有人愿意再承包土地。在农民看来，作为集体经济组织中的一员，他们享有不可剥夺平均承包土地的权利，在承包土地以后，只要上交完各种税费，有权根据自己的意愿决定由自己耕种或给他人耕种，与村集体经济组织内其他农民无关。当享有承包经营权的农民将承包的土地转包给他人耕种时，由谁上交税费取决于他们自己的约定，一般无须征得村干部或村民小组长同意。但有时出于方便税费收取的考虑，双方便邀请村干部或村民组长到场作见证人，但很少订立书面合同。即使农户将自己承包的土地转包给集体经济组织之外的村民耕种时，也无须征得集体经济组织其他成员的同意，反正他们也不愿承包这些土地。
享有承包经营权的农户将承包的土地转包给外地人时，有的签订了书面合同，有的仅是口头约定，约定的内容无非是税费的缴纳和承包费用等事项。无论是口头或书面合同，当承包人因自然灾害或其他原因亏损时，双方约定的义务就无法履行，有可能承包人一夜之间就破产了。转包人也不可能让承包人按约定履行义务。因为一是承包人亏损了，就缺乏履行能力。二是承包人住得远，诉讼成本高，即使胜诉，也很难执行。尽管存在抛荒现象，但是在访谈中我们经常可以听到被访谈的干部和农民谈到“宁可荒山，不可失业”的俗语。
5、农庄制度。谦森岛庄园是1992年由个人投资创建的用于农业开发的有限责任公司，现有土地6,600亩，年创产值620万元，实现利润310万元。谦森岛庄园承包的是三个村范围内的荒山、荒坡种植优质果树，而没有占用基本农田。这些荒山、荒坡土地贫瘠，经常干旱，只能种花生、芝麻等旱作物。雨水充沛的年份，就会有好收成；遇上干旱的年份，庄稼就会旱死。由于庄园不占用基本农田，所以农户将这些地租出去，不影响农户基本生存和温饱，风险小。整个承包的过程是：先由村委会征得农户的同意，由村委会与农户之间签订合同，将农户的土地倒包给村委会，再由村委会与庄园之间签订合同，将土地租赁给庄园，（使用权）期限为50年。庄园按每亩150元的标准直接向农户支付租金，同时土地上的税费由农庄来交。农庄雇佣农民在农庄内打工，这样又解决了农民空闲时间的就业问题。
6、土地权利登记。我们对农地权利登记制度进行了调查。据国土局的领导介绍，对农村集体土地的所有权的初始登记，目前整个武汉市除江夏区外，基本上还没有进行。黄陂区1994年将研子镇作为试点，勘测、绘图等各项工作已基本完成，并以村为单位，完成了走界，签订了协议（我们收集到有勘绘图的协议书复印件），协议由村委会主任签字和加盖村委会公章。由于初始登记面积与统计面积差异很大，乡镇领导主要考虑到统计的新面积比以前大，担心以后公粮水费按新面积计算，不愿签字，所以至今为止，所有权证书仍未颁发。
而用于农业开发的农村集体土地的承包和流转，则由区农村经济管理局（以下简称农经局）负责管理和实施。在1997年开始的二轮承包时，由农经局制作《农地承包经营权证》，在农地承包经营权证上记录事项有承包有、发包人、发包方、地块各称、类别、面积、座落。由于每户承包的土地有几小块，每块面积只有一亩左右，甚至更少，因此在证书上没有勘测图。在村委会和经管局也没有详细的登记档案，只有每户的人数和承包土地的亩数，以作为确定的税费依据。
虽然没有对土地承包经营权的详细登记，在调查中村干部表示这类纠纷几乎没有，没有因地界不明而在农民之间引起大量纠纷。因为每个村民小组的村民朝夕相处，相互熟悉，并且相邻土地有明显界限。而不是理论上认为的权界不明，会引发大量纠纷。但是对那些开发商利用集体土地进行规模农业开发和拍卖“四荒”。应权利人的要求，国土局颁发了集体土地使用权证书。
7、土地纠纷的解决。在调查中，据法院领导介绍，有关涉及农民缴纳税费的案件法院一般不受理。因为在审理中须要认定政府要求农民上交的税费是否合法，这方面涉及政府，法院的工作较难做。出现纠纷最多是行政部门越权将土地出租，侵犯集体经济组织的所有权或经营权或者国土局违法颁发集体建设土地使用证。就发生在农户之间的纠纷，我们仅发现一起关于互换土地经营权的案件。纠纷是由于经营权互换后，其中一块土地由于修建于公路升值而引起，最后法院判决互换经营权有效。
三、调查分析
1、从理论上看，村集体经济组织与农户的承包经营关系中，应该有民事权利义务关系存在。而事实上，农户所负的很多义务不是对应所有权主体（村民小组），而是对应国家。因此，集体所有的土地制度体现了浓厚的公法色彩，而其本身应充分体现的私法上的权利义务形同虚设。虽然当前推行税改费政策能够大幅度减轻农民负担，但土地的财产权性质仍然不能凸显。政府应当逐步减轻直至取消集体土地上所负担税费，使土地真正成为农民的财产。同时，我们也应当看到即使把这些税费都取消，每亩地能为农户增加约70元/年的收入，在人均不足一亩地的情况下，也不能使农民致富。
2、土地调整，这是学者从理论上批评最多的问题。尤其是经济学理论认为，频繁的土地调整，导致权利界定不明确，缺乏对生产者（农户）的激励机制，不能刺激生产的积极性和对土地的再投入。而事实上，理论研究并未考虑土地上所负载的税费，而不符合农地的实际状况，大量土地抛荒足以证明这一点。适当的土地调整符合大多数农户的愿望，也有利于土地的合理利用，并且可以在一定程度上消除土地细碎化对土地规模经营造成的影响。
3、我们还必须认识到，大量的土地抛荒现象并不意味着农民可以摆脱对土地的依赖。在当今农村还未建立社会保障机制的情况下，那些进城务工经商的农民一旦因意外事故或市场风险等原因而陷于经济上的困境，他们就可以回到原来的土地上，维持最基本的生活水平。土地仍是农民的最终社会保障手段。
4、农庄制度是在现行体制下推行规模经营的有效方式，不仅能取得良好的经济效益，而且还能回避农民在规模经营下市场的风险，并实现农民就业，值得大力推广。
5、根据物权法的有关理论，土地作为不动产应当进行登记。而依据农村承包经营法的规定：应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。由于土地的碎化和细化，且未出现大量纠纷，登记成本又过于高昂，因而在现阶段不宜强制实施登记制度。只有在农地规模经营达到一定程度后，才具备建立完备登记制度的条件。
(执笔人：杨绪超)
附：问卷分析
我们在黄陂重点调查了两个村:木兰乡塔耳岗村和长岭镇长岭村。共访谈农民50户。这些问卷的对象年龄集中在34―50岁之间(占总人数的74％)，文化程度以小学为主(占总人数的62％)，主要以种地为收入来源(占总人数76％)。
在“你对现行的土地承包政策满意吗”一题中，有24％的人回答“无所谓”,有44％的人明确表示“不满意”，有32％的人表示“满意”。特别是对“增人不增地，减人不减地”的政策，有68％的人表示“不好”，14％的人表示“好”，18％的人认为“无所谓”；在“你耕种的土地是谁的？”问题中，有56％的人选择了“国家的”，18％的选择了“个人的”，26％的人选择了“村集体的”，这表明农地集体所有制并未被农民所接受；82％的人认为如果集体组织将抛荒地收回的话，农民不应再缴纳各种税费，18％的人认为应当缴纳三提五统；84％的人把承包地给别人种时，“不会向他收取费用”。16％的人“视具体关系而定”。90％的人不愿意将自己的土地转包给他人耕种，原因可能是被访谈者均不愿外出务工经商；92％的人可以自己决定种什么；在土地的增减问题上，56 ％的人希望所承包的土地可以永远耕种，有14％人不希望永远耕种，30％的人认为无所谓；在“村外的人承包村内土地是否征得村民多数同意”的问题上，有78％的人回答“完全由村干部说了算”，10％的人认为“不需要”，2％的人则表示“不知道”，这表明村民自治并未真正实施和执行。
其他问题，由于所调查的村人多地少，很多问题没有什么实际意义，这里就不再进行分析。
(执笔人：杨绪超)
