来源：中国社会科学网-中国社会科学报

作者：耿卓，广东外语外贸大学土地法制研究院教授。

乡村振兴战略的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。实施乡村振兴战略需要顶层设计，需要坚持法治理念，需要协同土地制度改革。土地的多重属性决定了土地制度在乡村振兴战略实施这一系统工程中居于基础性的关键地位，是乡村振兴制度性供给的主体部分，是乡村振兴的制度基础，成为推进体制机制创新的主战场。其中，集体建设用地制度全面辐射乡村振兴战略实施，有待深入研究。

集体建设用地在乡村振兴中地位重要

集体建设用地是集体所有土地用于各种非农建设的土地，既包括进行公共设施和公共服务的建设用地，也包括服务农业、用于二三产业的建设用地，既有长期历史中形成的存量建设用地，也有适应经济社会发展、服务各类事业建设的新增建设用地。进入21世纪特别是党的十八届三中全会以来，集体建设用地的地位日益重要，制度改革也随之进入快车道。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从加快完善现代市场体系出发，明确提出建立城乡统一的建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。2014年中央一号文件予以细化落实，强调对集体经营性建设用地入市予以引导和规范，突出了改革重点——加快建立集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。2015年中央一号文件进一步要求，建立健全市场交易规则和服务监管机制。2016年中央一号文件则提出建设用地总量和强度双控特别是严格控制集体建设用地规模，并倡导将其用于发展休闲农业和乡村旅游。2017年中央一号文件要求统筹协调推进“三块地”改革。所有这些改革措施和试点为党的十九大报告提出乡村振兴战略作了重要铺垫。2018年中央一号文件更是聚焦乡村振兴战略实施，把深化农村土地制度改革作为强化乡村振兴制度性供给的主要抓手，提出一系列集体建设用地制度改革的任务和目标，为未来立法指明了方向。

集体经营性建设用地自由平等入市，兴业富农

乡村振兴战略是对新时代我国社会主要矛盾转变的积极回应。城乡发展不平衡是最大的发展不平衡，集体经营性建设用地自由平等入市是城市乡村协调发展的必然要求，这源于土地制度的二元结构。与国有建设用地相比，集体经营性建设用地在权能上残缺不全、在客体范围上有限存量、在入市方式上单一不畅，严重制约农村的发展，客观上使得集体土地征收泛化，造成一系列社会问题。允许集体经营性建设用地自由平等入市是建设城乡一体化土地市场、助推城乡融合发展的必由之路。自由入市意味着由集体依法自主决定是否入市、何时入市以及如何入市；平等意味着集体经营性建设用地除了所有权主体不同于国有建设用地外没有任何不同，也不因所有权主体的不同而在其他方面受到差别对待。

乡村发展不充分是最大的发展不充分，集体经营性建设用地自由平等入市是农村经济持续发展的必然要求。农业本身的生产以及大农业、休闲观光农业和生态农业等也有对集体建设用地的强烈需求。农业的比较效益低下和产业化发展的现实需求、经济的发展大势都要求因地制宜地发展二三产业，与农业融合发展，保障土地供应。农村对接产业配套、承接产业转移以及大力发展农村新产业新业态，亟须必要的土地供应做支撑和激励。所有这些都对集体经营性建设用地自由平等入市提出迫切要求，存量建设用地要入市盘活，增量建设用地也应放开入市。

“小康不小康，关键看老乡”。全面建成小康社会的关键在于农民，实施乡村振兴战略的中心也在农民，让农民获得更多土地财产权益是其中的根本。农民分享土地增值收益的途径主要有土地征收和集体经营性建设用地入市。土地征收制度将随着改革的推进而在适用范围上大幅缩小，限定在公共利益领域，同时在补偿上具有一次性特点；集体经营性建设用地入市与土地征收则恰恰相反，因而对农民共享发展成果、分享土地增值收益更有价值。

将集体公益性建设用地纳入法治轨道，保障安农

集体公益性建设用地主要是指基于公共利益目的、用途指向公共事业建设用地，既有用途的非排他性、惠及对象的广泛性、涵盖行业的多样性等特点，又有地域的特定性、惠及对象群体的限定性。根据《土地管理法》第4条、第65条及《物权法》第135条的规定，集体公益性建设用地主要有公共设施用地、公共建筑用地、交通水利设施用地。集体的公益性建设用地与经营性建设用地在助推乡村振兴战略实施上既有分工又有配合。作为以土地为纽带、农民生产生活所形成的共同体，村社的维系和正常运作必然离不开集体公益性建设用地。在其上建造交通水利设施有利于提高生产效率、推进农业现代化，有利于保障和增加农民收入；在其上修建文化教育、医疗保健和养老托幼等机构，对于满足村民物质文化需求和提供全面保障意义重大。

从实际情况来看，交通水利设施及其用地的规划性不强，公共服务设施明显不足，同时各类公益性建设用地又存在利用效率低下甚至闲置被废弃或再利用不规范等问题，不仅不能适应乡村振兴的需要，甚至对基本的农业生产、农民生活和农村维系运作保障都难以实现。集体公益性建设用地对乡村振兴的基础性保障作用与政策法律制度供给不足和现实状况的低效、无序，形成明显落差，亟待改变。首先要高度重视集体公益性建设用地及其制度建设；其次要加强科学规划，统筹村庄规划、土地利用规划和乡村振兴规划；最后要明晰具体规则，及时确权，把权利变动纳入法治轨道，节约集约利用土地，畅通各类型建设用地之间的转用渠道。

集体建设用地制度科学立法助推治理现代化

综观我国现行法律，集体建设用地制度存在一些问题，并随着经济社会的快速发展而日趋突出，不仅影响土地的节约集约利用，还影响农民财产权益的增加，更影响“三农”问题的解决、乡村的全面振兴和城乡的融合发展，亟待落实各项改革政策，总结实践试点经验，进行科学立法、体系立法，为集体建设用地治理体系现代化立梁架柱。具体而言，在立法理念上坚持以人民为中心，贯彻新发展理念，坚持市场原则和法治精神。在立法架构上公法和私法分工配合，各司其责。当下的民法典物权编编纂、《土地管理法》修订首当其冲，应统筹“三块地”改革，各自准确定位，协调各部门法，做到体系融贯。在立法重点上对集体经营性建设用地入市的自由和平等予以明确、切实保障，及时规范集体公益性建设用地以纳入法治轨道，建立健全土地确权登记、土地利用规划、土地用途管制等配套制度。