2019年7月12日上午，由广东外语外贸大学土地法制研究院、国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）课题组、“乡村振兴战略法治保障研究”科研创新团队主办的“土地法制前沿论坛（第十二期）：乡村振兴战略实施中的法治任务（之九）——‘《土地管理法》二审稿修改建议’学习研讨会”在北校区8教612会议室召开。土地法制研究院云山领军学者陈小君教授、院长高飞教授，法学院副院长耿卓教授，土地法制研究院副院长张凇纶副教授、于凤瑞副教授，云山青年学者张保红教授、曹益凤助理研究员，博士后研究人员孙聪聪博士等参加研讨会。会议由高飞教授主持。

本次学习研讨会由陈小君教授做主题报告。陈小君教授首先介绍了《<土地管理法>修正案（草案）》初次审议、征求意见和再次审议的基本情况，接着详细分析了二审稿相对于一审稿增加、修改和删减的内容，并从以下六个方面提出了二审稿仍然存在的问题：一是集体土地征收条款中增加“为了公共利益的需要”的表述十分必要，与之相适应，因“成片开发”不纯粹是为了公共利益，不应再将其列入集体土地征收条款；二是有关宅基地退出的制度设计，从一审稿的“鼓励”修改为“允许”，但仅考虑进城落户的农民、而没有考虑在地农民的退出需求，并无相关的配套制度，更没有为与民法典物权编的衔接预留制度接口；三是增加“城乡规划”作为集体建设用地入市的约束条件，健全集体建设用地入市的民主程序，但是解禁仍不明朗，入市的手段采用“出让”、“出租”、“转让”、“互换”等表述混淆基本概念；四是“三块地”改革的联动性不强；五是有关耕地保护的规定删除“连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”的规定，且未做任何说明，立法意图不甚明晰；六是在多规合一的背景下，有关构建国土空间规划体系的推进力度不够等。此外，陈小君教授认为，此次《土地管理法》修订还存在未在立法目的中强调“集约节约利用土地”、未明确农村集体经济组织的所有权主体地位、未给予集体土地所有权同等保护、未做好与《农村土地承包法》的衔接、未给宅基地“三权分置”预留制度空间等立法盲点，应当引起立法者的充分重视。

在与谈环节，张保红教授指出二审稿有关集体土地征收的程序性规定仍显不足，未充分保障农民的参与权；有关“一户只能拥有一处宅基地”的规定不合理，应当规定“一户只能申请一处宅基地”。孙聪聪博士从构建国土空间规划体系过程中如何处理国土空间规划与国家发展规划的关系、如何处理《土地管理法》修订与《国土空间规划法》制定之间的关系，以及二审稿强调规划对“三块地”改革的约束作用等方面发表了自己的看法。曹益凤助理研究员认为，二审稿在基本概念和范畴的把握上更加周延，并结合《民法典物权编（二审稿）》中有关宅基地使用权的规定发表了对宅基地制度改革入法的见解。于凤瑞副教授认为二审稿关于集体土地征收行为的行政主体和征收补偿协议的签订主体仍不明晰，区片综合地价与土地市场价格之间的关系如何以及如何体现土地增值收益分配问题亦不明确，集体建设用地以出租的方式入市、第三方取得的权利性质究属物权抑或债权同样无法辨明。高飞教授指出，二审稿有关集体土地征收的救济程序尚存缺陷，实践中难以国务院为行政诉讼的被告；有关成片开发的问题应当单独规定；域外土地增值收益分配可以征税的方式实现，为当前立法提供了可资借鉴的思路。

研讨会结束后，土地法制研究院拟将以上意见进行汇总、整理和提炼，并在中国人大网上提交，积极为《土地管理法》的修订进言献策。

采写审定：孙聪聪 曹益凤