第一章　总 则

第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，节约集约和合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

第四条 国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

第六条 国家实行土地督察制度。国务院设立国家土地总督察，代表国务院对省、自治区、直辖市人民政府和国务院确定的其他城市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

第七条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

第八条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

第二章　土地的所有权和使用权

第八条 城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

第九条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

第十二条 （农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。）国家实行不动产统一登记制度，依法对土地以及房屋、林木等定着物进行登记。

农民集体所有的土地，由县级以上人民政府不动产登记机构登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级以上人民政府不动产登记机构登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府不动产登记机构登记造册，核发证书，确认农用地使用权和建设用地使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

第三章　总体规划

第十七条 土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土规划、国土空间开发（国土整治）和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

第十九条 “土地利用总体规划应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，综合考虑资源环境承载能力，按照下列原则编制：

（一）严格保护永久基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）节约集约用地，提高土地利用率；

（三）优化土地利用结构和布局，统筹安排各类、各区域用地；

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡；

（六）维护群众合法权益，保障群众共享发展成果。

第二十条 全国土地利用总体规划和省、自治区、直辖市土地利用总体规划应当对土地开发利用和保护作出总体部署和统筹安排。

市、县（级）土地利用总体规划应当划分土地用途分区，明确土地用途和管制边界。

乡（镇）土地利用总体规划应当（土地利用区，根据土地使用条件）确定每一块土地的用途，并予以公告。

地方人民政府可以编制村土地利用规划，作为乡（镇）土地利用总体规划的组成部分。

编制土地利用总体规划应当广泛听取公众意见。

第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。

全国土地利用总体规划，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，以及跨省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

第二十二条城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

第二十三条 江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

第二十四条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

第二十五条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

第二十六条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

第二十七条 国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

第二十八条 县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

第二十九条 国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

第三十条 国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。

第三十一条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。县级以上地方人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量不减少、质量不降低。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，补（垦）多少”的原则，由占用耕地的单位负责补充（开垦）与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件补充（开垦）或者补充（开垦）的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于补充（开垦）新的耕地。

县级以上地方人民政府（省、自治区、直辖市人民政府）应当制定补充（开垦）耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划补充（开垦）耕地或者按照计划组织补充（开垦）耕地，并进行验收。

第三十二条 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。[2]

第四章　耕地保护

第三十三条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

第三十四条 国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，严格管理，实行特殊保护：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划为永久基本农田（保护区）的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行（划区定界），由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，设立保护标志，并由乡（镇）人民政府将其位置、范围向社会公告。

第三十五条 各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

第三十六条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

第三十八条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

第三十九条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

第四十条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

第四十一条 国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

第四十二条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。[2]

第五章　建设用地

第四十三条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

（省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的）建设占用永久基本农田或者国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由（原批准土地利用总体规划的机关）省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，设区的市、自治州人民政府批准乡（镇）土地利用总体规划的，除宅基地以外，农用地转为建设用地由市、自治州人民政府批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地（可以）由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十四条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要；

（五）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：

（一）（（一）基本农田）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（二）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第四十六条 市、县人民政府申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容在拟征收土地所在的集体经济组织范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民意见。

市、县人民政府根据征求意见情况，必要时应当组织开展社会稳定风险评估。

相关前期工作完成后，市、县人民政府应当组织有关部门与被征地农民、农村集体经济组织就补偿安置等签订协议，测算征地补偿安置费用并保证足额到位。

国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益，给予公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用等。

第四十八条 省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准。区片综合地价应当考虑土地资源条件，土地产值、区位、供求关系，以及经济社会发展水平等因素综合评估确定，并根据社会、经济发展水平，适时调整区片综合地价标准。

征收农用地以外的其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收土地的补偿费和安置补助费的标准。

第四十九条 征收宅基地和地上房屋，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿，保障被征地农民的居住权。具体办法由省、自治区、直辖市规定。

第五十条 被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

第五十一条 市、县人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民养老保险补贴。

有条件的地区，市、县人民政府可以根据情况安排一定数量的国有建设用地或者物业由被征地的农村集体经济组织长期经营。

地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。

第五十二条 大中型水利、水电工程建设征收土地的（补偿费标准和）移民安置办法，由国务院另行规定。

第五十三条 建设项目（可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准）在项目审批、核准前，土地行政主管部门应当根据土地利用总体规划、国家供地政策和土地使用标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。

第五十四条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。

第五十五条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

第五十六条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。

第五十七条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

第五十八条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过二年。

第五十九条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予（适当）合理补偿。

第六十条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

第六十一条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。

第六十二条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

第六十三条 国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。

按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。

集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定。

第六十四条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府应当采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民（住宅用地）申请宅基地的，依法经村民代表大会同意后，（经）由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，（依照本法第四十四条的规定办理审批手续）由县级人民政府批准。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。

第六十五条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。

第六十六条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的

（二）不按照批准的用途使用土地的

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

第六十七条 县级以上地方人民政府应当严格建设项目用地标准，控制建设用地规模和开发强度，开展节约集约用地调查评价和监测监管等措施，促进土地节约集约利用。

第六章　监督检查

第六十八条 县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。

第六十九条 县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制

（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明

（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测。

（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。

第七十条 土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。

第七十一条 有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。

第七十二条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。

第七十三条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。

第七十四条 依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。[2]

第七章　法律责任

第七十五条 买卖或者以其他形式（非法）违法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；（对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的）不符合土地利用总体规划的，限期拆除在违法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款；符合土地利用总体规划的，没收在（非法）违法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予（行政）处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十六条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十七条 违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

第七十八条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，（非法）违法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令（退还非法占用的土地）停止占地建设；尚可采取措施消除违法状态的，责令限期改正，处以罚款；无法采取措施消除违法状态的，责令退还违法占用的土地，可以并处罚款；（对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状）不符合土地利用总体规划的，限期拆除在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款；（对）符合土地利用总体规划的，没收在（非法）违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对（非法）违法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予（行政）处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以（非法）违法占用土地论处。

第七十九条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，（非法）违法占用土地建住宅，符合土地利用总体规划且符合宅基地使用条件的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正，处以罚款；符合土地利用总体规划但不符合宅基地使用条件的，责令退还违法占用的土地，在违法占用的土地上新建的房屋由农村集体经济组织处置；不符合土地利用总体规划的，责令退还（非法）违法占用的土地，限期拆除在（非法）违法占用的土地上新建的房屋。拒不退还违法占用的土地或者自行拆除在违法占用的土地上新建的房屋的，由乡、镇人民政府依法申请人民法院强制执行。

第八十条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人（非法）违法批准占用土地的，超越批准权限（非法）违法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对（非法）违法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予（行政）处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（非法）违法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以（非法）违法占用土地论处。

（非法）违法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

第八十一条 侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第八十二条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，（或者不按照批准的用途使用国有土地的）由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。

第八十三条 依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。

依照本法规定，（责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止）处罚机关作出罚款、责令停止违法行为、限期拆除或者没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等处罚决定后，建设单位或者个人必须立即停止施工，执行处罚决定。建设单位或者个人对行政处罚决定不服的，可以在（接到责令限期拆除决定之日起15日内）法定期限内向人民法院起诉；期满不起诉又（不自行拆除）不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行的，由土地所在地的县级人民政府组织执行，费用由违法者承担。

依照本法规定没收的在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，由市、县人民政府处置。

第八十四条 土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

附则

第八十五条 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的，适用本法；法律另有规定的，从其规定。

第八十六条 本法自1999年1月1日起施行。

 

国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）的说明

一、修改的必要性

现行《土地管理法》（以下简称现行法）自1986年颁布以来，历经1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正。现行法确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度是符合我国国情的，为保护农民土地权益、保护耕地、维护农村稳定、保障工业化城镇化建设发挥了重要作用。实践证明，现行土地管理制度总体上是有效可行的，符合我国经济社会发展的实际，符合党中央、国务院关于土地管理的一系列重大决策。

但是，随着工业化、城镇化的推进和农村的改革发展，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应、与进一步解放和发展生产力的要求不相匹配的问题日益显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾突出；农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地用益物权尚未得到完整的落实；土地增值收益分配机制不健全；土地资源要素利用效率仍然较为低下。

2004年以来，党中央、国务院在土地管理方面出台了一系列重要文件，对严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用、划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度等方面作出了新部署。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，党中央、国务院就坚持土地公有制，实行最严格的耕地保护和占补平衡制度以及节约集约用地制度，审慎稳妥推进农村土地管理制度改革等方面提出了新要求。党中央、国务院还于2015年专项部署了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作，要求探索形成可复制、能推广的改革成果，为科学立法和修改完善相关法律法规提供支撑。因此，有必要在全面总结农村土地管理制度改革试点成果和近十多年来土地管理改革实践的基础上，针对当前土地管理面临的形势和问题，对现行法进行修改，不断完善和更好发挥我国土地管理法律制度的作用。

二、修改的工作过程

2015年党中央、国务院决定开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点。同年2月，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂停《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款，决定要求对实践证明可行的，要修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。2016年，中央改革办将《土地管理法》修改列为重点改革任务。国土资源部高度重视，按照立法与改革同步推进、相向而行的原则，稳步有序推进《土地管理法》修改工作。经反复研究，并向全国人大常委会法工委、中农办、国务院法制办作了多次汇报和沟通，确定法律修改的范围和重点等重大问题，赞同本次修改以修正案的形式开展。在此基础上研究形成《土地管理法（修正案）》，征求了中央国务院有关部门和地方国土资源主管部门的意见。在充分采纳各方意见的基础上，经国土资源部第5次部务会议审议通过，形成了目前的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）。

三、修改的基本思路

这次修改《土地管理法》的指导思想是：认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求，立足基本国情和发展阶段，坚持土地公有制，坚持最严格的耕地保护制度、节约用地制度和用途管制制度，紧紧围绕党中央、国务院部署的农村土地制度改革试点任务，统筹考虑工业化、城镇化建设和保护被征地农民合法权益，建立城乡统一的建设用地市场，保护宅基地用益物权，保障农民公平分享土地增值收益，不断完善农村土地管理法律制度。

修改的基本原则：一是坚持土地社会主义公有制，确保国家经济社会稳定。二是坚持最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全。三是坚持新的发展理念，落实党中央、国务院的重大决策。四是坚持改革决策与立法决策相结合，将改革的思维贯穿到法律修改的全过程。五是坚持以人民为中心的发展思想，切实保护群众土地权益。六是坚持稳中求进的工作总基调，统筹协调各方利益，平衡好国家、集体和农民合法权益之间的关系。

修改的基本思路是：将落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革作为修法的重点，同时配套修改与三项改革相关的内容，并将十多年来土地管理改革实践中的成熟做法适当吸收上升到法律中。

四、修改的主要内容

修正案征求意见稿对现行法中的36个条文作了修正，修正后仍为8章86条。

（一）关于完善土地征收制度

党的十八届三中全会决定明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。国土资源部从2001年起在成都、武汉等多个城市开展了两轮征地制度改革试点。2014年又按照党中央、国务院部署，牵头在山东禹城、河北定州、内蒙古和林格尔开展征地制度改革试点。试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。山东禹城试点已经实施了对21宗、1104亩土地的征收，取得了阶段性进展。这次法律修改，重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系，在完善征地补偿安置问题上下功夫，确保被征地农民原有生活水平有提高，长远生计有保障。一是明确界定土地征收的公共利益。在综合考虑国际立法经验的基础上，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围（第四十四条）。二是进一步规范征地程序。要求地方政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权（第四十六条）。三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。2004年以来，按照国务院要求，征地补偿制度不断完善，实行了区片综合地价和统一年产值标准，全国征地补偿标准普遍提高。这次修改将改革经验入法，综合考虑土地产值、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素综合评估确定区片综合地价，给予公平合理补偿（第四十七、四十八条）；农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿（第四十九条）；同时通过安排一定数量的经营性建设用地或者物业，将被征收土地的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系等，切实保障被征地农民长远生计（第五十一条）。

（二）关于建立农村集体经营性建设用地入市制度

党的十八届三中全会决定明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”。据国土资源部2013年初步统计，存量集体经营性建设用地有4200余万亩。十多年来，国土资源部在安徽芜湖、广东顺德等多个城市开展了集体建设用地流转试点。2014年，专门部署在北京大兴、上海松江等地开展试点。试点地区在入市主体和入市途径、征收土地增值收益调节金等方面，为建立城乡统一的建设用地市场作了有益探索。截至2016年底，全国15个农村集体经营性建设用地入市试点地区入市地块共计226宗，面积3650.58亩，总价款46.77亿元。这次法律修改，基本思路是将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权。在删除现行法第四十三条和第六十三条的基础上，对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行原则规定，明确符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定（第六十三条）。

（三）关于改革完善农村宅基地制度

党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年，专门部署开展了宅基地制度改革试点。试点地区在宅基地保障、下放审批权和有偿使用、自愿有偿退出等方面进行了积极探索，对维护农民宅基地用益物权成效明显。截至2016年底，14个地区共退出宅基地２1044户，退出面积12874.1亩；共办理抵押贷款687宗，金额5.49亿元。这次法律修改，重点是将党中央确定的改革方向和要求落实到法律中，保障和落实农民的宅基地用益物权。一是明确在城市规划区内、人均土地少、无法实现一户一宅的，县级人民政府应当采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利。二是改革宅基地审批制度，将宅基地审批权限下放到县、乡，切实保障农民依法取得宅基地的合法权益。三是探索宅基地自愿有偿退出机制。鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地的财产权。从当前试点地区看，15个地区共退出宅基地2万余户，占总户数的1.5％左右。既可逐步有序盘活农村存量宅基地资源和财产权益，又能够保证农村社会基本稳定（第六十四条）。四是完善宅基地违反法律责任。针对农村宅基地违法处理难问题，考虑到中国农民的实际，按照实事求是的原则，增加了新的人性化处罚措施。对符合规划且符合宅基地使用条件的，责令其改正；对符合规划但不符合宅基地使用条件的，地上建筑物交由农村集体经济组织处置，既避免激化农村社会矛盾，又可以减少社会财富浪费（第七十九条）。

（四）关于完善与农村土地制度改革相配套的重点制度

耕地保护、用途管制、用地审批、不动产登记、土地督察等制度是落实党中央确定的土地管理制度改革，推进生态文明和城乡一体建设等方面的重要配套制度，中央在有关决定和会议中也多次强调，实践中也有了很多成熟可行的做法，在这次法律修改中予以配套修改。一是完善耕地保护制度。修正案规定国家实行永久基本农田保护制度，要求永久基本农田落实到地块，确保守住18亿亩耕地红线（第三十四条）。二是完善土地用途管制制度。将党的十八届五中全会确定的创新、协调、绿色、开放、共享理念作为规划编制的基本理念，发挥其在建设城乡统一的建设用地市场、保护农民权益等方面的重要作用（第十九条）。三是完善建设用地审批制度。与征地制度改革相配套，按照简政放权、放管结合、优化服务的精神，适当下放审批权，简化审批程序，加强批后监管（第四十三条）。四是建立国家土地督察制度。将2006年国务院关于建立国家土地督察制度的决定精神和十年来的实践成果上升到法律（第六条）。五是做好与不动产统一登记制度的衔接。明确国家对土地及房屋、林木等定着物等实行不动产统一登记制度（第十二条）。