作者简介：于海涌，中山大学法学院教授，博士生导师，兼任中山大学立法研究中心主任。
基金项目:教育部人文社会科学研究规划基金项目“空间物权法律制度研究”(13YJA820061)。
本文原刊于《澳门法学》2019年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要:为了缓解国土资源稀缺所造成的压力，对国土空间进行立体开发利用已经成为不动产利用的新形态。国土空间的开发，最突出的问题就是要明确土地不同空间的权利归属以及权利行使。分析表明，国土空间的分层开发可以区分为三种新形态：可继续利用空间、规划限制空间、无害利用空间。对不同形态的空间在法律上进行不同的规制，可以基本解决国土立体开发过程中的空间权争议，为相关权利主体提供可靠的交易预期，对促进国土空间资源的有效利用，加强国土资源的保护，维护私权和公共利益之间的平衡。
关键词:国土空间；空间物权；分层开发
土地资源的开发长期以土地表面为中心进行平面开发，土地的归属和开发无需进行地表、地上和地下的划分，但自近现代以来，随着我国经济的迅速扩张，人口数量的急剧增加，从而导致国土资源日益稀缺。在人地关系渐趋紧张的背景下，人们对地下空间和地上空间的利用日益重视，而建筑水平的提高又为土地的立体开发提供了广阔的前景，地下车库、地下商场、地下铁路、地下通道、地下电缆、地下电线、地下管道以及空中立交桥、空中走廊、楼顶平台、高架桥梁、高架铁路、空中电缆、广告塔等空间利用形式越来越普遍。伴随着空间利用率的提高，因空间利用而产生的纠纷日渐突出，首当其冲就要对空间开发利用中产生的权利、义务、责任予以明确。在国外，美国的《俄克拉何马州空间法》、日本1966年修订的《日本民法典》、英国的《城乡计划法》等国家都对空间权进行了立法，我国台湾地区也于1988年制定《大众捷运法》以成文法的形式确立了空间权制度。就我国而言，在《物权法》颁布之前，《人民防空法》这部法律从国防防空的角度对空间利用进行了规范，此外国家建设部于1997年颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》、2000年国土资源部《关于地下建筑物土地确权登记发证有关问题的复函》等档也对国土资源的空间利用问题进行了响应。2007年《物权法》获得通过，对国土的空间权问题进行了宏观的立法设计。鉴于国土空间的开发利用和保护中仍然存在不少操作性的问题需要我们进一步的研究，因此对国土空间的分层开发问题进行系统研究已经成为迫切而现实的需要。
四、规划限制空间的权利归属与行使
(一)规划限制空间的所有权归属
1.规划是对土地所有权的法令限制
在最初的土地所有权观念中，土地所有权是没有上下范围的限制的。及至19世纪末20世纪初，伴随着对所有权无限和绝对原则的反思以及所有权社会化理论的兴起，各国民事法律开始对所有权的内容及行使方式加以限制，而对于土地所有权的行使，大陆法系代表国家如法国、德国、日本、瑞士等的民法典均作出了明文限制。其中，法国主要通过颁行针对土地所有权问题的单行或特别法规修正了其民法典第552条；德国于其民法典第905条明确规定“土地所有人不得禁止在高到或深到所有人队排除干涉无利益的地方所进行的干涉”；《日本民法典》第207条规定：“土地所有权在法令限制内及于其土地的上下”；《瑞士民法典》第667条规定：“(1)土地所有权的行使，在其利益范围内，及于地上及地下；(2)土地所有权，在法律规定的范围内，包括全部建筑物、植物及泉水。我国台湾地区民法第773条规定，土地所有权，除法令有限制外，于其行使有利益之范围内，及于土地之上下。如他人之干涉，无碍其所有权之行使者，不得排除之。”
综合考察以上所举的各国家、地区之立法例，可以将对所有权的限制大致归为两种类型：一为法令上的限制，二为行使利益范围之限制。亦有学者将其称为“法令之限制及所有权本身内在之限制”。法令的限制，存在多种形式，典型如物权法对于相邻关系及容忍义务的相关规定，建筑法、规划法对于建筑物限高的限制，矿业法、物权法对于地下资源归属的强行法规定；行使利益范围的限制或称内在之限制，一般表现为对于所有权人排除妨碍权能的限制，典型例如对于他人利用极高上空或极深地下空间等所有权人行使所有权没有实质利益的空间范围的行为，所有权人不能禁止之。由上可知，规划是对土地所有权的法令限制。
2.规划限制的是所有权的行使方式而非效力范围
根据规划制度，所有权人在规划限制的空间内不得以违反强行法规定的方式行使所有权，如修建建筑物、工作物等，但是这种限制仅是对所有权行使方式的限制，不是对土地所有权效力范围的限制。以德国为例，大多数学者将德国民法典第903条和第905条视为土地所有权受限的直接法律依据。依笔者之见，该两条均为对土地所有权行使的限制，而不构成对土地所有权本身的剥夺。其中，依第903条，在不与法律或第三人权利相抵触的限度内，物的所有人可以任意处置该物，并排除他人的一切干涉。据该条，土地所有权人行使所有权、处置所有物、排除他人干涉只需不违反法律的强行性规范即为合法，受法律承认和保护。而就实际情况而言，法律的强行性规范往往只针对所有权占有、使用、收益、处分、排除干涉等权能中的某一特定项，其限制的效果不应无限制的延伸到其它权能的实现上。具体到规划限制空间，对土地所有权施加影响最为直接和深刻的法律规范莫过于建筑法、规划法等公法，但根据此类公法，土地所有权人仅是负有了不在限高以上之空间修筑建筑物的义务，只要土地所有权人切实履行了该项义务，就应当认为土地所有权人行使所有权符合民法典第905条“不与法律相抵触”的要求，而当事人仍就该部分空间享有占有、处分、排除他人非法干涉等其它权能，且行使此类权能的行使并不违反法律的强行性规定，因此，应认为土地所有权人仍然对该部分空间享有所有权，即使所有权的行使受到了一定程度的限制。再看德国民法典第905条，该条亦不应被视为对所有权上下界限的标定，因为该条规定仅涉及对所有权行使的限制，具体而言是对土地所有权人排除他人干涉之权能的限制，而并不构成对土地所有权本身的剥夺，易言之，假设他人之干涉或限制发生于土地以上很高的高空或者非常深的地下，而这种干涉并不影响土地所有权人的利益时，土地所有人不得对这种干涉予以禁止，但是“所有权人仍然享有此部分空间的所有权”，土地所有权的效力仍然及于此部分空间。
3.规划限制空间应归土地所有权人所有
规划限制空间是土地权利人有能力开发利用，但是规划制度禁止其修建建筑物、工作物的空间范围。由于规划限制空间位于土地所有权人的利用能力范围以内，因此规划限制空间对于土地所有权人而言有着现实的、具体的经济价值，易言之，土地所有权人在规划限制空间有着值得法律保护的利益，土地所有权的效力及于规划限制空间，又因为规划限制仅限制土地所有权的行使而不是效力范围，所以，规划限制空间应归土地所有权人所有。
但是，笔者认为在做出上述判断前，尚需回答两个问题。其一，国家通过规划禁止了土地所有权人对部分空间行使所有权，是否可以以此认为规划限制空间就属于国家所有？其二，国家做出规划限制，一般是基于公共利益的考虑，则是否能以此认定规划限制空间属于公共所有的空间？笔者认为，无论是视为国家所有还是公共所有都是缺乏法理依据且有弊无益的。
第一点，将该部分空间视为国家所有的观点存在以下几个方面的问题。首先，这种制度设计的实质效果，是通过规划法规以及规划行政部门一纸规划决定剥夺了土地所有权人对规划限制空间占有、收用、收益、处分、排除干涉等全部权利。而反观规划制度本身，其本意仅在于限制所有权的行使，以使所有权的行使能够符合城市建筑协调、美观、安全的公益需求。欲达成该种目的，只需禁止土地所有权人在规划限制空间的建筑行为即可，完全不需要将所有权人原本对该空间享有的所有权利整体剥夺。根据一般之法理，如果为了公共利益需要限制私人财产权，则应选用对权利人影响最小的手段为之，而将所有权的全部权能一并剥夺实属限制措施的不当扩张，因此将规划决定解读成对所有权权能的全面剥夺显然是一种误读。其次，该制度设计的进一步效果，是将对规划限制空间占有、使用、收益、处分的权利整体转移给国家，其性质属于征收，这种效果显然是违反一国宪法精神的。限制与征收，都属于所有权限制论在法律制度层面的具体体现，但两者存在着显著差异。一方面，两者制度依据不同，适用条件、程序亦不相同。另一方面，从两者的实际效果来看，“限制”没有发生权利移转，而“征收”是财产权由私人移转自国家。征收有着严格的程序限制，适用需要满足相当苛刻的前提条件，而且应由有权做出决定的国家机关作出相应的法律文书，并支付了权利对价后方能导致权利转移，如果认为规划限高一旦划定，限高以上空间的权利就归属国家，就相当于用规划法、规划决定等“限制财产权的制度”代替了宪法、征收法等所确立起来的一整套“财产权征收制度”，所有权人没有参与规划的制定过程，更没有取得任何补偿，这种结果不但是违宪、违法、违反公平原则的，更存在着将“限制制度”混淆为“征收制度”的严重概念错误。再次，将规划限制空间视为国家所有会造成资源的浪费。既然国家是以规划法规和规划决定取得规划限制空间的所有权，又规划之目的在于限制建筑行为，则于积极的方面，国家亦不得在该部分空间为建筑行为，则国家享有的占有、使用、收益之权能并无任何实益；而于消极方面，由于国家在该部分空间并无实际利益并鉴于行政效率普遍较低的现实，对该部分空间具体执行所有权人权利的相关机构恐难以有效、及时对他人在该部分空间所为的妨碍空间权利的行为行使排除妨碍之权能，又考虑到该部分空间紧邻土地所有权人享有权利的空间范围，他人的妨碍行为的负面影响极有可能由于国家机关怠于行使权利的缘由殃及土地所有权人的利益，因而从总体效益的角度考虑，由国家享有对规划限制空间的所有权权能是不妥的。最后，即使考虑到规划限制空间可能需用作架设电力设施从而牵涉到社会公益等现实情况，国家也应该依照正常的征收或征用程序取得或授权他人取得特定空间的所有权或使用权，履行法定的征收程序，保证土地所有权人及其它利害关系人知情权与参与权，并支付合理必要的补偿，而不是通过规划法规以及几近封闭操作的规划设计造成权利移转的既成事实，如此，才能切实保障一切个人，特别是土地所有权人对财产权利的合理预期，才符合保护个人财产权的宪法精神。
第二点，将该部分空间视为公共所有[7]的空间必然会陷入“公地悲剧”的陷阱，不仅会造成空间资源的浪费，而且会导致大量纠纷的出现。空间与空气、阳光等公共物品不同，它无论是在过去还是在现在都是一种稀缺资源，特别是在人口增长速度丝毫不见减缓的今天。首先，对规划限制的空间资源的利用具有竞争性，即一人对于空间的利用和消费，必然会在现实上排斥他人对同一空间的利用，易言之，不特定的社会公众能够从一特定空间获得的利益是此消彼长的。规划限制的空间不是极高的上空，仍处于人力可以开发利用的范围以内，如果认定该部分空间为公共所有，意即所有社会公众对于该部分空间均享有所有权，而在同一时期内拥有开发能力的社会个体数量必定不在少数，面对预期获利是此消彼长的局面，这些主体必将会竭尽所能地提升自己的开发利用强度，此种行为方式一旦蔓延开去，必然会导致开发利用混乱无序、空间资源被急剧消耗的结果，而这种结果，恰恰就是学者哈丁所言的“公地悲剧”——在一个资源有限的世界里，如果对于资源的消费是自由不受限制的，则每个人都会基于自身利益的考虑尽可能多地消耗资源，此种趋势的唯一结果就是一切有限资源的毁灭。其次，对规划限制空间的开发具有非排他性，即该部分空间可以通过界定清晰的产权界限禁止他人不付任何代价的利用行为。正如前文所述，作为不动产代表的土地是完全依靠法律技术实现特定化的，而且长久以来的实践证明完善的登记制度完全能够完成界定产权、定分止争的任务。空间范围亦可以通过恰当的登记公示予以特定化，只是登记内容相较土地而言更为复杂而已，但依托信息技术的进步和法律制度的进一步完善，空间登记是完全可行的，而且一旦登记完成，就可以依登记对抗他人的侵扰干涉行为，而且从现实的角度考虑，他人在登记明示的前提下意图在空间利用方面“搭便车”亦是十分困难的，换言之，空间权利人禁止他人不付代价利用其权属范围内的空间是完全可能而且成本不高的。最后，总结以上两点，一方面，空间资源具有稀缺性的特征，因此应该划定清晰的产权界限，限缩产权主体范围，以保证利用的有序性，减少空间资源承载的消耗压力；另一方面，从法律技术的发展程度看，为空间界定产权并不需要花费过高的成本，而由此带来的收益(有序利用、物尽其用、减少纠纷，空间增值等)是巨大的，因此亦可断言为空间界定产权是可行的。既然为规划限制空间界定产权是应行且又可行的，则该部分空间就应是有确定产权人的资源，是私人物品而非公共物品。在此，笔者认为有必要就该结论作进一步的引申，即不单是规划限制的空间，只要是人类开发利用能力可及的空间范围，都应该划定产权，而不能解释为公共所有。
总结以上各点，规划限制空间不是公共所有，必须有确定的且范围有限的所有权主体，又该部分空间亦不应解释为国家所有，因此只能归土地所有权人所有，换言之，土地所有权的效力及于规划限制的空间，只是行使方式受到了限制，所有权人不能在该部分空间为建筑行为。
(二)地上权人对规划限制空间的权利
1.民事授权与行政许可的区别
地上权，尽管各国家、各地区的法律定义有所区别，但基本可以认为其是利用他人土地建造建筑物之权。利用他人土地建造建筑物，首先需要具备对他人土地(含其上下一定范围空间)占有、使用、收益的权利，而在各国、各地区普遍设置有规划制度的今天，地上权人如欲具体地实施现实的建筑行为，尚需向国家或地区规划、建筑等行政管理部门取得建筑许可。在笔者看来，前者是民事授权，属于一般意义上的民事权利设立行为，而后者是行政许可行为，是国家或地区行政机构为了确保城市宜居及可持续发展而对建筑行为实施者所施加的必要限制。为了保证民事权利的流转、设定符合基本的法律逻辑，为了保证城市可持续发展与良好市容的维持，两者必须同时存在。而从另外一个方面考虑，两种行为又可以作为确定权源、权利归属、权利流转过程的基本依据，因此，两种行为又必须加以明确区分，以保证法律关系的明确以及法律关系变动的合逻辑性。
之所以认为两种行为的区分直接关系权利归属的确定，依据的是“受让人只能自合法持有权利的出让人处取得权利”的基本法律逻辑。在现代社会的法律框架下，一个具体地上权的权利实现，必须依托四类基本权能：对土地及其上下一定范围空间的占有、使用、收益权利以及规划制度下的建筑许可。地上权人本无以上四种权能，其对四种权能的享有完全是基于权能的移转。进一步说，只有原先合法的享有某特定权能的权利人才能通过法律行为将该特定权能移转给地上权人，其它任何人都不能单独地替代原权利人完成该过程。已如前文所述，对土地及其上下一定范围空间(含规划限制空间)占有、使用、收益的权能由土地所有权人享有而非为国家或公众所有，因此，地上权人如欲取得上述该三项权能，就只能自土地所有权人处取得，而另一方面，尽管地上权人还需向国家或地区规划、建筑等行政部门取得建筑许可方能在其取得地上权的土地上为具体的建筑行为，但该建筑许可的授予并不涉及占有、使用、收益权能的流转，因为许可的发出人(国家或地区)并不是占有、使用、收益权能的享有人。就规划限制的空间而言，该部分空间之占有、使用、收益、处分权能最初应由土地所有权人享有，故而可言，只要土地所有权人与地上权人就该部分空间占有、使用、收益的权能移转自愿达成合意并且按照法律的要求完成公示，则该三项权能就可由土地所有权人移转至地上权人。
2.规划限制对于地上权人空间权利的影响
(1)控制性详细规划对地上权设定及行使的影响
控制性详细规划，是指以依法经批准的城市总体规划和分区规划为依据，对建设用地的土地使用性质、使用强度、道路、工程管线和配套设施以及空间环境等控制要求作出的规划。以我国为例，控制性详细规划主要通过以下制度设计对地上权施加影响。第一，土地出让人须根据控制性详细规划对出让的地块提出规划条件；第二，规划条件的内容必须纳入建设用地使用权出让合同；第三，受让人在办理建设用地使用权登记、取得建设用地使用权证之前，必须取得《建设用地规划许可证》，该许可证载明的就是控制性详细规划制定的指标，控制性详细规划规定的上下限就是受让人被许可修建建筑物的垂直范围界限。
要理解控制性详细规划对于地上权的影响，笔者认为需要首先回答三个问题：其一，土地所有权人是否有权处分控制性详细规划限制的空间，易言之，设定地上权的法律行为是否会引起该部分空间权能的移转？其二，设定地上权的合同中关于规划限高的规定，是否构成对地上权垂直范围的约定，是否能成为地上权垂直范围的直接依据？其三，根据建设用地规划许可，建设用地使用权人(地上权人)不能在规划限制的空间内从事建筑行为，是否意味着地上权的效力绝对地不及于该部分空间？
(1.1)土地所有权人能否处分规划限制的空间
这个问题需要解决的是，土地所有权人与地上权人是否能够通过普通的民事法律行为，实现规划限制空间的民事权利的转移。地上权设定行为不仅仅涉及目标土地，其效果还必然延及土地上下范围内的一定空间，即地上权之设定能够使地上权人取得对一定范围空间的占有、使用、收益等关乎实际利用的权利，其实质是土地所有权人将自己原本享有的对该部分空间的相关权能转移给地上权人。对于规划限制的空间，土地所有权人自己都不能从事相关的建筑行为，那么其是否有权将这部分空间之上的占有、使用、收益的权利转移给他人？笔者认为答案是肯定的，理由如下：
首先，如本文前已论述，规划限高并没有剥夺土地所有权人对于规划限制空间的占有、使用、收益、处分等所有权之核心权能。土地所有权人是合法的权利持有人。其次，规划限制的最基本目的在于限制或禁止在限高以上或下限以下空间内的建筑行为，允许占有、使用、收益的权能移转并不妨碍这个基本目的的实现，因为取得上述三种权能并不意味着建筑行为的现实发生，而且此三种权能由土地所有权人享有还是地上权人享有于规划管制而言根本无任何区别，权能的移转不会增加规划管制的成本、难度或者对社会公益产生影响，限制移转毫无意义，而且也并非规划制度的职责所在。再次，规划对于民事权能移转的限制会凭空增加空间开发的成本，使法律关系复杂化，同时违反了效率和公平原则。如果认为规划限高意味着土地所有权人无权处分规划限制空间的权能，则土地开发的实际操作者地上权人欲开发该部分空间仍需向土地所有权人取得该部分空间的民事权能，把原本一次交易即可完成的法律关系变动人为地划分为两次，徒增当事人的交易成本和风险，不利于空间开发的顺利进行。进一步讲，既然后一次的交易允许限高以上空间的权能移转，为何不能将这种“允许”前移至地上权设立的当时？也许会有人主张，土地所有权人只有在取得开发规划限制空间的发展权后才能将该部分空间的民事权能移转给地上权人，如果在这之前就移转民事权能，地上权人也不能进行实际开发，移转没有实效。这种观点显然也是站不住脚的，因为空间权能在设定地上权的当时就完成移转，对地上权人意义重大，能够极大的节约地上权人乃至所有权人的交易成本，况且，“土地所有权人取得空间发展权后再向地上权人移转空间权能”的模式根本没有优于“地上权人先取得空间权能再向他人取得空间发展权”的模式的长处，而后者却比前者更有效率，更能节省资源。因此，笔者认为，只要双方自愿，完全应当允许土地所有权人在为他人设定地上权的当时同时向地上权人移转规划限制空间的相关民事权能。
(1.2)设定地上权的合同中关于规划限制的约定，是否能成为地上权垂直范围的直接依据
我国有相当一部分学者认为，地上权的范围，当事人有约定的，从其约定，没有约定的，推定其等同于土地所有权的范围。以此再结合我国土地使用权出让合同必须纳入规划条件的制度要求，有些学者就得出了“我国现实设定的建设用地使用权(地上权)都是有具体的垂直范围限制的，该限制由一系列的规划许可加以确定”的结论。与此相呼应的是立法者的相似态度，全国人大常委会法制工作委员会民法室在其编着的《物权法(草案)参考》一书中，就地上权的空间效力范围即阐述了以下观点：“……国家在出让建设用地使用权(地上权)时，已经根据规划对建筑物的四至、高度、建筑面积等做了明确的规定，并依此来确定出让金的多少……因此，建设用地使用权人(地上权人)取得建设用地使用权(地上权)时，其所享有的空间范围是可以确定的”，而具体的范围就是由规划标明的四至和建筑物高度所框定的三维空间。虽然由于之后出台的我国物权法回避了地上权范围的问题，使得以上观点没有具体地体现在法律档中，但是法工委的如是观点却着实为各地方政府解读建设用地使用权(地上权)空间范围提供了所谓“权威依据”，依照法工委的见解，建设用地使用权人(地上权人)的权利范围当然的被限制在规划标定的建筑物限高以下，如此，地上权人自然也就不可能对规划限制空间享有任何权利。
实际上，暂且不论将规划条件纳入合同文本是否能构成对地上权上下范围的约定，即使构成约定，亦不能将其作为确定地上权上下范围的依据，该问题笔者已在上述讨论地上权的确定标准时详细论证过，即在如我国此类奉行物权形式主义的国家或地区，当事人的约定不足以作为确定地上权上下范围的依据，具体理由在此不再赘述。
(1.3)根据建设用地规划许可，地上权人不能在规划限制的空间内从事建筑行为，是否意味着地上权的效力绝对的不及于该部分空间
笔者认为，在土地的某部分或者某部分空间内不能主动地从事建筑行为并不代表地上权的效力不及于该部分土地或者该部分空间。首先，从土地平面利用的角度考虑，在建筑密度、建筑物容积率、规划绿地比例等控制性详细规划指标的规制下，地上权人显然不能将获得使用权的土地的所有部分都用来修筑建筑物，则对于不能修建建筑物的土地部分，地上权人是否不想有任何权利？答案显然是否定的。对于该部分土地，地上权人仍然享有合法的占有、使用、收益权能，自己主动地、积极地利用土地(只要不违反建筑规划的强行性规定即可，例如停放车辆、堆放对象)不需要征得其它人的同意，不需要他人的协助，如果他人不合理的侵入、占用该部分土地(侵扰式的通行、堆放对象)，地上权人可以向该他人主张排除妨害、赔偿损失，行使物权请求权，而地上权人享受这一切利益的基础是什么？显然是地上权。其次，从法律逻辑的角度看，不享有在土地上或空间内修建建筑物的权利，不代表不能对该土地或空间享有占有、使用、收益的权利。在没有获得行政许可以前，即使是土地所有权人也不能够从事建筑行为，但这并不妨碍土地所有权人对其土地占有、使用、收益、处分、排除他人非法侵害的权利。也就是说，“建筑许可”和“占有、使用、收益”等权能是两类严格区分的权利，如笔者前文所述，前者是行政授权，后者是民事权利，允许法律主体在未获得前一种授权的情况下获得和享有后一类权利，并不会损害社会公益，增加执法成本，相反的，这样的制度安排还能节约交易成本，鼓励空间开发。因此，未获得建筑许可，并不妨碍地上权人对特定土地部分、空间部分享有占有、使用、收益之权利。
总而言之，土地所有权人有权处分规划限制的空间，而判断该部分空间的权利是否由土地所有权人转移给地上权人的判断依据是土地登记，登记的地上权垂直范围有限制，依该限制，没有限制，地上权的垂直范围等同于土地所有权的垂直范围，又土地所有权的效力及于规划限制的空间，因此地上权的效力也及于规划限制的空间。在没有获得规划建筑许可之前，尽管地上权人不能在规划限制的空间内从事建筑行为，但是这并不能排斥地上权人对该部分空间占有、使用、收益的权利。如果地上权人取得规划建筑许可，则可以径直对该部分空间进行开发利用，而不需再向所有权人或者其他人取得对该部分空间的占有、使用、收益权利。进一步而论，如果登记的地上权没有限制垂直范围，对于规划限制的空间，地上权人以外的包括土地所有权人在内的其它任何人都不能加以利用，否则地上权人均得依物权请求权排除之。
(2)修建性详细规划对地上权人空间权利的影响
建设用地修建性详细规划是指依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。修建性详细规划是由建设单位自行聘请有资质的勘察设计单位对拟建造的建筑工程所作的规划设计。该规划设计的内容不得与控制性详细规划有冲突。[19]建设用地使用权人需要将该规划方案提交规划行政主管部门审查批准，并由该部门将规划指针纳入《工程规划许可证》。建设用地使用权人必须严格依据许可证载明的规划指标，即按照其附带的工程图纸进行施工，否则要承担相应的行政责任。
修建性详细规划是对控制性详细规划的规划指标的进一步细化。它实际上就是一份有强制约束力的工程图纸，上面详细的标明了建筑物的位置、布局、样式，而且每一栋建筑物的高度都可能存在差别，也就是说同一宗土地上可能存在多个不同的建筑物高度限制。有学者根据修建性详细规划及其载体《工程规划许可证》的此种法律效果，认为地上权的空间范围，就是工程图纸上各个实体对象所具体占用的空间体积。其理由是：地上权的实质是建筑权，而建筑权的效力范围就是权利人能够修建建筑物的空间范围，在修建性详细规划的约束下，地上权人只能够在图纸标明的建筑物所占用的空间范围内从事建筑行为，不能任意改变建筑位置、样式、或高度，在图纸标示的建筑物占用空间外的任何建筑都是违章建筑。因此，地上权的范围就是修建性详细规划图纸上各个建筑物实体所占用的空间体积。比如某项工程规划确定的用于修建小区道路的土地，这部分土地的地上权的效力就只限于从硬化路面到路基部分碎石垫层下沿这个空间范围，硬化地面以上的空间不应认为是地上权的空间。
笔者认为，学者以上这些观点是不足取的。首先，民事权利某些核心利益能否直接实现并不足以作为判断该民事权利是否存在的依据。上述学者认为“地上权的核心目的就在于修筑建筑物，没有许可，就不能为建筑行为，因此也就不存在地上权”，依此类推，现今城市土地大多用于修建建筑物，据此似乎也可认为土地所有权的核心目的也在于修筑建筑物，那么是否可以断言，在没有获得建筑许可之前，土地所有权没有办法实际的行使，因此土地所有权就不存在了呢？这显然是有悖常理的。其次，已如前文所述，在土地的某部分或者某部分空间内不能主动地从事建筑行为并不代表地上权的效力不及于该部分土地或者该部分空间。法律对于某些民事权利的限制并不会导致该种民事权利的灭失或转移，例如文物保护法对于文物流通的限制直接针对所有权的核心权能之一——处分权，但是却并不等于剥夺了文物所有人的所有权。再次，在传统设有地上权制度的国家或地区，其学术、立法、司法界都普遍认为，从土地平面利用的角度看，地上权之范围，不以建筑物或其它工作物等本身占用的土地为限。其周围的附属地，如房屋的庭院或屋后的空地等，如在设定的范围内，不得谓无地上权的存在。在上述相关立法、判例或研究结论做出时，地上权的范围问题还基本上仅限于平面，因此，对于纵向空间范围的确定没有作具体的论述。但这却并不妨碍在解释纵向空间范围时套用上述地上权平面范围的确定原则，即地上权的空间范围并不仅仅限于建筑物所占用的空间范围，此种解释与平面范围的确定原则一样，并不会造成利益分配上的不公平，也不会损害社会公益，却能更好地维护地上权人的利益，并能在最大地限度上尊重当事人的意思自治。与之相对的，如果将地上权的范围局限在建筑物所实际占用的空间内，不仅不利于保护地上权人的合法权益，还会造成法律关系上的混乱。最后，以我国为参照，从时间先后顺序上看，以修建性详细规划为内容的工程规划许可证发放于地上权登记完成之后。根据公示公信原则以及我国物权法第九条的规定，地上权自登记完成时设立生效，因此，修建性详细规划产生于地上权设立之后。如果由修建性规划界定地上权的边界，是否意味着地上权在产生的时候是没有边界的？这显然是不妥当的，权利边界不明，就不知道合法行使权利的界限，也无法判断他人是否侵入权利范围，无法有效地保护权利，这种权利形同虚设。因此，地上权的边界必须在设立地上权的当时就加以确定，而确定的标准或依据无论是什么，都绝不应是产生时间晚于地上权的修建性详细规划。
总结以上，修建性详细规划不能作为确定地上权范围的依据。在修建性详细规划所确定的建筑物占用空间之外的空间内，地上权人虽然不能从事建筑行为，但这并不能否定地上权人基于地上权对该部分空间享有的相关民事权利。在获得规划建筑许可前，地上权人依然可以以不违反强行法规范的方式自主地利用该部分空间，而且有权排除他人的非法干涉或者其它侵权行为。在获得规划建筑许可后，地上权人就可径直对该部分空间进行开发利用，而无需再向其它民事主体取得权利。简言之，地上权人对于许可范围以外空间民事权利的享有与否，不以许可的取得与否为条件。
(三)发展权与规划限制空间的权利行使
1.规划制度与发展权
在英美法系国家，发展权制度是其规划制度的重要组成部分，主要用以调和规划制度出现之后私人土地所有权与国家行政管理权之间的矛盾。一国的规划制度确立之后，土地所有权人的权益所受到的冲击是最为直接的。无论是限制土地用途还是限制建筑物高度的规划决定，其直接效果都是土地所有权人既得利益在绝对量值上的贬损。因为不可否认的是，任何单个的权利被限制前可带来的收益都要大于被限制后，尽管就社会整体利益而言，适当的限制更有利于价值总量的持续增值。在最早确立发展权制度的英国，其制度制定者认为，规划制度是必须存在的，而判断的依据就是“只有对土地加以合理的规划才能确保社会整体利益(common wealth)健康和可持续增长”的基本认识。而另一方面，英国发展权制度的创设者们也同意，规划对于土地所有权人约束和限制，实质上就是对土地所有权人期待利益的剥夺。但是，他们又认为这种期待利益本身虽根植于所有权，但应当为社会公众所享有，这一是为了社会公平的目的，二则是为了保障英国的土地安全，特别是农地保有量。
而在同样建立了成熟的发展权制度的美国，对于该类期待利益的分配则采取了不同的态度。美国的立法者认为，尽管土地的增值在很多时候都是政府投资的结果，但是这种利益的实现首先必须依赖的资源是土地，没有土地这个物质基础，纵使政府的投入再大也不可能实现任何利益增值，因此，土地才是整个利益生产流程中最重要的一环，土地权利人才是对利益增值贡献最大的人。由此，他们认为，规划所涉及的土地上的期待利益仍然由所有权人保有，只是其实现需要遵循一条有别于传统土地利益实现的特殊途径，即所谓的土地发展权转让制度(TDR)。
对于土地发展权(development right)英美两国的定义是基本一致的，即是指对土地在利用层面进行再发展的权利。具体而言，如果规划限定了土地用途为A类，则发展权是指对土地进行A类以外类型开发利用的权利。如果规划限定了目标土地上盖建筑物的高度不得超过x米，则发展权就是指在x米以外修筑建筑物的权利，实质上也就是利用规划限制空间修筑建筑物的权利。有学者根据发展权的实质效果将其总结为土地变更为不同性质使用之权。而在笔者看来，这个总结仅仅能够概括发展权前述的第一种功能(农地变基地)，却无法涵盖其第二种功能，即其在空间开发中的作用：发展权移转能够使突破规划限高的空间利用合法化。而其第二种功能，恰恰能够实现对规划限制空间的有效利用。因此，笔者认为对发展权性质更确切的概括应是“在已有的土地利用现状基础上对土地作进一步开发的权利”。
2.发展权移转与规划限制空间的利用
发展权制度在保护农地以外的另一个重要功能就是保护具有历史文化价值或者其它重要意义的历史建筑。在美国的某些城市和某些州，当地的法律允许特定区域内建筑物或者土地的权利人将土地(或建筑物)上方空间的权利——空中权(air rights)转让给另外某个特定区域的土地或建筑物权利人，以使受让方有权在规划限制的空间内修筑建筑物，这就是空间开发实践中的发展权移转制度(Transfer of development right--TDR)。笔者在此试举一例以说明TDR的具体操作：根据规划，X地的建筑物限高为100米，建筑物A高为50米；Y地建筑物限高也为100米，建筑物B高为100米，则建筑物A的所有人(或者A之基地的所有权人)有权将剩余的50米高度之空间的发展权转让给建筑物B的所有权人(或B之基地的所有权人)，以使其有权在规划限高100米的范围外继续修建不高于50米的建筑物。
空中权(Air rights)中的TDR，其本意在于保护历史或地标建筑。这些建筑的高度普遍要低于其所在区域的强制规划限高，在TDR尚不存在的制度环境下，要想充分利用规划限高以下闲置的空间，拆除旧有建筑，修建新的更高的建筑无疑是唯一的途径，而一旦地市、楼市走高，这些建筑物以及其基地的所有权人拆除既存建筑，或者转让土地而由新所有权人拆除建筑的可能性是相当之高的。要想避免这种情况的出现，最有效的方法，就是提供一种途径，使得历史建筑的所有权人能够在不实际利用规划限高之下空间的情况下，获取到实际利用这部分空间所能得到的利益。就是在这种现实需要的推动下，空中权TDR应运而生。在传统制度下，特定空间所包含的利益一般只能通过现实的利用实现，而TDR创造了一种新的利益，即“被允许开发空间”的利益。在建筑行为能够获利，但是该行为只有被允许才能进行的制度环境下，“被允许”本身显然就是一种利益。出让方--历史建筑的所有权人享有这种利益但是主动实现有违社会公益，有权利却不得用，受让方--商业用地开发商迫切需要这种利益但利益的量值不足，比如希望修建150米高的建筑，但规划限制只允许其修建100米，亟需用权而权可用，TDR的出现使上述两方能够各取所需，权利能够充分的转化为利益。更重要的是，能够尽可能的减少政府的介入，压缩公权力通过批准权寻租的空间，因此，无论从权利人的角度，还是从监管者的角度看，TDR都称得上是优秀的制度设计模板。
尽管空中权TDR制度的初衷是为了在限制土地开发的同时给予被限制人以必要的救济，以保证其因限制而丧失的利益能够得到适当的补偿，但是其制度效果所惠及的却并不仅仅是受限土地的权利人，还涵盖了商业土地的开发主体，使其得以通过TDR的制度安排在合法的框架内突破规划限制，提高了土地利用效率。通过发展权移转制度，土地所有权人能够通过向他人购买发展权取得开发规划限制空间的权利，从而实现占有、使用规划限制空间并取得收益的目的。
藉由发展权移转制度，不仅可以实现对规划限制空间的有效利用，实现空间资源效用的最大化，而且还能进一步明确土地所有权人对于规划限制空间的权利，强化对土地所有权人的保护。发展权转让交易并不是对特定空间享有的权利，这种交易买卖的并不是某个特定的空间或者以该空间为客体的权利。TDR流转的仅仅是发展权，而不是对特定空间占有、使用、收益的权利。假设接受区域为A，出让区域为B，通过TDR程序，A的土地权利人自B的土地权利人处获得的仅仅是发展权，而不是对土地A上下规划限制空间占有、使用、收益的权利。B的土地权利人对土地A上下规划限制空间由始至终都不享有占有、使用、收益的权利，转让发展权之前，B的权利人不能对土地A上下规划限制空间行使任何权利，又根据“A的土地权利人取得发展权后，即可对A上下的规划限制空间进行开发”的最终结果，并不难得出：A的土地权利人原本就享有对A上下规划限制空间占有、使用、收益、处分的权利。发展权与对空间的占有、使用、收益、处分权利是相互分离的，它的移转并不会影响土地所有权人对于规划限制空间所享有的后四项权利，出让发展权的人不会丧失该四项权利，而取得发展权的人也并不是通过发展权而取得该四项权利。
五、无害利用空间的确定标准与权利行使
(一)土地所有权的限制
1.绝对所有制中土地所有权的效力范围
在罗马法时代，土地所有权的行使范围在垂直方向上没有上限和下限。若论法之合理性，罗马法该项规定就其所处的具体社会历史环境而言并无不妥，究其原因，当时的科学技术条件仅足以支撑人类开发利用地表以上相当有限的空间范围。对于土地所有权人之力所能及的空间范围，其享有具体的、可见的、现实的利益，对于此部分空间赋予所有权人以绝对的权利是合理的；而对于所有权人无力开发的超高空间和地底深处，于当时的现实条件而言也并无他人可以实现利用，则虽然对于此部分空间土地所有权人虽然不享有现实可见的利益，但赋予其以绝对的排他的权利也并不会对社会产生负面影响。综上，以笔者之见，罗马法规定土地所有权及于土地上下之空间但又未划定上限及下限，其理据可概括为：其一，不必要，理由如上所述；其二，浪费立法资源，划定上下限一方面在当时缺乏理论依据，另一方面上下限的量化标准也难以确定，而且一旦确定，在有可能损害所有权人之利益的同时，却又无法增益于社会，实乃立法之失败。因此，罗马法土地不限制所有权效力的纵向空间范围的制度设计是具备其合理性的。
2.现代法制对于土地所有权空间效力范围的规制
任何法律制度，无论其立法技术如何高超，也无论立法者具有如何程度的前瞻能力，都不可避免的存在其历史局限性，罗马法亦然。尽管所有权须受限制的理念自罗马法时就已有之，但正如前文所述，由于在古罗马时期赋予土地所有权人“上至天穹，下达地心”的所有权行使范围并不会对公共利益或者其他人合法行使权利产生负面影响，因此罗马法对于所有权的限制并没有体现在限制土地所有权行使空间范围这一具体问题上。对于土地所有权纵向效力范围不加限制的制度设计在其诞生的时代有其合理性，但是却并不能完全适应当今社会生产、生活的现实要求，尤其是有悖于航空时代的社会发展潮流。这种制度安排实质上“是赋予了土地所有者封锁航空器通路的权利”，但这种封锁却并不能增加土地所有权人的利益，相反却对社会的发展进步形成了现实的阻碍。正是由于这个原因，各国的法律制度纷纷作出调整，对所有权的空间范围进行限制，以求在维护个人权益与促进社会进步之间求得平衡。其中，大陆法系民法制度将土地所有权人行使权利的范围限制在“行使权利能够带来利益”的空间范围内，并且行使权利不得违反法律的禁止性规定。几乎在同一时期，英美法系国家也应时而动，通过成文法、判例法等形式对土地所有权的空间范围进行了限制。在美国Bernstein of Leigh V. Skyviews & General Ltd.一案中，法官Griffiths J.指出，土地所有权对土地上空之权利，以在土地与其它地上之建造物通常使用或享受之必要范围内为限，逾越之上空部分不具权利。英国1949年航空法第40条亦规定，不得因飞机于相当高度飞过土地上空为由，提起不法侵害或公害之诉讼。
(二)无害利用空间的确定标准
无害利用空间，顾名思义，就是第三人加以利用不会对土地所有权人造成损害的空间。这部分空间的一个最显著的法律特征在于：对于该部分空间的利用，不会被认定为对土地所有权人构成侵权，土地所有权人也无权排除他人的利用行为。鉴于这种显著的法律含义，划定无害利用空间的界限就显得尤为重要。
综合考察上文所举各国立法例以及司法裁决，可以将对所有权的限制大致归为两种类型：一为行使利益范围的限制，二为法令的限制。行使利益范围的限制或称内在之限制，一般表现为对于所有权人排除妨碍权能的限制，典型例如对于他人利用极高上空或极深地下空间等所有权人行使所有权没有实质利益的空间范围的行为，所有权人不能禁止之；法令的限制则存在多种形式，典型如物权法对于相邻关系及容忍义务的相关规定，建筑法、规划法对于建筑物限高的限制，矿业法、物权法对于地下资源归属的强行法规定。根据上述两种限制，可以推出划分无害利用空间的两种标准，一种是“利益”的标准，属于抽象标准，另一种是“制度”的标准，属于具体的标准。
1.抽象标准
根据土地所有权的内在限制，如果所有权人对某部分空间行使权利无利益，则第三人利用该空间就不会对所有权人构成损害，这部分空间就是无害利用空间。于此情境，确定某部分空间是否为无害利用空间的标准就是看土地所有权人在该部分空间是否有“值得法律保护的利益”。
要确定土地所有权人在某部分空间是否存在利益，应当依据土地的位置、形状等具体情况，结合土地所有权人自身的条件特点以及第三人对空间进行利用的形式，并综合考虑社会一般的交易观念等加以认定，而不可对一切土地作出统一的抽象性规定，例如都市和农村的土地有区别，都市中的工业、商业、居住用地条件也存在差异。具体而言，判断利益的存在与否应当综合考虑以下几种因素：
第一点，土地的用途。以耕地和城市建设用地为例，耕地所有权人享有利益的空间范围一般情况下小于建设用地所有权人享有利益的空间范围，第三人可在耕地以上50米的高度架设电缆，因为50米及以上的高度并不是农作物生长必须的空间，却是建筑物可能用及的空间范围。
第二点，第三人的利用方式。第三人对空间的利用一般应是临时性、短暂性的，比如飞机、热气球或其它航空器对空域的使用。如果利用是长期的，应当确保利用不会对土地所有权人的既有和期待利益造成损害。例如可以在耕地上空架设电缆，但不应修建空中走廊、高架铁路等设施，因为会遮蔽阳光，影响农作物的正常生长。如果修建的空间设施会直接损及土地所有权人的正当利益，则应当向土地所有权人支付补偿，以取得相关空间的权利。
第三点，所谓“利益”，并非仅指财产利益，即便是学术利益、审美利益亦包括在内。
第四点，“利益”的存在与否，不仅应从现实加以判定，而且还须考虑将来的情况，即斟酌将来的利益。因此，自己现在不能支配的空间，于将来有利用的可能性时，亦足当之。由此可见，所谓“利益范围”的效力范围标准，将因科学、建筑技术的进步而有所变化，不能一概而论。尤其在人类注重采光、日照等生态环境的今天，判断土地所有权人享有利益的空间范围，应较往昔有过之而无不及。[38]
土地所有权人行使所有权有利益的空间范围，是界定无害利用空间的一个抽象标准，在司法裁决以前，这部分空间尽管存在，但是却很难被准确的标定出来。仅仅根据这个标准，我们很难做出类似这样的判断：土地以上X米以及土地以下Y米的空间就是无害利用空间。围绕这种抽象的标准建立起来的逻辑是：首先，第三人具体地利用了某部分空间；然后，土地所有权人起诉第三人侵权；最后，法官判断土地所有权人排除第三人的利用对于土地所有权人是否有利益，如果有，则判定第三人构成侵权，如果无，则判定第三人不构成侵权，然后学者就可以进一步总结，第三人所利用的这部分空间是无害利用空间。可见，依据“利益范围”这个抽象标准所划分的无害利用空间往往是依据个案确定的，即使确定了，这部分无害利用空间的下限也很难被量化，因为法官裁决中往往只会涉及行为的侵权与否，而不会直接划出一条无害利用空间的界限。进一步的，这个空间范围不但是抽象的，还会随着科技的进步、利用能力的提升而不断发生变化。
2.具体标准
由具体的法律制度直接划分出一定范围的空间，排除土地所有权的效力，并赋予第三人以利用权利的一般是各国的航空法规或者涉及航空利用的相关判例。以美国为例，根据联邦航空法(Federal Aviation Act)的规定，所谓可通航空域(navigable airspace)，是指最低飞行高度以上的飞行空间。一般情况下，飞行中的飞行器与地面上的个人、建筑物顶点的相对距离不应小于500英呎(150米)，在此高度距离以外的空间内飞行，不构成对土地或者建筑物所有权人的侵权。在United States V. Causby一案中，美国联邦最高法院认定联邦航空法规定的可通航空域(navigable airspace)是公共通路(public highway)，该部分空间属于公共空间(public domain)，并强调，法院之所以做出这样的裁决，在于避免横跨新大陆飞行的机师陷入“无数的侵入诉讼”而“阻碍空中信道并严重干涉公共利益的管理和发展。”
2000年，日本颁布了《地下深层空间使用法》，用以规范地下深层空间的公益性开发利用。根据该法的规定，如果公益性开发利用是在极深的地下进行，则该开发利用不需要征得土地所有权人的同意，也不需要预先向土地所有权人支付补偿或者其它任何形式的对价。显然，此法中所谓极深的地下(或称地下深层空间)就是本文所述的无害利用空间。对于这部分空间的上限，该法做出了明确的规定：把通常建造地下室达不到的深度(地面40米以下)同通常设置建筑物基础达不到的深度(支撑层上沿起算10米以下)两者做比较，何者深，就以其深度做为该地区地下深层空间的基准。所谓支撑层，以东京城区为例，是指西部区域在地下约20米深处，东部区域在地下约60米深处存在着的硬度N值超过50、支撑着东京所有的高层建筑基础的、被称为东京砾石层的底层。自此，关于土地下方无害利用空间的划分也开始有了明确而具体的标准，但是这种标准的适用范围还是相当有限的，仅限于日本东京圈、名古屋圈和大阪圈这三大都市圈。
综合来看，以“利益范围”为依据的抽象标准一般依据的是民事法律的规定或者民事裁判，带有一定弹性和灵活性，适用于对第三人临时利用空间行为合法性的判断。而划定了一定空间范围的具体标准则一般见于行政法规，易于操作，但对土地权利人的影响也更大，一般适用于大规模、长时间的工业化应用，而划定的空间范围一般是地表以上极高的天空和地表以下极深的地层，目的之一在于减小对土地权利人的影响。抽象标准与具体标准相辅相成，共同促进空间资源的集约利用，并平衡私权需求与公共利益。
(三)无害利用空间的利用
1.临时利用
对空间的临时性、暂时性利用，典型形式如放风筝、气球，飞行器短暂通行等，此外，在某些情况下还应允许可拆卸型工作物的搭建。第三人对空间进行临时性、暂时性的利用，一般情况下不会对土地权利人所有的土地或建筑物的正常使用造成不利影响，而且土地权利人排除第三人的利用行为也不会为土地权利人带来利益，因此，土地权利人无权排除第三人的行为，第三人利用空间应当知会土地权利人，但无需征得其同意，也无需向其支付费用。由于利用是临时、短暂的，故第三人可以利用的空间范围较大，理论上可以及于土地权利人尚未实际利用的所有空间。
鉴于土地权利人未利用但有能力利用的空间包含将来的利益，该部分空间属于土地所有权效力范围内的空间，因此第三人的利用不能是长期的或是难以改变利用状态的，因为如此利用会导致土地权利人将来无法实际利用相关空间，期待利益受损。从现实情况考虑，在地下空间一般不存在临时性、暂时性的利用，其原因在于，任何对地下空间的利用都是不可逆的，影响是不可消除的，所以地下空间的利用都是长期利用，而无害的标准只能是基于行政法规的授权，比如深层地下空间开发法律法规的授权。
2.长期利用
第三人对空间的长期性、工业化性质的利用，其直接效果是将土地权利人的相关权利排除出该部分空间，对土地权利人的影响较大，因此必须以法律法规的直接规定为依据。基于保护私权以及维护公共利益的双重考虑，法律、法规赋予第三人长期利用权利的空间范围是相对有限的，一般情况下仅限于地表以上极高的高空，或者地表以下极深的地层，第三人的长期利用，只有在这些空间内部才能被认为是对土地权利人无害的。如果在这些空间以外进行长期利用，或者利用的状态不可回复，比如在地表以下较浅的地下挖掘通道、埋设管道或者修建地下铁路等等，则这些利用都属于对土地权利人正当利益的侵害，利用人或者受益人应当向土地权利人支付补偿或者赔偿。
第三人依据法律法规的直接规定对空间进行长期利用，不得违反法律法规的禁止性规定。第三人在利用前无需通知土地权利人，也不用向其支付报酬或者补偿，但利用应严格限制在法律、法规所划定的空间范围内，否则应认定对土地权利人构成侵权。由法律法规划定出来的特定空间，如航空法所划定的通航空域，是公共空间，由全体公众所有，所有人都可在法律的框架内对其进行利用。该部分空间的产权不可交易或者处分，如果依据法律法规之规定，第三人利用空间需事先向特定的机关提交申请并取得许可，则该程序应是行政许可程序，而不是一个产权交易的过程。
六、结论：国土空间的分层开发是不动产利用的新形态
为了缓解国土资源稀缺所造成的压力，对国土空间进行立体开发利用已经成为不动产利用的新形态。土地的立体利用不仅在形式上区别于土地的平面利用，其所面临的问题也是前所未有的。国土空间的开发，最突出的问题就是要明确土地不同空间的权利归属以及权利行使，以解决土地权利人之间、私权与公共利益之间的权益冲突。具体而言，需要明确分层开发的空间有三种新形态：可继续利用空间、规划限制空间、无害利用空间。
一、可继续利用空间。确认可继续利用空间的权利归属，能够解决土地所有权人与地上权人之间的权益冲突。可继续利用空间是已占用空间以外的、土地权利人有能力利用且法律允许其利用的空间，其所有权归土地所有权人享有，而其用益权则需根据地上权设立的具体情况加以确定。如果地上权登记没有关于地上权上下范围的限定，则可继续利用空间的用益权属于地上权人，如果登记有限制，则限制范围以内的空间用益权由地上权人享有，限制范围以外的用益权归土地所有权人享有。土地所有权人可以任意处分可继续利用空间的所有权，有权以可继续利用空间设定抵押权，在享有用益权时还可自主地占有、使用可继续利用空间并取得收益，或者为第三人设立空间地上权，但是设立空间地上权时需取得地上权人的同意。地上权人在享有用益权时，可以依自主意思及自力占有、使用可继续利用空间并取得收益，也可以将该部分用益权让渡给第三人，使第三人取得空间地上权；地上权人不享有用益权时，对土地所有权人针对可继续利用空间的设权行为享有有限度的同意权，并可以在该部分空间被征用或征收时取得一定比例的补偿。
二、规划限制空间。确认规划限制空间的权利归属能够平衡公共利益和私权的保护。规划限制空间的所有权归土地所有权人享有，并根据土地所有权人设权的具体情况确定地上权人是否享有用益权，国家不享有规划限制空间的产权，也不能以规划限制空间为标的进行交易。规划制度禁止土地所有权人或者地上权人利用规划限制空间，但基于空间资源效用最大化的考虑，这种限制应当是相对的而不是绝对的。应当借鉴英美两国的发展权制度，允许土地权利人向拥有多余发展权的人购买发展权，以取得在规划限制空间修筑建筑物或进行其它形式开发利用的权利，实现空间资源的集约利用。
三、无害利用空间。确认无害利用空间，其目的在于拓展空间的利用途径，明确土地权利人的权利界限和第三人的权利及责任。随着科技的进步和时代的发展，人类已然实现了对高空和深度地层的开发利用，这些利用一方面对于促进社会的发展和人类的进步有着积极的作用，另一方面也无碍于土地权利人正常权利的行使，故土地权利人不能排除第三人的利用行为，因为从利益衡量的角度看，土地权利人排除他人对于这些空间的利用对自己毫无益处且会阻碍公共利益的管理和发展。第三人对土地权利人未利用空间临时、短暂的利用一般都可以认为是无害的，但如果是长期的、不可或难以恢复原状的利用，则只有在法律法规划定的特定空间内部进行才能认为是无害的。
综上所述，对上述不同形态的空间在法律上进行不同的规制，可以基本解决国土立体开发过程中的空间权争议，为相关权利主体提供可靠的交易预期，对促进国土空间资源的有效利用，加强国土资源的保护，维护私权和公共利益之间的平衡，均是大有裨益的。
