近年来，山亭区紧紧围绕新农村建设20字方针，积极探索现代农业发展的新路子，从解决制约规模经营的关键问题入手，以盘活土地资本为突破口，实施农村土地使用产权改革试点，工商注册了全国首家农村土地合作社，颁发了全国第一个农村土地使用产权证。改革的做法得到广大群众的一致认可和社会各界的高度关注，国家、省、市各级领导、专家和学者纷纷前来考察调研，新华社以内参形式报中央领导参阅。全市农村土地使用产权制度改革现场会、全省农村土地使用产权制度改革座谈会分别在山亭区召开。
     一、尊重农民首创精神，积极探索土地规模经营的新路子
    山亭区是一个以山地丘陵为主的农业大区，全区42万农民人均收入不足八分地。随着国家各项惠农政策的有效贯彻落实，一家一户的分散方式已远远不能适应当前农业标准化、规模化、市场化发展的要求，只能解决农民“温饱”问题，无法满足“致富”愿望，越来越多的群众从土地中走出来，农民对土地规模经营的要求越来越强烈。一是农民种地不挣钱。“在家种地一年，不如外出务工一个月”，外出打工、从事二三产业人员年收入万元以上，在家种地收入却不足千元。善种田的能人因为没有更多的土地，只能独守自家那点责任田，精力没少投，收入却不高，大都成了当今农村的“贫困户”。二是外出务工摞荒多。徐庄镇土山、柿行、前徐、湖沟4个村有2796名壮劳力，有44%在外务工。外出务工农民出于各种担心，舍不得把责任田移交集体或他人，在家留守的老弱病残无力耕种，出现摞荒、弃耕现象，在一定程度上浪费了土地资源，危及粮食安全。三是私自转包隐患大。为保住责任田，农村出现许多请人代耕、自行转包的现象。一般都是口头协议、私下流转，即便个别签订了协议，也因合同不规范容易留下隐患。徐庄土地合作社成立之前，土山、柿行等村的民间私自流转土地已经占到全村的30%，由此引发不少矛盾和纠纷，影响了农村和谐稳定。
    2008年5月1日，徐庄镇土山、柿行、前徐、湖沟4个行政村的8位农民自愿联合，以土地或果园入股合作经营的方式，自发组建“徐庄土地合作社”，吸纳入社农户315户，土地面积3017亩，7月份在山亭区工商分局完成注册，一个以土地为纽带的合作社应运而生。成立之初，资金缺乏成为制约合作社集约经营、规模发展的最大瓶颈，贷款难是合作社面临的一大难题。银行贷款需要有价资产作抵押，对于合作社而言，唯一具有抵押价值的就是土地，但目前的土地制度不允许用承包土地抵押贷款。要解决资金制约瓶颈，必须实现农村土地的抵押功能。为此，我们及时跟踪调研，在全区探索实施了农村土地使用产权制度改革。
    二、创新“三位一体”模式，变“农土地”为“活资本”
    为有效解决农村土地合作社融资无序流转的问题，我们坚持依法、有范发展的原则，以土地使用产权制度为突破口，赋予土地使用权以转让权和抵押权，实现土地使用权的资本新了以“一证、一所、一社”为内容的“一体”运作模式。
    （一）发放《农村土地使用产权证》。农村土地使用产权进行确认，发放《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内依照规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可作价、折股作为资本从事股份式经营、合作经营或抵押担保。土地合作社的种植大户受让土地使用权后，可以用全体社员的土地使用权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权大证。合作社农民凭土地使用产权大证，可以向金融部门抵押贷款、融资。通过确权发证，赋予农村土地资本运作功能，解决了农业合作社发展的资金制约难题，为合作社规模化产业化发展奠定了基础。2008年9月，徐庄土地合作社举行了《农村土地使用产权证》颁发仪式，市长陈伟向入社农民颁发了全国农村土地使用产权第一证。目前全区已发放《农村土地使用产权证》2015本。
    （二）建立农村土地使用产权交易服务所。为有效规避土地私下流转带来的风险，我们打造了区、镇两级农村土地使用产权有形市场交易平台，区里建立农村土地使用产权交易服务中心，乡镇建立农村土地使用产权交易服务所。农民或合作社拿土地使用产权证，到土地使用产权交易服务所评估咨询评估；土地使用产权交易服务所委托中介机构对土地使用价值进行客观、公正评估，提供参考价格，引导双方公平、公正交易。农村土地使用产权交易平台的建立，规范了农村土地流转市场，保障了交易双方的利益，较好地解决了农村土地流转的市场缺位问题。2008年8月，我区在徐庄镇率先建立了全国首家农村土地使用产权交易服务所。目前全区已搭建农村土地使用产权交易服务平台5个，办理土地产权交易9540亩。
    （三）发展农村土地合作社。以土地为纽带的农村土地合作社，一改传统松散型的合作组织形式，形成紧密型的经济联合体。在引导规范土地合作社发展中，我们把握三项原则，一是尊重农民意愿原则。坚持入社资源、退社自由，积极引导群众通过自愿联合、洽谈协商、委托经营等形式，对农民土地合作诉求进行引导、规范，政府搭台、农民唱戏、部门跑龙套，共同唱好改革发展这台“戏”。二是“三不变”原则。就是土地集体所有权不变、农民承包权不变、农地性质不变。交易、抵押的只是土地的使用产权，不是所有权，没有改变土地集体所有的根本性质。《农村土地承包经营权证》始终�在农民的手里，承包权的主体始终是农民，不会因土地使用产权的转移而发生任何改变。无论土地使用产权转到谁手里粮田一定要种粮食，保证了农地用途不会随着流转而发生变化，符合国家保护耕地的基本国策，也符合国家粮食安全的战略要求。三是稳字当头、试点先行原则。在不断总结徐庄土地合作社经验的基础上，广泛开展调查研究，选择一些基础条件好、土地合作意向强、以农业为主的村社为试点，围绕发展优势特色产业，鼓励多种主体积极参与、兴办土地合作经济组织，带动全区范围内建立多种类型的土地合作社。目前，我区已在徐庄、桑村、城头、店子4个镇开展试点，发展农村土地合作社5家，入社农户2010户，其中4家被市政府列为市级试点合作社。
    三、建立四项保障机制，促进土地合作社持续健康发展
    （一）建立风险规避机制。共包括三个方面，一是防范农民失地风险。规定农民土地使用产权只能入股土地合作社，不能入股一般企业。合作社成员中农民不得低于80%，实行一人一票表决制，保障农民对土地的绝对控制权，有效规避农民失地、土地用途“变质”的风险。二是防范自然灾害风险。争取保险部门对合作社开办农业保险业务，财政给予80%保费补贴，即使遇到大灾绝收之年，粮食每亩可获500元的保险赔付，林果每亩可获2000元的保险赔付，基本上可以保证入社社员的保底收益。三是防范经营风险。规定土地合作社用于抵押贷款的土地使用产权证最多不能超过1/3，最长期限不能超过3年，确保合作社始终拥有绝大部分土地使用产权。即使被抵押土地使用产权因经营不善被拍卖，期满之后使用产权又回到农民手里，保证农民无长期失地之忧；与一家一户分散经营相比，合作社规模经营效益好、资产多、还付能力强，用土地使用产权抵押贷款，等于扩大了担保户数，远远超过目前联户担保的需要，银行贷款基本无风险。
    （二）建立收益分配机制。我区农村土地合作社实行二次利益分配机制。农户以土地入股，签订协议约定每亩年度保底收益，合作社每年经营收益的利润，再以不低于80%的比例二次分配给入股社员，保证农民收入不减少、权益不受损。徐庄土地合作社将入社土地划分为一、二、三个等级，分别以1亩、1.2亩、1.5亩折算为一个标准股，每标准股每年保底收益为600斤小麦和600斤玉米；桑村民生蔬菜种植专业合作社入社农民每亩每年可领取900元保底金，同时每户可保留一个劳动力在种植基地就业，领取劳务报酬，大大增加了农民收益。
    （三）建立矛盾调处机制。为有效调处合作社生产经营中可能产生的一些矛盾和问题，区级专门设立了农村土地仲裁机构，乡镇成立了农村土地承包经营纠纷调解庭，合作组织内部还设立了矛盾纠纷调处委员会，及时化解各种矛盾纠纷，维护合作社稳定。
    （四）建立党建保障机制。为防止合作社出现党组织管理“缺位”问题，我们坚持党组织的设置、工作机制、指导措施“三个及时跟进”，在土地合作社全部建立党组织，对参与土地合作社生产经营管理的党员全部纳入党组织管理，并充分发挥党组织教育引导、协调服务、监督质询等职能，帮助合作社解决实际困难和问题，为合作社健康发展提供坚强的组织保障。这一做法在全省基层党建创新工作座谈会上作典型发言。
    四、注重改革实效，切实让改革成果惠及农民群众
    农村土地使用产权制度改革的实施，较好地解决了土地规模经营和土地资本运作、保障农地规模和农民控制土地的关系，将农村土地增值效益最大化，实现了农民权益和土地效益的双赢。
    一是进一步解放了农民。农民将土地使用产权进行交易转移，从土地束缚中解脱出来，不仅可以放心大胆、无牵无挂地外出务工经商，从农村转移到城镇，而且在稳定获得土地使用产权收益的基础上，还能获得务工经商收益，有效地促进了农民总量的减少、收入增加。2008年四个改革试点镇共转移农村劳动力1.8万人；目前流转出土地的农民比土地流转前人均增收600元。
    二是破解了农业规模经营资金不足问题。农村土地使用产权制度改革的实施，不但解决了当前困扰“三农”工作的融资难，而且为银行扩大金融业务开辟了广阔空间。区农村信用合作社依托土地合作社这个新载体，开发了土地合作社经营者贷款、土地合作社社员贷款等新业务。截止目前，已累计向农村土地合作社及社员发放贷款2300万元，其中发放土地合作社社员贷款2180万元，发放土地使用权抵押贷款120万元。徐庄土地合作社以《农村土地使用产权》作物权抵押担保，向金融机构贷款70万元，用以购置良种、农机具及花生油生产设备，改善了生产条件，使合作社经营效益提高了20%，不但实现按时还贷目标，农民还提前分了红。
    三是促进了农业结构调整。这项改革进一步加快了农村土地流转，促进了农业产业结构的优化。截至目前，全区共有176个行政村8668户农民进行了土地流转，流转面积达3.25万亩，占耕地总面积的10%。徐庄土地合作社成立以来，共流转土地5616.3亩，建成了板栗、花椒、桃、核桃等大园区，面积达3540亩；店子花生种植合作社利用流转土地，投资20万元建成200亩优质花生生产基地，为发展现代农业奠定了基础。
    四是加快了农业规模化、产业化发展。通过土地合作，实现规模经营，便于实施标准化生产，可大幅度提高农产品质量，增强抵御市场风险能力。特别是合作社和农业龙头企业形成稳固的产业链，有效地加快现代农业发展步伐。徐庄土地合作社通过开展农产品深加工，注册了全崮山牌花生油、草鸡蛋、山地鸡、板栗等一系列农副产品商标，实现生产、加工、销售一体化经营，合作社成员户均增收800多元；店子镇依托莺歌食品公司，成立以土地为纽带的花生种植专业合作社，实施无公害标准化生产，莺歌食品公司以高于同期市场价格5%的价格合同收购，促进了农业增效、农民增收和农村发展。