作者简介：孙聪聪，博士，讲师，主要研究方向为民法学与土地法制。
基金项目：广东省哲学社会科学规划青年项目“二轮延包深化承包地三权分置改革法制进路研究”（GD25YFX05）；广东外语外贸大学广东法治研究院（涉外法治研究院）2025年招标课题“成员身份动态管理下二轮延包实证研究”。
本文原载于《安徽师范大学学报（社会科学版）》2025年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：张昌辉。
内容摘要：《农村集体经济组织法》实施背景下，二轮延包面临成员身份确认标准模糊、新增成员承包权益实现困难、进城落户农民延包正当性不足、非成员保留财产权益性质不明等困境。上述法治困境形成的根源在于未能准确揭示二轮延包的正当性基础，尚未充分厘清承包地保障性分配与市场化配置的逻辑分野，亦未科学辨析二轮延包对起点公平和机会公平的实现可能。需要在法律修订和司法解释中明确二轮延包以成员身份确认为前提，释明成员身份确认的实质标准，澄清集体成员继续承包的社会保障逻辑，明确非成员保留承包地财产权益的性质和期限，如此方能在成员集体所有和维持农业生产稳定之间寻求平衡，兼顾起点公平与机会均等，巩固和完善农村基本经营制度。
关键词：二轮延包；成员身份；承包权；承包地财产权益；农村集体经济组织法
党的二十届三中全会强调，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革。2025年中央一号文件重申，稳定和完善农村土地承包关系，坚持“大稳定、小调整”。与第一轮土地承包到期（1997年左右）再延长三十年不同，二轮延包时中国特色社会主义法律体系已然建成，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）已经颁布实施，作为基本民事权利的土地承包经营权的期限延长，不仅关涉集体土地所有权实现、土地经营权稳定，更关系以公有制为主体的基本财产权制度、以土地为主体的自然资源要素市场化配置、农村集体产权制度改革等。2024年6月28日《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）通过，并于2025年5月1日起施行。《农村集体经济组织法》是有关农村集体经济组织设立、运行和财产经营管理的基本法律，其中成员确认、土地承包权实现，以及成员自愿退出或者丧失身份时财产权益的保护等，均与二轮延包直接相关。但是，目前根据《农村集体经济组织法》的相关规定和二轮延包的政策要求，成员身份的确认标准不尽明晰，新增成员的承包权益实现似与严格限制承包地调整相互矛盾，进城落户农民无论是否具有成员资格均予延包的正当性有待反思，成员自愿退出或丧失身份时是否可以继续承包仍不明确。上述问题得不到妥善解决，恐使二轮延包的顺利推进陷入法治困境，亟待于《农村集体经济组织法》的修订和司法解释中予以释明，并在二轮延包的系统化法治方案中进行化解。
一、农村承包地二轮延包的法治困境
《农村集体经济组织法》对成员实施动态管理，规定了成员身份确认的一般原则和具体要求、成员身份丧失的法定情形等，明确赋予成员承包权，模糊化处理进城落户农民的成员资格，并规定成员自愿退出或者丧失身份的，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。如此一来，二轮延包中成员身份究竟如何判断，新增成员承包权益如何实现，进城落户农民是否具有成员资格、可否继续承包，非成员保留的财产权益属性为何，均待于《农村集体经济组织法》的解释适用中进行协调解决。
（一）成员身份的确认标准过于含混
《农村集体经济组织法》第11条是关于成员确认的一般规定，据此，农村集体经济组织成员的认定采取“户籍+稳定的权利义务关系+土地保障”的复合标准。相较于《农村集体经济组织法（草案）》征求意见稿、二次审议稿，正式通过的《农村集体经济组织法》第12条删除了关于农村集体经济组织成员认定的原则性规定，即“按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素”，通过成员大会确认农村集体经济组织成员。《全国人大宪法和法律委员会关于〈农村集体经济组织法（草案）〉审议结果的报告》指出，该原则性规定已经被提炼归纳为成员定义的规定，为避免重复并因该原则性规定较为宽泛和弹性而导致成员确认的条件不够清楚明确，从而予以删除。目前第12条确实简洁明了，“户籍在或者曾经在”的标准相对明确，排除的是户籍始终不曾在农村集体经济组织的城镇居民或者其他农村集体经济组织成员，但另外两项实质性标准并没有使成员身份认定变得清晰确定。
首先，“稳定的权利义务关系”内涵不明。何为“稳定”，是否意味着一定期限内持续存在权利义务关系？若答案是肯定的，期限标准如何界定，权利义务关系又所指为何？民法上稳定的权利义务关系，通常是物权法律关系，或者继续性的债权债务关系。即便不论农产品供应和销售、劳务关系等，与农村集体经济组织及其财产相关的稳定权利义务关系，至少包括土地承包关系、宅基地使用关系、集体经营性建设用地使用关系、土地经营关系等。况且，“稳定的权利义务关系”往往以成员身份确认为前提，自然人只有被确认为农村集体经济组织成员，才会进一步享有权利、承担义务，与农村集体经济组织形成稳定的法律关系。总之，“稳定的权利义务关系”非常宽泛，若不加以限制，仅仅从自然人与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系的角度，根本无法提取出有效的成员身份确认标准。有学者主张，应当将稳定的权利义务关系限缩为具有物权性质的权利义务关系。但如果以其中的土地承包关系作为稳定的权利义务关系来判断成员身份，又可能会陷入逻辑循环：土地承包关系确立以成员身份确认为前提，而成员身份的确认又需要以土地承包关系作为稳定的权利义务关系的证明之一。尤其是《农村集体经济组织法》施行不久，恰逢二轮延包关键节点，土地承包关系恐怕难以为成员身份确认提供判断依据。
其次，“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”指代不清。稳定的权利义务关系较为宽泛，需要以基本生活保障标准进行目的性限缩。但是，法律意义上的基本生活保障“是社会救助法律化、常态化、权利化的重要体现”，仅将或者主要将集体土地收入定位于针对贫困者衣食生活水平的救助，显然不符合《农村集体经济组织法》促进共同富裕的立法目的。从最低工资标准和居民人均可支配收入上看，确实反映出集体土地事实上承担着对农民的基本生活保障作用。根据人力资源和社会保障部公布的数据，截至2025年1月1日，全国最低工资标准中最低的为广东省的第四档1620元/月，最高为上海市的第一档2690元/月，而国家统计局公布的2024年农村居民人均可支配收入为23119元，其中工资性收入9799元，经营净收入、财产净收入、转移净收入共计13320元，后三项大致可相当于农民从集体土地中获得的资产收益。也就是说，加上农民从集体土地上所获得的收益，农村居民月收入水平（约为1927元）才能大致相当于各省第二档月最低工资标准（1760—2260元）。由此可见，集体土地等资产收益在农民的收入构成中占据较大比重。但是，最低工资标准只能作为有劳动能力居民个人的基本生活保障参考，农村居民的基本生活保障尚需要考虑无劳动能力的家庭成员，因此，农村居民家庭收入是否达到最低工资标准，亦不足以成为判断其是否以集体土地为基本生活保障的依据。除社会救助水平和最低工资标准之外，何种收入水平可以称为基本生活保障目前仍不明确。
（二）新增成员的承包权益实现困难
农村集体经济组织成员的权益，无论是自益权还是共益权、人身权抑或财产权，均应当得以有效实现，不能予以实现的权利只能是宣示性权利，对集体和成员均无助益。但是，新增成员的承包权益实现却可能与二轮延包的政策导向相抵牾。
一方面，对《农村集体经济组织法》进行体系解释，可知新增成员有权承包集体土地。《农村集体经济组织法》第12条对农村集体经济组织的成员构成实行动态管理，规定对因成员生育而增加的人员和因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，应当或者一般应当确认为农村集体经济组织成员。同时，该法第13条明确，农村集体经济组织成员享有依法承包农村集体经济组织发包的农村土地的权利，这意味着集体应当保障动态取得成员身份的居民享有土地承包权。自第一轮承包开始至第二轮承包将近到期的时间内，国家统计局数据显示，我国的城镇化率从1983年的21.62%上升到2024年的67%，该数据在第二轮土地承包到期后还将继续提高。在城乡人口比重发生重大变化的同时，农村集体经济组织成员构成甚至农户组成亦存在结构性变革，调整承包地以适应农村人口变动对财产性权益的平等性诉求，是二轮延包不容忽视的客观现实和社会情绪。
另一方面，《农村土地承包法》和二轮延包政策严格限制承包地调整。文义解释上，《农村土地承包法》关于发包方不得收回承包地、不得调整承包地等的规定，都明确是在“承包期内”。但是结合该法第21条“承包期届满后再延长”的规定，一旦进入新的承包期限，严格限制承包地调整的规定依然是适用的。而在二轮延包的时间节点，党的十九大报告将原政策性文件中“保持现有土地承包关系稳定并长久不变”的表述修改为“保持土地承包关系稳定并长久不变”，2019年《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《保持承包关系稳定意见》）做了同样的处理，但政策表述的改变并未对二轮延包的政策内涵产生实质影响。根据《保持承包关系稳定意见》，第二轮土地承包到期后坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，相较于《农村土地承包法》第28条关于承包期内调整承包地的规定，《保持承包关系稳定意见》甚至增加了“群众普遍要求调地”的要件，但若实践中“群众普遍要求调地”，操作中又按照“大稳定、小调整”的原则“在个别农户间作适当调整”，势必难以满足绝大多数农户的调整需求。不仅如此，《保持承包关系稳定意见》继续提倡“增人不增地、减人不减地”，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作，也即运用公法上行政给付而非私法上财产权赋予的方式为无地少地农民提供社会保障。这固然是健全社会保障体系的正确方向，也从另一个侧面说明目前承包地给予有地成员的是以就业保障为基础的社会保障。换言之，承包地主要是作为农业生产资料提供给从事农业生产劳动者的产权保障，但是，随着承包地的财产属性显化，若从为集体成员提供同等均质社会保障的角度观察，具有确定性且价值不断提升的土地财产权保障和具有不确定性和非财产性的就业服务，实难相提并论。
（三）进城落户农民延包正当性不足
《农村集体经济组织法》第17条规定了成员身份丧失的情形，包括死亡、丧失国籍、取得其他农村集体经济组织成员身份、成为公务员等。值得注意的是，根据《农村集体经济组织法》的规定，集体成员身份取得和丧失的条件并不一致。成员身份的确认以“户籍+稳定的权利义务关系+基本生活保障”为标准，成员身份的丧失并不以户籍迁出或者权利义务关系解除为条件，若不考虑第五项规定的兜底情形，依据前四项列举的法定情形，只要不导致丧失国籍、取得其他农村集体经济组织成员身份或者成为公务员，成员户籍迁出并不必然丧失成员身份，典型的如进城落户等。《农村土地承包法》确实规定，保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件，因为与“进城落户”相区别，“进城农户”在未落户之前，户籍仍在其农村集体经济组织所在地，仍然具有农村集体经济组织成员资格，除非其自愿放弃，确实不能以退出土地承包经营权作为进城落户的条件。而进城并已经落户的农民，根据《农村集体经济组织法》第11条关于成员身份确认的“户籍”标准，是否能够被确认为成员，却颇存疑问。
进城落户农民的户籍曾经在农村集体经济组织，根据二轮延包政策，仍可与农村集体经济组织保持稳定的权利义务关系，包括但不限于承包集体土地，只是进城落户农民是否以集体所有的土地等财产为基本生活保障则甚值怀疑。“我国初始建立的劳动保险制度以及后来制定的包含社会保险的劳动法适用于劳动者，却不适用于农民，导致这一部分人群被排除于社会保险之外。”这是将承包地上财产权利作为农民替代性社会保障的根本原因之一。而进城农民之所以选择落户，通常情况下是因为落户地以户籍为依托为其提供了基本医疗和养老保障，甚至是实现了稳定就业而加入了强制的社会保险体系。因此，进城落户农民是否仍应当具有成员资格，端赖其是否以集体所有的土地为基本生活保障：若已经取得了替代性的社会保障，则并不满足成员身份确认的实质条件，若根据二轮延包政策继续无偿承包，在新增成员承包权益难以实现的情况下，实难谓公平合理，也与成员认定中以集体土地为基本生活保障的实质标准相冲突。
（四）非成员保留财产权益性质不明
根据《农村集体经济组织法》第16、17条规定，农村集体经济组织成员自愿退出或者丧失成员身份的，可以与农村集体经济组织协商在一定期限内保留其已经享有的财产或者相关权益。此处的“一定期限”是何种期限，“财产权益”和“相关权益”所指为何，这都是《农村集体经济组织法》所遗留的公开的法律漏洞，也为承包地、宅基地和农村集体产权制度的深化改革预留了规范空间。但是，具体到承包地上的财产权益，集体成员自愿退出或者丧失身份的情况下，可以与农村集体经济组织协商在多长期限内保留何种性质的相关权益，却是在二轮延包时间节点上亟待解决的关键问题。在二轮延包前或者二轮延包后，根据《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织成员承包集体土地取得土地承包经营权，承包期内不得调整承包地，即便成员自愿退出或者丧失身份，其仍可保留已经取得的剩余期限的土地承包经营权。关键是在二轮延包的时间节点上，如果此前或者当下成员自愿退出或者丧失身份，是否仍允许其继续承包，因之而重新取得土地承包经营权，并可以在自愿退出或者丧失身份后继续保留已经取得的土地承包经营权，这本质上仍涉及二轮延包是否需要以成员身份确认为前提的问题。对此，若答案是肯定的，应如何贯彻二轮延包维持承包关系稳定的政策意图；若答案是否定的，非成员可以继续承包的正当性何在，尤其是在延包严格限制承包地调整、新增成员难以通过实际承包集体土地实现承包权益的情况下，成员无法承包而非成员可以延包的产权关系错位究竟该如何证立？应该说，二轮延包为深化承包地三权分置改革提供了难得的历史契机，若在此时继续无视或者模糊化处理非成员保留的承包地权利的性质和正当性基础，延长承包期限后至少在未来三十年的期限内不得调整承包地，如何实现成员集体所有，将面临现实和未来的双重拷问。
二、农村承包地二轮延包困境的成因分析
《农村集体经济组织法》实施与二轮延包相耦合，新法非但不能为二轮延包提供更加明确的规范指引，反而因明确成员的动态管理、模糊化处理进城落户农民的成员身份认定、确认非成员的相关权益保护等问题，而使二轮延包陷入法治困境。《农村集体经济组织法》的规定本身较为模糊固然是以上法治困境形成的原因之一，二轮延包本身的正当依据、法理逻辑与导向性目标固有的缺陷，则是《农村集体经济组织法》实施与二轮延包推进之间难以有效调和的根本原因所在。
（一）保持承包关系稳定并非承包地延包的深层动因
党的十九大报告强调保持土地承包关系稳定并长久不变，此后政策性文件多将其作为推进二轮延包的正当性依据。但是，保持土地承包关系稳定并长久不变并非二轮延包的深层动因。农村土地由成员集体所有，《民法典》坚守保障成员生存的集体所有权，明确集体所有权的本质属性是体现成员公有的民事权利，成员随特定事实而变动是其固有特征，该立法判断并得到《农村土地承包法》《农村集体经济组织法》等的遵循与巩固。《农村土地承包法》《农村集体经济组织法》均规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；《保持承包关系稳定意见》也强调，确保农民集体有效行使集体土地所有权、集体成员平等享有土地承包权。二轮延包即便“大稳定、小调整”，也再难实现成员平均承包集体土地的法律效果，若机械执行延包政策而不予调适，进城落户农民甚至非成员都有权无偿承包集体土地，农村土地由成员集体所有将在一定程度上落空。即便绝大多数农户原有承包关系继续保持稳定，第二轮土地承包到期后坚持延包原则，农民基于社会主义平等的价值理念要求调整承包地的诉求也不应直接忽视。自首轮承包自二轮延包，集体成员发生较大变动，存在非成员享有土地承包经营权而成员未实际承包集体土地的产权关系错位问题，二轮直接延包将对农村土地由成员集体所有的现有法治稳定性产生巨大冲击。
维持农业生产稳定才是对成员实质公平予以合理限制的正当公共利益。保持承包关系稳定维护的仅是部分农民的土地权益，何况土地承包经营权本身是有期限的用益物权，与同样具有明确期限限制的国有建设用地使用权相类似，其蕴含着期限届满后调整承包地、申请延期或者缴纳续期费用等的可能性。2018年《农村土地承包法》第二次修正时明确承包期届满后再延长三十年，这是对用益物权有期性的特别规定，是对部分没有实际承包集体土地成员承包权益的重大限制，该限制难以通过维持部分承包了集体土地的权利人的土地承包经营权予以正当化。事实上，保持承包关系稳定的根本目的在于维持农业生产的稳定。诚然，保持承包关系稳定与维持农业生产稳定并不冲突，保持承包关系稳定可以在一定程度上维持农业生产稳定，但是，保持承包关系稳定只是手段，维持农业生产稳定才是目的，亦是对成员平等承包集体土地权益予以限制的重大公共利益。期限届满后重新调整承包地，尤其是按照集体现有的承包地面积和成员人数打乱重分，无疑会动摇现行农业生产的产权关系，这不仅是土地承包关系还包括在土地承包关系基础上建立的土地经营关系。特别是在成员身份确认尚未完成的情况下，贸然大范围调整承包地，是否能够迅速建立起新的承包秩序并进而稳定农业生产的产权格局，这颇值怀疑。这是顶层设计先后两次延长承包期限的根本原因，也是对新增成员承包权益予以限制的重大公共利益。《保持承包关系稳定意见》甚至强调承包关系长久不变，在可以预见的将来，四轮、五轮承包大概率依然会采取延包原则。与此同时，为避免集体所有沦为现有承包关系权利人私有，充分发挥集体所有保障成员生存和发展权益的公有制功能，需要对新增成员的承包权益实现予以妥善安排，对非成员实际承包集体土地的财产权益进行科学定性，在维持农业生产稳定与成员实质公平之间寻求适度平衡。反之，若二轮延包一延了之，同样会因为群众的调整呼声日益强烈而影响农业生产的稳定。
（二）承包地保障性分配与市场化配置未有效区隔
第二轮土地承包到期后再延长三十年，并非2018年《农村土地承包法》修正时的首创，该立法导向可以追溯至土地改革时期的土地分配原则，随后合作化时期的入社规则、第一轮承包到期后再延长三十年等均与之一脉相承，源于中国共产党“耕者有其田”的政治承诺。《土地改革法》将没收的土地统一、公平合理地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民，分配对象以实际从事农业生产者为原则，对于其他职业收入足以经常维持其家庭生活者，如手工业者、人民政府工作人员等，则不分给。《高级农业生产合作社示范章程》旨在把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，入社的农民必须把私有的土地等转为合作社集体所有；未在农村实际从事农业生产的人可以不入社，其在农村的土地可以交给合作社使用。1982年《全国农村工作会议纪要》强调责任制并非“土地还家”，一般按人口和劳动力的比例或者按劳动力平均分包耕地，社员承包的土地尽可能连片并保持稳定，要求逐步改变按人口平均包地的做法，以民主协商签订承包合同并遵守履行。对家庭承包的历史实证考察表明，农村土地分配或者发包的初衷均是为具有劳动能力的农业从业者提供基本的生产资料与职业保障，年满十六周岁的集体成员凭借身份承包集体土地后，其实际承包的农村土地以家庭为单位归集，由具有劳动能力的集体成员所共有，成员家庭内不具有劳动能力的未成年人和老年人，则主要由家庭承担养老育幼的职能。
然而，实践逻辑要比顶层设计复杂得多，无论土地改革、合作化运动抑或家庭联产承包初期，农民基于朴素的公平观要求按照人口平均分配土地的意愿均异常强烈，尤其是家庭承包初期各地普遍按照人口而非劳动力对集体土地予以承包经营，实现了所谓的起点公平。但是，因强大的政治干预合作化运动使合作社法人严重偏离民事主体构造，“农民失去土地所有权人身份换取集体成员身份的同时，没有被赋予任何类似于‘投资人’的法律地位，农民与其被集体化的私有土地之间的联系被全然斩断”。经由家庭联产承包，农民与土地、集体与成员之间建立全新的以成员承包、家庭经营为基础的产权关系。但是，随着农村人口变化，承包期限一延再延，原来以人人均等的社会保障标准配置承包地的逻辑已然难以为继，而回归为具有劳动能力的集体成员提供劳动生产保障的初始设计亦不复可能。当下仍应澄清承包地对集体成员承担社会保障职能的具体内涵，即全体成员的最低生活保障和医疗保障，以及具有劳动能力成员的职业和养老保障，对于集体成员仍坚持无偿承包的原则，避免集体成员缴纳承包费后再从集体取得承包地资产收益的繁琐程序。在此前提下，非成员无偿承包集体土地便丧失了正当性基础，而应当转变为市场化配置的逻辑，向集体缴纳承包费。成员无偿承包遵循的是保障逻辑，非成员有偿承包实行的是市场化配置。尤其是在承包地“三权分置”引入市场化的土地经营权之后，在二轮延包过程中，为避免对农业生产稳定造成冲击，对于承包期限届满但是已经不具有成员资格的权利人，包括自愿退出和因法定情形丧失成员资格的人，是否能够继续承包以及取得何种性质的权利等问题，应遵循一以贯之的逻辑予以解决。
（三）二轮延包实现机会公平的可能性尚待谨慎观察
《保持承包关系稳定意见》指出，实行“长久不变”，通过起点公平、机会公平，合理调节利益关系，消除土地纠纷隐患，促进社会公平正义，进一步巩固党在农村的执政基础。公平正义要注重起点公平、机会公平和有限度的结果公平，其中，起点公平的重点是加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，机会公平则要“防止阶层固化，畅通向上流动通道”，至于结果公平，在有限度的经济发展水平下，只能是一定范围内的。具体到承包地二轮延包，何为起点公平，何为机会公平，尚需具体分析。
新中国成立初期的土地改革将地主、富农等的土地平均分配给无地、少地农民，第一轮土地承包以家庭为单位按照人口平均承包农村土地，无论从以上哪个时间点起算，都可谓实现了农村土地产权分配的起点公平。至于机会公平，长期以来国家的经济社会发展政策向城市及其郊区倾斜，农村的教育、就业、医疗等公共服务远远落后于城市地区，即便在相同产权起点下，进城落户农民的生存和发展机会远优于户籍农民。
一方面，进城落户农民往往取得了落户地以户籍为基础的较为完善的社会保障，包括但不限于最低生活保障、基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金等。目前城乡居民的最低生活保障水平在逐步缩小，在个别省市甚至趋向统一，但依然无法掩盖城乡居民社会保障水平存在差异的事实。以广东省为例，根据广东省民政厅印发的《2024年全省城乡低保最低标准》，广州、深圳等一类地区城乡低保最低标准为1206元/人·月，珠海、佛山、东莞、中山等二类地区为1073元/人·月，惠州、江门、肇庆等三类地区为932元/人·月，汕头、韶关、河源、梅州等四类地区城镇为860元/人·月、农村为645元/人·月，城乡最低生活保障水平差距不可谓不大。而差距更大的应该是城乡居民养老保险金，根据个人缴费年限、缴费工资和当地职工平均工资等因素计算，广东省城乡居民养老保险的缴费标准最低为每年180元、最高为每年360元，而2023年广东省城镇职工基本养老金计发基数则为9023元/月，二者虽非两种养老保险机制下参保人实际可领取的养老金数额，但是缴付基准的差距基本上可以代表养老保障水平的鸿沟。
另一方面，进城落户农民相较于户籍农民拥有更多的发展机会。为保障国家粮食安全，我国确立了合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，《土地管理法》等对土地实施用途管制，严格限制农用地转变为建设用地，农村土地主要用于农业生产及以农业生产为中心的农村生活，农村村民主要从事农业生产活动，此种用途管制在国土空间规划体系划定城镇开发边界和永久基本农田的情况下会愈发严格，届时城镇开发边界外将不允许集中从事城镇开发，而永久基本农田可能严格受制于粮食生产；在农业收入不足以维持生存和发展需要的情况下，农村居民只能选择进城务工，而囿于户籍限制、前期受教育不足、专业技能欠缺等因素，亦只能从事入职门槛较低、没有相应职业保障的低收入行业，从而陷入向上流动通道阻塞的恶性循环。不仅如此，进城务工农民在自身生存发展受限的情况下，往往难以兼顾子女家庭教育，在城乡教育资源本就存在较大差距的情况下，这无异于雪上加霜，更进一步加剧了城乡之间代际发展机会的失衡。而进城落户农民之所以能够落户，往往是因为已经具备了相应的技能和资格条件，享有一定程度的职业自由，且根据《农村土地承包法》等的规定，在承包期内，可以自愿有偿转让土地承包经营权或者交回承包地，也可以保留土地承包经营权仅流转土地经营权。若承包期届满仍然继续承包，甚至不丧失集体成员资格，则其不仅可以享受城镇居民的社会保障和职业发展机会，亦可以保有集体土地财产权益，机会公平如何体现着实令人费解。鉴于人多地少的现实国情，农业生产空间用途管制有其存在的必要性，与此同时，也要兼顾农业生产者的生存保障和发展机会，避免已经取得替代性社会保障的进城落户农民“两头占”，侵占本就稀缺的集体土地资源。
三、农村承包地二轮延包法治困境的系统化解
二轮延包入法表明立法者趋向于提升农业生产效率的价值取向，如此必然与集体所有作为成员公有所着重的平等价值相互冲突，在二轮延包的同时促进成员承包权益的公平实现，应是二轮延包的价值目标。在《民法典》构建的私法秩序下，农村土地由成员集体所有，成员有权承包集体土地，保持承包关系稳定并长久不变本身并非不证自明的原命题，保持农业生产稳定、避免承包地被进一步细化分割才是对成员实质平等予以限制的重大公共利益，亦是二轮延包所应坚守的功能定位。在此基础上，二轮延包与《农村集体经济组织法》实施协同推进，需要于《农村土地承包法》修订中进一步明确二轮延包以成员身份确认为前提，在《农村集体经济组织法》司法解释中释明集体成员的认定标准，共同澄清成员和非成员延包的制度逻辑，在二轮延包乃至更长历史时期内，兼顾农业生产稳定和农地产权配置公平，真正实现起点公平、机会公平，促进社会公平正义。
（一）二轮延包以集体成员身份确认为前提
理论界多认为，承包权的享有以成员身份确认为前提，“无偿取得土地承包经营权或以承包地作为基本生活保障，需要具有农村集体经济组织的成员资格，因为集体土地之公有制职能的直接获益者只能是农村集体经济组织及其成员”。“承包权属于成员权，只有集体经济组织成员才有资格拥有，具有明显的社区封闭性和不可交易性”。“承包期届满后的自动延包应以承包农户仍然保有其集体经济组织成员身份，且其土地承包经营权没有消灭为前提”，况且土地承包经营权是有期限的用益物权，期限性不仅意味着在法定的期限内不得调整承包地，权利人不因丧失成员身份而丧失土地承包经营权，同时也意味着原土地承包经营权在期限届满后消灭，即便有延包的政策导向，也需设立新的土地承包经营权。目前学界对普遍于2028年到期的下一轮农村土地承包应当称为“二轮延包”抑或“三轮承包”有分歧，但却在“大稳定、小调整”上达成了共识，也就是说，二轮延包并非不调整，“因自然灾害严重毁损承包地”以及与之程度相当的情形下，允许在法定程序之下个别农户之间调整承包地，三轮承包亦非大调整，“承包地调整的目的是实现农业生产经营的集约化，但不适当的调整也可能导致农村土地利用的细碎化”。如此二者的主张其实是殊途同归的。问题在于，即便在小调整的情况下仍然需要甄别出哪些权利人的土地承包经营权依法终止，哪些新增农户或者集体成员可以依法承包，而新增农户的认定亦需要以农户内集体成员身份的确认为前提。
总之，二轮延包需要以成员身份确认为前提，即便为维护农业生产稳定而严格限制承包地调整，农村集体经济组织成员平等承包集体土地的权能受到限制，但是新增成员的承包权益实现也需予以妥善的制度安排，非成员承包集体土地的逻辑和权利也需予以科学设计，如此方能在坚持集体所有和维护农业生产稳定之间寻求平衡，避免对集体所有造成根本冲击。
（二）成员身份确认以基本生活保障作限缩解释
如前所述，《农村集体经济组织法》第11条关于集体成员身份的认定标准中，“户籍+稳定的权利义务关系”为形式标准，“基本生活保障”应为实质标准，用以限缩解释“稳定的权利义务关系”。户籍在农村集体经济组织的人员清晰明确；户籍曾经在农村集体经济组织即为户口注销或者迁出人员，结合第17条丧失成员身份的情形，排除因死亡、丧失国籍、取得其他集体成员身份、成为公务员等户口注销或者迁出情形，主要是指将户籍迁出至城镇。2018年《农村土地承包法》修正时删除了进城落户农民交回承包地的规定，转而引导支持其按照自愿有偿原则依法转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，或者鼓励其流转土地经营权。也就是说，根据新的《农村土地承包法》，至少在承包期内，进城落户农民有权保有土地承包经营权。加之《农村土地承包法》严格限制承包期内调整承包地，可以认为，在承包期内集体成员进城落户，依然与集体形成稳定的权利义务关系，但是否以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障，则值得商榷。但是，土地承包经营权作为有期限的用益物权，在权利存续期限内不因权利主体身份变动而恣意变更，有其财产法上的正当性基础，该正当性基础甚或可以抵消承包期内进城落户农民不以集体土地作为基本生活保障的合法性缺失。
承包期届满后二轮延包过程中，进城落户农民是否还享有集体成员身份，是其可否继续承包集体土地的关键所在。但是，如前所述，承包期限届满后，理论上原土地承包经营权期限届满消灭，即便二轮延包承包关系保持稳定，承包方依然需要与农村集体经济组织重新签订承包合同。而承包期限届满后，进城落户农民若不以集体土地为基本生活保障，则其继续承包集体土地的正当性不足，至少是继续以无偿的社会保障逻辑承包集体土地的正当性不足；因继续承包集体土地而与集体形成稳定的权利义务关系，并进而可以继续享有集体成员资格的正当性更为欠缺。归根结底，进城落户农民已然享有城镇较为完善的社会保障和更为充分的发展机会，不应当再去挤占农村本就薄弱的社会保障资源和并不充分的财产权益。“土地公有制不仅可以实现财富最大可能的均等，还可以使成员具有最低生计保障，不饥不寒。在通过特定的组织实现集体财产的公有制功能时，这种保障福利不可能由不具有身份的人享有。”《农村集体经济组织法》修法或司法解释应当明确将“以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”作为成员身份确认的实质标准，对“户籍+稳定的权利义务关系”的形式标准进行目的性限缩，并进一步就基本生活保障的内涵作出合理解释，可以采用“替代性生活保障”作反对解释，也就是说，规定进城落户农民取得落户地基本生活保障的，丧失集体成员身份，进而在二轮延包时与非集体成员作同等处理；若进城落户农民并未取得替代性社会保障，仍以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障，则应当认定其不丧失集体成员资格，可以继续无偿承包集体土地。
（三）成员继续承包依循保障性分配制度逻辑
成员无偿取得对集体土地的财产权益与集体土地承担对成员的社会保障义务互相证成，打破这一逻辑闭环的只能是城乡统一社会保障体系的建立和健全。分析我国目前社会保障体系可以发现，作为兜底的最低生活保障和基本医疗保险等已基本实现城乡趋同，差距较大的是充分的就业保障和以之为基础的养老保险，而农村土地除了承担对农村居民的最低限度的生存和居住保障之外，显然还承担了对留守农户的就业保障。党的二十届三中全会要求，健全社会保障体系，完善基本养老保险全国统筹制度，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，全面取消在就业地参保户籍限制，城乡统一的社会保障体系建立值得期待。但是，在此之前，集体土地承担对其成员的基本社会保障，是成员对集体土地无偿享有财产权益的现实基础和正当性来源。集体成员资格的取得是依据农村土地等资源型财产的公有制分配，“分配的原则就是依赖集体公有制土地保障生存和发展的社区农民，按照人人平等原则分配集体成员权，平等享有集体公有制土地和财产保障”。
正基于此，不仅实际承包集体土地的成员可以继续无偿保有土地承包经营权，新增成员的承包权益亦应当以合理方式得到实现。但为维持农业生产稳定，避免承包地被进一步细化分割，不仅承包期内不应调整承包地，承包期届满后仍然可以不调整，只是不具有成员身份的权利人无偿承包集体土地的正当性丧失，包括取得替代性社会保障的进城落户农民在内的非成员继续承包集体土地的，应当向集体缴纳承包费，而由此形成的承包地资产收益，应当在新增无地成员间进行合理分配，以形成成员以社会保障逻辑承包而非成员以市场化逻辑承包的财产权秩序。
（四）非成员继续承包遵循市场化配置原则
遵循上述逻辑，在二轮延包前，成员因自愿退出、取得其他集体成员身份、成为公务员、进城落户并取得替代性社会保障等情形丧失身份，可以与农村集体经济组织协商，在一定期限内保留其已经享有的承包地上的财产权益，该财产权益应当是承包期内的土地承包经营权。而一旦承包期限届满，二轮延包时，对于成员自愿退出的，其本可以继续承包取得土地承包经营权，但是自愿放弃并承担权利减损的法律后果，因其原土地承包经营权并非以市场化方式取得，只能就其前期在承包地上的投入获得相应补偿。允许其继续承包并取得一定期限的土地承包经营权，事实上是对其在承包地上投入的替代性补偿。对于丧失成员身份的，需要区分不同情形：死亡不仅导致成员丧失身份，更重要的是丧失民事主体资格，自然无法继续承包；土地承包经营权由农户内家庭成员所共有，家庭成员出生或者死亡的，抑或因结婚、离婚等原因导致家庭成员变动的，实际上通过加入或者退出家庭共有的方式实现承包地的户内调节。若首轮和二轮承包均未调整承包地，此种情形应较为普遍，其处理方式可以依据《农村土地承包法》第24条的规定，土地承包经营权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入，通过权属变更和户内调节来解决实践中普遍存在的“死人有地、活人无地”的困境，在承包地不予调整的前提下实现新增成员的承包权益保护。对于丧失国籍、取得其他农村集体经济组织成员身份、成为公务员等情形，因已取得替代性的甚至更为充分的社会保障，基于成员权而享有的无偿承包集体土地的承包权随成员权一并丧失，自然也就不存在于一定期限内保留承包地相关权益的问题。但为维持农业生产稳定，二轮延包政策允许其继续承包，因其承包权已消灭，故应当以市场化配置的方式向集体缴纳承包费，从而取得土地承包经营权。当然，其亦可放弃延包，不需要向集体缴纳相关费用，可以从集体获得基于前期承包地投入的相应补偿，或者替代补偿的一定期限的土地承包经营权。有学者认为，农村集体经济组织成员自愿退出或者丧失身份的应当获得相同补偿，对此笔者表示赞同。而若于二轮延包后丧失成员资格，因已于延包时取得土地承包经营权，依循上述承包期内不得调整承包地的理论逻辑和法律规定，其能够在承包期内继续保留土地承包经营权。当然，为避免以社保化方式分配的土地承包经营权与以市场化方式取得的土地承包经营权，也即成员以无偿方式取得的土地承包经营权和非成员以有偿方式保留的土地承包经营权相混淆，不妨借助承包地“三权分置”的改革成果，将非成员以市场化方式取得的土地承包经营权改造为土地经营权，如此，无论是在承包中、延包时抑或延包后，只要丧失成员资格，权利人仅得在原承包期限内享有土地经营权，并且于下轮延包时丧失承包集体土地的权利，仅得以市场化的方式取得土地经营权，如此方可一劳永逸地解决延包情况下非成员享有承包地财产权利的正当性来源问题，同时为无法实际承包集体土地的新增成员的承包权益实现提供资产收益来源。
四、结语
《农村集体经济组织法》实施与二轮延包相耦合，在对《农村集体经济组织法》予以解释适用时，需要统合考虑其对二轮延包顺利推进的影响与辐射；二轮延包的过程中，也应注意《农村集体经济组织法》实施的体系效应。二轮延包旨在维持农业生产稳定，对成员平等承包集体土地的权益予以适当限制符合比例原则，只是在此过程中需区分承包地保障性分配与市场化配置的不同逻辑，统合考量新增成员承包权益实现、进城落户农民承包权益处置与非成员承包地财产权益保留。新增成员主要以户内调节、分享承包地资产收益等方式实现承包权益；非成员可以继续承包，但需要以市场化的方式向集体缴纳承包费，形成承包地资产收益。进城落户农民则较为特殊，应当以成员身份确认的实质标准，也即将“以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”作目的性限缩，进城落户农民若取得了替代性的社会保障，则不应当确认集体成员身份，相应地继续承包集体土地需要缴纳承包费；进城落户农户若仍以集体土地为基本生活保障，则并不因户籍迁出而丧失成员资格，可以继续无偿承包集体土地，也可以自愿退出，并就其在承包地上的投入获得相应补偿。如此方能兼顾农业生产稳定和成员实质公平，真正实现承包地在保障成员生存发展需求上的起点公平和机会均等，从而巩固和完善农村基本经营制度。
编辑审核：孙聪聪 申江华 汤璐桐
