作者简介：于凤瑞，广东外语外贸大学土地法制研究院教授。
基金项目：2023年国家社科基金项目“土地征收成片开发标准实证研究”（项目批准号：23BFX018）。
本文原载于《行政法学研究》2025年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：张红。
内容摘要：成片开发征收并非全新制度，实为征收权行使预留弹性空间，仍延续土地资源配置的权力命令模式。成片开发征收运行实践中，公益用地管控机制不足，规划难以担保成片开发征收正当性，农民集体意见征询及专家论证形式化，成片开发征收方案约束力有限，暴露了权力命令模式下的现行标准难以有效管控成片开发征收权，亟需从外部形成私权对成片开发征收的制衡机制。在构建城乡统一建设用地市场背景下，应当通过赋予农民集体土地发展权，联动成片开发征收与集体经营性建设用地入市，建立市价补偿与增值收益分配机制，推动供地方式从权力命令模式向权利协商模式转变。
关键词：成片开发；土地征收；公共利益；土地发展权；集体建设用地
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）于2019年修正时新增成片开发征收，其具有极强的规划属性与内涵不确定性。成片开发是大面积连片土地的整体性开发，在工业化、城镇化快速推进期，成片开发征收有其时代价值。尽管如此，其本身意味着征收后的土地并非完全为了公共利益，甚至完全是为了经营性用途，由此形成土地征收制度内部的体系悖论，即征收之公益目的要件与成片开发目标复合性的内在矛盾。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。在城乡融合发展趋势下，如何统筹实现“缩小征地范围”改革目标与为工业化、城镇化提供用地保障这一相向目标？成片开发征收未来前景又将如何？
现有关于成片开发征收的研究，主要从两种路径展开，一是从宏观视角探讨成片开发征收的正当性，尽管有学者认为其能够通过合宪性检验，有助于土地涨价归公，但多数观点认为成片开发征收无法回避其为捆绑式征收，有伪征收之嫌，在集体建设用地入市背景下，不宜赋予地方政府成片开发征收权。二是立足制度构造，探讨成片开发征收的公益性要件、正当程序、补偿标准等约束机制。现有研究对于规制成片开发征收权具有重要启迪价值，但仍有拓展空间：一是实证研究亟需开展。自然资源部根据立法授权制定的《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）（以下简称《标准（试行）》）《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）（以下简称《标准》）具有阶段性，及时评估运行实效并提供法制方案刻不容缓。二是成片开发征收法律规制模式的特殊性仍应提炼。成片开发征收目的的综合性以及公私合作开发属性，已与一般公益征收相异。目前缺乏的是一种相对统一而简洁的理论，以便组织成片开发征收乃至于我国土地制度改革中并存的相互冲突的现象，并揭示其背后的相关性和一致性。为此，本文将梳理成片开发征收的制度逻辑，考察其实际运行效果，研判成片开发法制逻辑转换的可行前景。
一、土地征收成片开发的入法脉络及其制度逻辑
（一）成片开发征收的入法脉络
根据《标准》，成片开发是在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。成片开发征收的对象是农民集体所有的土地。《土地管理法》2019年修正时建立成片开发征收制度，但如果考察中国土地法律制度嬗变，其并非新生事物。
中华人民共和国成立以来，法律制度对征收事由的界定总体呈不断泛化趋势。1953年起我国开始经济建设“一五”计划。经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要地位。发展各项工业，迫切需要解决建设用地供应问题，根据1953年颁布的《国家建设征用土地办法》第2条，国家兴建项目或工程是土地征收的正当情形。在此过程中，国家即注意到成片开发的必要性。1956年国务院颁布《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，为适应工业建设需要，强调有计划有组织地实施区域规划，采取分期分区、成街成片集中建设的办法，克服城市建设中的紊乱现象。
改革开放初期，规模化的土地开发有利于吸引外资。1990年国务院颁布《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，对“成片开发”内涵作出规定，但与现行法中成片开发征收仍有差别，其实为一、二级土地市场的一体化开发，由同一主体完成。这种成片开发模式给外商留下了低价取得土地高价转让炒作的空间。为此，2007年《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）将一、二级开发分离，由政府主导土地一级开发。自此，成片开发仅是一种土地开发手段，通常表现为面积大、周期长的片区开发。为充分发挥开发区成片开发建设的优势和政策优势，原国土资源部要求地方政府土地管理部门要更加严格控制其他区域的土地供应，除法定的项目之外，不允许单独选址和供地。但是随着经济社会发展，城市土地价格不断提升，政府主导的成片开发面临着资金不足等问题，各地逐渐将市场机制引入成片开发，但由此进行土地征收面临着征地范围过宽的问题。尤其是1998年《土地管理法》第43条规定任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地，导致征地范围进一步扩大。
20世纪90年代中后期以来，我国不断探索征地制度改革，但侧重于补偿安置与征收程序，缩小征地范围效果不彰。实务部门普遍认为，我国正处在快速城市化、工业化过程中，土地开发利用完全不同于已经完成城市化、工业化的发达国家，难以只征收公益性项目用地。“今后很长一个时期，我们的建设用地的开发利用仍将以成片开发、综合利用为主，不同于发达国家可以只为某一个项目进行单宗土地的征用和开发。”2014年底农村“三块地”改革开启，征收制度改革目标之一直指“缩小征地范围”。在修法过程中，成片开发征收应否入法引发极大争论，从《土地管理法》修正案草案至其一审稿、二审稿，逐渐增加成片开发征收的限制条件，但相较于学界对成片开发概念模糊性可能导致征收权滥用的担忧，实务部门普遍认为，如果地方迫切需要的产业用地和房地产用地不能通过成片开发征收土地，将对地方经济发展产生重大影响。基于这种考量，《土地管理法》第45条将成片开发作为公益征收情形之一。《标准》对成片开发的规划区位、公益用地比例、方案编制报批程序、负面清单进行规定，但整体内容较为原则，呈现出强烈的规划属性以及重程序轻实体的特点，仍为地方政府留下了灵活空间。
综上，成片开发征收本质上是为实施典型公益征收之外的建设项目。地方为发展经济，需要进行某些商业建设行为，而该开发建设因不属于公共利益范畴而极易引发争议，为此，《土地管理法》规定成片开发征收，实质是在缩小征地范围改革目标下，为征收权行使预留弹性空间的权宜之计。产权变革嵌入于一定的社会结构当中，法律制度的变迁无法排斥地方利益诉求。《土地管理法》将长期存在于我国征收实践却鲜少规范制约的成片开发纳入公益征收范畴，虽然意味着征收法制的进步，但其背后的法政策没有发生实质性改变。
（二）权力命令模式的制度逻辑
征收是一种依据法律规定对被征收人财产权具有目的性的合法侵害。征收目的需限制在特定范围内，是为实现公益目的而不得不采取的措施。征收法制定位应为对政府权力的限制，而成片开发作为征收事由入法，体现出立法对政府增加城市经营性空间需求的满足，其法制逻辑主要是权力命令式，核心特征是政府通过行政权力强制将集体土地转为国有土地，并主导土地用途和收益分配。权力命令模式是相对于权利协商模式而言，二者均为农地非农化的具体方式，都在客观上改变了集体土地的开发强度，核心区别在于，在土地资源入市过程中，由何者享有决定权。权力命令模式是一种单向度模式，在外部关系上表现为征收申请部门与被征收人之间缺乏平等的直接沟通，在内部运行方面则体现为征收审批部门与申请部门之间自上而下的压力型体制。
尽管近年来“赋权”是农村土地制度的改革方向，农民对土地享有的财产权权能不断得到充实，但仍无法与政府对农村土地的控制能力相提并论。成片开发征收目标的综合性、范围的规模性决定了对农民财产权影响巨大，构成对农民集体及其成员土地财产权最严格的限制。在权力命令模式下，农民集体土地财产权是一种自上而下的制度配置，国家体制、地方行政对农民集体土地所有权共同发挥着形塑作用。为了在缩小征地范围改革目标与保障地方经济发展中找到平衡，《标准》试图通过严格的程序限制成片开发征收，其要求土地征收成片开发方案应当征得成片开发范围内农村集体经济组织决议同意。尽管这对于兼顾成片开发征收之公益与私益复合属性、促进征收决定之透明极具意义，但暂且不论成片开发征收方案本身内容具有多大程度的确定性，地方政府仍可通过土地规划、用途管制等制度工具建构对农村社会的信息优势和控制能力，拥有实施成片开发征收的决定性权力。
成片开发强调地块形态的连片归整。为实现这一目标，权力命令模式在行政机关内部的传导机制是通过行政科层制对土地资源加以指令管理。尽管成片开发征收引入了专家论证、农民集体意见征询等程序，但行政体制内部的压力型体制仍没有根本性改变，主要借助技术指标保障成片开发建设目标。根据《土地管理法》以及《标准》的规定，成片开发征收的定位为城镇建设用地计划的一部分。实施成片开发征收，县级以上地方人民政府应当组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。具体到成片开发征收标准，在积极要件方面，《标准》规定一个完整的土地征收成片开发范围内，公益性用地比例一般不低于40%。在消极要件方面，《标准》规定了四种不予批准的事项，地方实施细则对这些事项进行量化规定，还补充规定了一些特殊指标。这种多重指标的量化考核，产生正当化征收权行使的双重效应：一方面，地方对土地的开发利用行为通过《标准》规定的指标体系与程序，获得行政过程的合法性；另一方面，指标化的规制模式容易转化为工具性治理方式，将政府的寻租行为形式化地包装为治理行为，用技术逻辑来掩盖利益逻辑。
二、权力命令模式的实效审视
围绕成片开发征收最核心的问题是，其是否符合公共利益需要，是否能够有效保障农民土地财产权益？本部分将以此为立足点，审视现行标准体系以及各地公布的成片开发征收方案，检验基于权力命令模式的成片开发征收法制运行实效。
（一）公益用地管控机制不足
《标准》将《标准（试行）》第1条中的“城镇开发边界内的集中建设区”修订为“城镇建设用地范围内”，据此，城镇开发边界内外均可适用成片开发征收。根据各地成片开发方案，其实是为了解决位于城镇开发边界外的公路服务区、混凝土搅拌站以及其他工业项目用地等不能进行土地征收的问题。这造成为了实施个别项目而编制大规模成片开发方案，实际征收的土地仅是零星集体土地，难谓成片开发。对于经营性建设用地，只有纳入成片开发，才能依法征收。还有的地方为了减少报批手续，将未来可能需要建设的地块全部纳入成片开发范围，导致方案规模过大，超出必要范围。
《标准》授权省级人民政府根据各地情况确定公益用地比例。大多省份通常根据征收后的土地用途分类规定。例如，上海市规定，成片开发范围内公益用地“比例一般不低于40%，产业基地一般不低于15%，产业社区一般不低于25%。国家和本市重大战略性产业项目需要征收集体土地，以及征收剩余零星集体土地的，不受比例限制”。甚至有的地方规定，公益性用地比例确实难以达到40%的，可根据项目实际和详细规划确定公益性用地比例。由于对纳入成片开发范围内的公益用地缺乏具体认定标准，各地公益用地核算依据亦不统一。
值得注意的是，成片开发范围与成片开发征收范围并不相同，前者包含后者，由土地征收范围（拟实施征收的集体土地）和国有土地范围（不需实施征收）组成。公益用地比例是在成片开发范围内进行计算，而非在征收范围中计算。为达到最低比例要求，实践中常将现有道路、绿地、水域等划入成片开发范围。当成片开发范围内既有公益用地已达最低比例时，被征收土地则完全用于经营性用途。
（二）规划难以担保成片开发征收正当性
《土地管理法》要求成片开发征收需以两类规划为依据，一是符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，纳入国民经济和社会发展年度计划，这为成片开发的阶段性规模划定边界；二是需在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，进而通过控制性详细规划确定成片开发的具体片区。各地编制的成片开发征收方案，将成片开发符合各类规划作为论证重点，但仍难担保征收的公益性。
首先，《标准》第3条试图通过由县级以上地方人民政府编制成片开发方案，承担公益论证义务来约束征收权，但县级以上地方人民政府既是国民经济和社会发展规划、国土空间规划的主要编制主体，又是土地征收成片开发方案的编制主体，体现出强烈的自我限制。尤其是诸多省份将土地征收成片开发方案的审批权限下放，编制主体与审批主体合一，难以达到约束征收权目的。
其次，我国国土空间规划体系初步建立，成片开发如何与新的规划体系衔接，仍是亟待解决的问题。有的成片开发地块尽管不位于城镇建设用地范围内，但实务中可由地方政府承诺后期在国土空间规划编制时将其纳入城镇建设用地，从而造成项目倒逼规划。尽管各地都强调成片开发需要与“三区三线”划定成果衔接，但“三区三线”属于总体规划阶段的管控性要素，成片开发方案则是详细规划阶段的实践性规划，二者在规划精细程度上存在差异，容易导致成片开发范围不规整，周边地块后续开发建设难，影响区域土地利用效率。
最后，受各级政府发展战略调整影响，实践中因各种因素调整国土空间规划不可避免，由此造成以此为依据的成片开发征收方案无法执行。例如，因国土空间规划调整而使得公益性用地被调出片区，从而原定方案中的公益性用地比例无法达到法定要求。
（三）农民集体意见征询及专家论证形式化
成片开发方案报批前，需征得农民集体及其成员同意，但由于信息不对称以及方案的技术性与模糊性，农民意见征求不充分，甚至出现以多年之前农民签订的土地征收补偿方案代替意见征询。地方实践中，在土地征收成片开发方案调整的情形下，如果公益用地比例未低于最低标准，则调整之后的方案可以不再征询农民集体意见，这无疑不利于保障被征地农民知情权、参与权与监督权。
表面上看，征询意见上的瑕疵不会对被征地农民集体土地权利产生实质性影响，但由于成片开发征收为多阶段行政程序，这一环节对农民土地权利的后续保障具有决定性意义。土地征收成片开发方案一旦获得审批，即增加征收获批的正当性。尽管我国集体土地征收决定的生效时点尚存争议，但《最高人民法院办公厅关于土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议范围征求意见的复函》（法办函〔2022〕130号）指出：“省级人民政府对下级政府作出的土地征收成片开发批复，系行政机关上下级之间就未来一定区域范围土地征收开发利用方式的内部审批，对公民、法人和其他组织的合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。”若被征收人在征收单位发布征收公告时提起诉讼，法院又会将其作为程序性行为，否认其对被征收人财产权的实际影响。但如果待到征收决定生效，根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第229条，被征收人财产权即被强制归国家所有。此时，被征收人提起行政复议或行政诉讼，对于其土地财产权的回复已属“回天乏术”。
尽管《标准》还要求省级人民政府组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证，专家委员会意见为审批的重要依据。但当前无论是国家层面还是地方层面，均未对该专家成员的组成、人数、议事程序、表决机制等进行制度化设计，实务中专家多由征地部门邀请而非省级人民政府邀请，且为临时受邀参加，出席论证会时间短，难以实现独立审查。
（四）成片开发征收方案的弱约束
相较于《土地管理法》修法之前的经营性征收，成片开发征收制度最大的变化是，启动成片开发征收需按照《标准》要求，先编制土地征收成片开发方案并获得批准，此后，其作为批次用地报批的组卷材料申请用地审批与征收审批。成片开发征收方案具有承上启下的功能，上承国土空间控制性详细规划，下启建设用地审批和征地实施。上述三个维度均为成片开发征收方案编制与报批程序中的具体节点。从作为一个整体的成片开发征收方案而言，其约束力较弱。尽管《标准》第3条要求成片开发方案中应当对拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划进行说明。然而，公共利益的存在建立在对具体项目的分析基础上，在编制成片开发方案阶段，尚未开展地籍调查、勘测定界等前提性工作，拟安排的建设项目只是初步设想，能否落地仍不确定。在此情形下，评估成片开发征收公益性与必要性亦为无的放矢。
综上，尽管《标准》从公益用地比例、规划担保、征询程序、成片开发征收方案报批等方面构建成片开发征收约束机制，但具有自我限制特征，易使地方政府对成片开发征收形成依赖效应。成片开发内涵虽然抽象，但它是一个有用的修辞策略，成为地方政府有效获得土地的制度工具。尤其是在当前经济受国际环境影响、地方财政压力大、其他类型征收受到严格限制的背景下，成片开发征收成为实现集体土地转为国有土地的首选方式。
三、从权力命令模式转向权利协商模式
权力命令模式的核心问题在于权力过度集中与权利失衡。成片开发征收法制的完善，不单纯涉及成片开发征收标准的具体设计，而是触及我国供地模式的根本转变，成片开发征收法制逻辑亟待转换。
（一）成片开发征收法制变革方案
研析成片开发征收规范构造及地方实践，实已逸出征收之公益性、必要性、强制性等诸要义的内涵。其一，成片开发是一种综合性土地开发，征地后往往是经营性用途，已超越征收公益性要求。尤其是根据《标准》，城乡融合、区域一体化发展和旅游开发等有特定选址要求的建设项目，也可以通过成片开发方式在城镇开发边界外实施土地征收。这对地方政府行使成片开发征收权形成新的激励。其二，在《标准》要求公益用地比例一般不少于40%的条件下，征地主体为凑够该比例，将本不需要的用地纳入成片开发范围，与征收之必要性原则不符。其三，相较于项目征收，成片开发征收方案需经集体经济组织作出同意决议。相当于双方就成片开发方案达成合意，合意的内容是，以成片开发方案所载的有关事项为前提，双方同意将所涉土地纳入成片开发征收范围。尽管农民集体同意权对规制成片开发征收权的实际效果有限，但其作为必要条件，已与征收权行使之单方强制性要义不符。根据各地实践，征收补偿越高，集体成员同意比例越高，而征地补偿标准与片区内经营性用地占比又成正比关系。采成片开发征收方式的城中村改造，通常将改造后的一部分土地返还被征地农民集体，政府可以较低成本进行土地开发，并获得土地增值收益配置的决定权。在此情形下，与其说成片开发征收是一种特殊类型征收，不如说它是一种由农民集体提供土地、地方政府将开发后一定比例土地移转给农民集体的联合开发。
《土地管理法》第45条将成片开发作为公益征收的一种情形，使得征收制度内部面临着体系矛盾，体现了限制征收权与赋予农民财产权两种力量之间的牵扯。但恰恰是这种过渡性的权宜之计，在限权与赋权这两种相反的力量拉扯中容易固化，形成未来发展中的“陷阱”。成片开发在一定意义上固然包含了公共利益，但私人利益中也隐含有公共利益。并非只要是成片开发就可以征收土地，一般意义上的成片开发建设并不能构成土地征收的正当理由，只有成片开发所蕴含的公共利益是重大、明确且具体的时候，才可以征收集体土地。如果从公益征收制度的逻辑完整性推导，理想的方案是成片开发退出公益征收，公益征收均采取项目制，土地要素跟着项目走，在建设该项目的客观范围内，需要多少土地就征收多少土地。为了实施成片开发，应采用“以市场化收购主导、零星公益征收为辅”的供地模式，需用土地人通过市场化协议收购的方式获得土地，只有在协商收购失灵且符合公益的情形下，方可动用征收权力。此时的零星征收，是为了弥补市场化协议收购方式的不足而设置，符合征收权行使之必要性原则。
但根据中国所处发展阶段，以及土地制度所处社会结构的复杂性，成片开发征收仍有其存在必要性。例如，长三角工业园区比起步早的珠三角发展较好、后劲足的原因，在于合理的规划布局。土地的合理布局规划对于促进经济可持续发展极其重要。但这也表明成片开发征收是基于我国经济发展中的现实性、当下性目标而塑造的工具性制度，其实是将区域经济发展、招商引资与土地财政结合在一起，地方政府深度参与生产与分配的各个环节。据此，城乡土地的开发与建设对中国经济发展性命攸关，假如征地目的严格限于公共利益，则政府的土地出让收入就会减少，不仅直接威胁政府财政预算收入增长，也会导致真正符合公益目的的基础设施建设规模相应变小。
为此，目前具有可行性的制度方案是形成能够有效约束成片开发征收权的制度条件。这一方案尽管并非最优方案，但可为各种利益的妥协性共存提供空间，从而为各利益主体接受。
（二）成片开发征收的公私法联动规制
成片开发征收运行中诸问题的根源，在于权力命令模式下行政内部自上而下的垂直监督和控制。这种体制下，较少利用横向的或其他来源的信息（如民众的意见和评价）监督和约束政府行为，而单一纵向的信息收集加剧了权力制约难度。尽管现有观点从横向权力配置角度，提出建立监督机制，包括由人大作为征收决定前的审议机关，发挥司法审查的事后监督作用，建立行政自制机制等，但这些方案存在诸多局限。首先，我国人大对土地征收、国土空间规划、用地指标等专业问题审议能力有限，各类规划编制仍由行政机关主导，无法形成实质审议。其次，我国法院对土地征收案件通常持谦抑态度，极少因项目不符合公共利益而认定土地征收违法。最后，不少研究建议由征收部门之外的行政机关作为公益认定机关。尽管这是厘清当前征收决定与用地审批、征收补偿之间错综复杂关系的必要之举，但由于该公共利益认定机关仍为行政机关，难以从根本上解决征地公共利益识别困境。在此条件下，不应固守于权力之间的制约模式，而应引入更多的监督和制衡力量。
制度改革的本质是权利的再界定和相对应利益的再分配，成片开发征收实践状况亦表明，现行标准下的内部约束模式难以有效管控成片开发征收权，农民财产权本身的缺陷加剧这一问题。对征收制度的研究，不能仅从权力的视角展开而将农民集体及其成员的财产权作为背景设置，公私法联动机制强调从法律关系视角，切实把握权力与权利之间既对立又互动的关系。规制成片开发泛化风险，需要构建私权对公权的制衡机制。为此，从被征地人一侧提供权力规制路径，不失为一条兼具正当性与可行性的改革思路。事实上，在界定公共利益方面，民法财产权机制发挥着重要的作用。赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件。成片开发征收公私法联动规制的基本路向，是遵循权利协商模式，以“权利本位”保障成片开发征收目的公益性，以“平等保护”捍卫被征收人财产权与发展机会平等。
权利协商模式通过强化征收权另一侧的农民集体财产权，来控制成片开发征收权的滥用。这一思路契合我国改革开放之后社会运行的“双轨制”逻辑。即，在政府占据垄断地位、市场尚未有效发挥作用的情形中，国家继续维持计划控制的同时积极推动计划外的自由化改革，如此不仅有助于维持增长和逐步向市场经济过渡，而且成本更小。依此“双轨制”逻辑，一方面，成片开发仍作为征收的法定事由。在法制层面建立公共利益认定机制，明确公益性用地类型及审核依据；改变单纯以限制公益用地比例来保障成片开发征收公益性的方式，注重从土地供应环节，设置土地收益的支出清单，保障相当比重的土地收益用于公共利益；完善批后监管机制，对成片开发征收方案实施与国土空间规划“一张图”实施联动监测。另一方面，落实集体土地所有权，促成土地一级市场适用市场规律，搭建起城乡统一建设用地市场的桥梁，从而形成对成片开发征收权的反向制衡。
成片开发征收法制理性程度，受制于其规则的体系理性与目的理性。根据相关解释，应“从综合性土地利用的角度来考察成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益，只要综合性的效益高于单个项目的效益，成片开发就符合公共利益”。在经济、生态、社会效益之外，产权的合理配置也是成片开发公共利益的重要构成部分。权利协商模式的核心是通过赋权农民约束公权，引入市场机制，重构土地利益分配格局，其意味着成片开发征收法制从目前更加依托于单方命令、事前审批的单向度模式，向注重与权利主体沟通协商的交互模式转型，国土空间治理从侧重于地块形态的“空间配置”，转向更为注重土地上权利保障的“产权配置”。
四、权利协商模式的核心场域
实现成片开发征收法制逻辑转向权利协商模式，核心场域是赋予农民集体土地发展权，通过成员自治实现土地经济功能，打破政府垄断土地一级市场格局；联动集体经营性建设用地入市，以优先入市保障成片开发之公益性与必要性；构建成片开发征收补偿与增值收益分配机制，保障地利共享。
（一）以赋予农民集体土地发展权限制成片开发征收权
当前集体土地物权本身仍不健全，尽管农民集体是土地的所有权人，但地方政府却实质控制着集体土地的发展权。地方政府可以通过规划权、建设用地指标等技术化、精细化的政策工具隐性嵌入土地产权，决定是否进行成片开发建设。为此，改革之本是直面这种“嵌入”的产权，明确农民集体对其土地享有发展权。
土地发展权是变更土地使用性质之权，如农地变更为城市用地，或使土地原有的使用强度升高。学界对其配置主要有以下观点。一是认为其属于公权力，旨在用途管制、维护公共利益；二是认为其属于私权，属于土地所有权权能。三是认为应私公共享，土地所有权人享有的发展权不能实现时，应由获得发展权的土地使用者或者国家给予补偿。公权说认为土地增值收益的根源是规划与用途管制，但事实上，用途管制本质上受土地稀缺性及自然属性影响，基于单纯的用途管制不能获得增值收益，产权与交易才是土地发生增值的基础。退一步而言，为了实现公共利益而径行采取土地发展权国有化方案有违比例原则，即“没有必要充公土地，只有必要充公地租”。即便是追求“涨价归公”，也需认识到适用“涨价归公”的前提条件是产权私有与市场交易。但中国农村土地涨价所嵌入的是一个完全不同的制度环境，并不符合“涨价归公”的产权制度条件，集体所享有的土地权能并不充分，实践中形成的与“涨价归公”类似的某些特征也是国家在实施耕地保护和城市化发展战略中所产生的制度意外。“涨价归私”和“私公共享”观点并不存在根本性区别，他们都以土地产权归属为基础，强调土地增值收益首先应归农民集体所有，只不过二者在根据何种标准补偿失地农民存在差别，“涨价归私”观点主张按照市场价格补偿标准，“私公共享”观点主张按照政策标准确定补偿标准。
土地发展权的配置模式，决定着在土地增值收益分配机制中，相关主体所享有决定权的程度。私权说契合集体土地制度改革的方向。首先，集体土地所有权不仅具有民法所有权固有的明确土地权利归属功能，更重要的是还具有为本集体成员提供生存与发展保障的独特功能。长期以来，我国的集体土地所有权既不是一种“共有的、合作的私产”，也不是一种纯粹的全民公产，它是由政府控制，但要集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。而当前农村土地制度改革的方向是落实集体所有权，赋予农民更加充分的财产权益。其次，尽管社会公众能够在土地征收所带来的经济增长中获得利益，但在诸多分享经济增长的获益方式中，征收未必是最佳方式。如果赋予农民集体土地发展权，其可以利用自己的土地自发参与城镇化，或许利益分配格局与经济增长方式会迈向更符合公平正义的路径。最后，土地发展权是土地所有权之支配性、绝对性的具体化。《民法典》物权编第206条第3款规定的“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”，即蕴含着农民集体对其所有土地享有发展权。
《土地管理法》将征收与集体经营性建设用地入市作为开发集体土地的并行途径，后者以集体土地所有权为基础，通过成员自治实现土地经济功能，是农民集体土地发展权的主要实现路径。其一，农民集体可直接将符合规划的集体经营性建设用地以出让、出租等方式入市交易，通过市场化定价，直接参与土地增值收益分配。在两种供地方式下，农民集体在入市中享有的土地增值收益比例远高于征收。其二，历史经验表明，在乡镇企业发展迅速的20世纪80年代中期至90年代中期，工业化发展以乡镇企业为主要动力，劳动力以“离土不离乡、进厂不进城”的农民为主。集体经营性建设用地直接入市，赋予集体土地与国有土地同权同价的市场地位，可充分调动农民集体积极性，为农村人口就近城镇化提供就业和公共服务支撑。
《标准》将成片开发限定在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，而现行法对入市范围没有这方面的限制。在城镇建设用地范围内，入市与征地范围发生重合。《土地管理法》第45条中“确需”蕴含着征收权行使之必要性原则。集体经营性建设用地入市为经营性用地项目提供替代路径，打破政府垄断土地一级市场格局，减少因非公益性项目而启动征收的必要性。尽管成片开发征收自身的问题并非可以简单通过集体经营性建设用地入市予以解决，但并存制度各有优劣，征地范围与集体经营性建设用地入市虽然并非简单的此消彼长关系，但入市对提升土地资源配置效率具有协同互补和竞争倒逼功能。在建设用地规模总量框定的前提下，实行集体经营性建设用地入市先行，必定会限制可征地范围，从而助力缩小征地范围的改革目标。并且，不应将集体经营性建设用地入市的制度价值与执行机制的不完备相混淆。
（二）成片开发征收联动集体经营性建设用地入市
成片开发征收方案具有承诺征收的属性，其是成片开发征收区别于其他公益征收的法定要件。为有效发挥方案兼具征地计划与供地计划的制度优势，可在成片开发征收方案编制与报批过程中联动集体经营性建设用地入市。
一是协同编制土地开发方案。其一，明确成片开发征收在于保障公益用地需求，入市用于实现经营性土地利用，《土地管理法》第23条规定土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排，《标准》未来修订时，可要求地方政府在年度建设用地指标分配中，优先保障集体经营性建设用地指标的兑现，成片开发征收面积不得超过年度建设用地供应总量的一定比例。其二，土地制度之间的联动机制注重区域统筹，在划定成片开发范围时，即联动衔接片区内集体经营性建设用地入市计划。在编制成片开发方案阶段，即开展地籍调查与勘测定界，明确片区内集体土地和国有土地的整备方案，合并编制开发方案。其三，在土地征收成片开发方案获批实施后，达到供地条件时，按照规划要求与产业项目落地情况，衔接集体经营性建设用地入市计划，按需有序出让土地。为解决地块分布零散归宗难的问题，可采取土地供应“双甲方”方式。在构建城乡统一建设用地市场目标下，也可直接适用国有土地净地供应机制，由集体经济组织委托当前土地储备机构，对拟入市的集体建设用地进行前期开发。这种模式统筹考虑地块边界与产权配置，可保障集体经济组织利益与区域统筹发展需求，避免目前成片开发征收中由于实施周期长、征收时点不一导致的同地不同价补偿问题。
二是入市程序嵌入成片开发征收。细化成片开发征收方案内容，将“是否可通过协议取得集体建设用地使用权满足用地需求”作为成片开发必要性论证内容。以成片开发征收之典型类型的城中村改造为例，亦应当遵循入市先行，以协议出让或作价入股的方式，与市场主体合作开发，成片开发征收只适用于无法通过市场协商实现开发利用时的辅助手段。前置协议程序为农民土地财产权设定了程序保障，但实务中可能会出现需用地一方认为协议程序成本太高，而自始设定以征收为取得土地使用权方式的目标，只是为了履行法定义务而形式化启动协议程序。对此，其一，赋予农民集体请求法院确认需用土地协议程序违法的诉权。其二，落实农民集体同意程序的制度意旨，提高农民集体意思表示与成片开发征收方案内容的合致性。如前所述，成片开发征收方案类似联合土地开发合约，由征收机关拟定，由于拟定部门与被征地人之间存在信息不对等，当就方案内容发生争议时，可参考适用格式条款的解释规则。当被征地人存在意思表示错误或行政机关欺诈、胁迫时，可行使撤销权。
（三）构建成片开发征收补偿与增值收益分配机制
现行法与实践对成片开发征收补偿标准未作特别规定，采取与普通征收相同的区片综合地价补偿标准。尽管区片综合地价按照均值性区片确定补偿标准，体现同地同价，且考虑了具体地块附着物实际情况。但其仍为政府定价，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的国有土地上房屋征收按照周边区域市场价值补偿不一致，未体现《民法典》物权平等保护原则，不利于城乡统一建设用地市场建设。既然成片开发的目的在于重新整合规划一定范围的区域，并非将该区域全部用于公共事业，开发后地价通常会大幅提升，为符合公平原则，其补偿理念也应由村庄内生存安置型向市场化财产型转变。有观点认为，按照市场价值予以补偿，可能导致征地成本过高，不利于公共利益实现。征收是对被征收人财产权的剥夺，无论是成片开发还是其他公益项目，都应遵循必要性原则，非必要不得以牺牲少部分人的利益来实现公共利益。征收补偿的功能是补救被征收人的损失，以求公允，采市场价格补偿亦可消解征收阻力。
市场价格补偿的第一要义是“土地权利交易双方在交易之日的公开市场上通过自由自愿谈判协商所形成的价格”，征收土地首先应由征收人和被征收人就被征收不动产的价格进行协商。协商不成时，可通过第三方评估机构按照一定的估价方法确定市场价格。成片开发征收后，土地用途具有差异性，按照市场价格进行补偿，应当按照原用途的市场价格进行补偿，还是按照规划变更后的用途进行补偿？对此，征收补偿是征收法制的重要组成部分，确定地价补偿标准的技术性规范及估价机制，应受整体法律价值秩序的约束，具体即为《土地管理法》第48条第1款中所规定的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。如前文所述，土地发展权是土地所有权的重要组成部分，可与土地所有权分离而单独处分，土地利用规划的变更只是改变了土地发展权上的约束条件。因此，如果征收后土地开发强度转为较高强度，从而产生地价上涨时，应当按照规划变更后用途的建设用地市场价值确定补偿价格。如果征收后土地开发强度变低，基于合目的性解释，则至少应按照毗邻非公益土地的平均市价进行补偿。即使征收后土地用途是公共设施用地，其目的也在于为征收主体设定公法义务，有别于权利主体对该宗地得以使用、收益、处分的经济利益。
一个成片开发征收方案往往涉及多个农民集体，在征地补偿款核算时，不宜对具体地块的用途进行区分。通常只有商业出让地块才产生土地增值收益，而用于基础设施和工业的地块的土地增值收益都是倒挂，这样会形成同一批次的被征地农民中，部分能享有土地增值收益，部分无法享有的不公平现象。如此，也会使得被征地农民只愿意支持用于商业出让地块的征地，而为保障基础建设用地、工业用地等没有土地增值收益的征地得不到被征地农民支持，这不仅违背征地制度本质，也不利于实现成片开发的综合发展目标。对此，成片开发范围内用于公益设施的土地，仍应按照毗邻非公益土地的平均市价进行补偿，以减少矛盾、体现相对公平。
成片开发实践中，往往采用留用地补偿安置方式。相较于其他补偿方式，留用地安置能够使被征地农民共享土地增值收益，但具有实现周期长、对留用地客体依赖性强的特征。对此，一方面应通过国土空间规划编制、不动产登记确权等方式推动未兑现留用地指标落实；另一方面需构建留用地兑现基准体系，尊重农村集体经济组织主体地位，其享有以国有土地或集体土地实现留用地的选择权。
土地所有者权益等于土地的市场价格减去土地义务，被征地农民集体及其成员按照市场价值获得征收补偿的同时，需承担相应义务。由农民集体享有土地发展权，并不意味着由农民集体独享土地增值收益。影响土地增值的因素多元，既有土地自身状况、稀缺程度等自然因素，还有土地权利人改良投入，也有产业发展、公共设施等社会因素影响，土地增值收益应遵循“地利共享”理念。税收具有法定性、稳定性与可持续性。党的十八届三中全会已提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的改革方案，推进实现共同富裕也要求“加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性”。我国应尽快完善房地产领域税收立法，初次分配以产权为基础，国家以税收参与二次分配。因实施成片开发而被征收土地，以现金方式补偿的，免征被征地者的土地增值税；如果以留地、留物业等方式补偿的，亦免征土地增值税，但在留用地落实后转让产权的，应以被征地者实际领回留用地时的地价为原地价，计算涨价总数额，征收土地增值税。该模式将土地征收收益分配与集体经营性建设用地入市收益分配机制统一，有助于以对被征收人影响最小的方式实现“地利共享”，打破当前地方政府对土地财政的过度依赖。
五、结论
成片开发征收可谓最具中国特色的法学范畴，浓缩体现了中国经济社会发展中的诸多迷思，包括产权不健全与经济高速发展并存，农民土地财产权赋权与限权共生。尽管《土地管理法》对征收制度进行了较大幅度修改，但成片开发征收的实施将继续形塑我国征收法制。本文的结论如下：第一，成片开发征收历来存在于我国征收实践，现行标准除了增加征地程序成本外，并未实质性改变地方政府垄断地权的既有格局。第二，规制成片开发泛化风险，亟须将其法制逻辑从权力命令模式迈向权利协商模式，从目前更加依托于单方命令、事前审批的单向度模式，向注重与权利主体沟通协商的交互模式转型。第三，有效规制成片开发征收权，需要明确农民集体享有土地发展权，联动成片开发征收与集体经营性建设用地入市，建立市价补偿与增值收益分配机制，从而重新界定国家与农民集体之间的关系，形成对成片开发征收权的“反控制”，促成征收决定权从上层向基层的部分转移。
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