作者简介：彭小霞（1980-），女，湖北武汉人，江苏师范大学法学院教授、法学博士，主要研究方向为农村土地制度改革。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“集体经营性建设用地入市背景下生态补偿法律制度研究”（22BFX184）
本文原载于《理论探索》2025年第4期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：李晶。
内容摘要：从应然层面分析，完善集体经营性建设用地入市后的耕地保护制度体系，既是严守耕地红线和保障粮食安全的需要，也是促进集体经营性建设用地可持续入市流转的需要，还是推动土地资源集约利用和合理配置的需要，更是防范生态风险与环境退化的需要。然而，在实践层面，我国集体经营性建设用地入市后对耕地保护制度带来了严峻挑战，主要表现为立法约束不足、规划管控失灵、监管机制失效、收益分配失衡以及补偿制度缺位等方面，这些制度短板不仅制约着耕地保护目标的实现，更可能使入市改革偏离政策初衷。基于此，在制度完善的路径上，应加强耕地保护立法和完善土地规划管控体系，以此作为耕地保护政策制定和法律实践的基础支撑；健全土地执法监管机制，以此规制入市后的耕地破坏行为；优化土地收益分配机制以及构建耕地保护补偿制度，以此实现耕地资源的可持续利用和长效保护。
关键词：集体经营性建设用地入市；耕地保护；土地收益分配机制；土地执法监管体制
集体经营性建设用地入市，为农村经济发展注入新动力，有助于盘活农村土地资源、增加农民收入，推动城乡融合发展。然而，这一改革也带来了新的挑战，尤其是在耕地保护方面。长期以来，我国一直坚持严格的耕地保护政策，确保18亿亩耕地红线不被突破。然而，随着城镇化进程的加快，建设用地需求持续增长，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出。就集体经营性建设用地入市而言，其在为经济发展提供土地要素保障的同时，也加剧了耕地流失的风险。在入市后的实践中，耕地被过度开发行为屡禁不止，尤其是在经济利益的驱动下，部分地区还出现大量违规占用耕地的现象。究其原因，主要在于现行耕地保护制度与集体经营性建设用地入市政策之间存在一定的矛盾。因此，如何在促进集体经营性建设用地入市的同时，确保耕地不被过度占用，实现经济发展与耕地保护的平衡，成为当前土地管理中的一大难题。基于此，当前亟需在入市后探索规范化的耕地保护制度体系，切实加强耕地资源保护，同时确保入市改革有序实施。
一、集体经营性建设用地入市后完善耕地保护制度的现实必要性
现阶段，耕地保护是保障粮食安全的根基性措施，事关国家战略安全和社会稳定大局。只有在集体经营性建设用地入市后加强耕地保护的制度建设，才能有效规范入市后的资源利用和污染排放行为，使入市后的开发行为符合耕地保护的基本要求。
（一）严守耕地红线和保障粮食安全的需要
耕地红线是指经常进行耕种的土地面积的最低值，其核心在于保护耕地的数量和质量，确保粮食生产不受威胁。耕地红线的划定是基于我国耕地保有量、人口、城乡建设用地需求等因素，经过科学研究确定的底线。习近平多次强调，耕地红线不可突破，必须守住18亿亩耕地红线。通过划定耕地红线严格保护耕地，特别是永久基本农田，可以确保粮食产量的稳定，为国家粮食安全提供坚实基础。因此，这就要求集体经营性建设用地入市改革需确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，这三条底线也是国家粮食安全战略的核心内容。按照这个底线性要求，集体经营性建设用地入市改革应以“稳粮”为前提，严格限制农用地转为建设用地，确保耕地数量、质量和生态安全。然而，随着我国经济的发展，建设用地需求增加，耕地占用压力逐年加大。为了优化农村土地资源配置和促进城乡一体化，我国集体经营性建设用地入市改革经历了从地区试点到立法推动的发展过程。当前政策允许集体经营性建设用地全面入市，显化了土地的资产价值。在这一背景下，部分农民或集体出于经济利益的驱动，可能违规将耕地转为建设用地以获取更高的收益。尤其是入市后，土地流转更加频繁，用途监管难度增加，耕地保护面临新的考验。毋庸置疑，集体经营性建设用地入市是深化农村土地制度改革的必然选择，但其推进必须与耕地保护相协调。因此，完善集体经营性建设用地入市后耕地保护制度是促进入市改革政策与耕地保护制度协调统一的根本要求。通过完善入市后耕地保护制度，一方面能对入市后破坏耕地的行为进行有效规制，从而严格管控耕地转为其他用途，防止乱占、滥耕等行为，确保耕地资源得到有效利用；另一方面能对入市后保护耕地的行为形成有效激励并提供制度保障，以促进入市后相关利益主体的行为符合耕地保护和粮食安全的目标。
（二）促进集体经营性建设用地可持续入市流转的需要
集体经营性建设用地入市后违法占用耕地行为不仅扰乱市场公平竞争，损害合法用地者权益，而且易引发权属纠纷，影响社会稳定，更为严重的是其削弱了土地管理政策的执行效果，阻碍入市改革的顺利推进。因此，在入市后采取规范化的耕地保护措施必要而紧迫。通过在入市后构造全过程、多层级的耕地保护法律制度体系，可以实现土地资源的可持续利用和农民权益的有效保障。该制度体系不仅符合国家粮食安全和农业可持续发展的战略目标，也为集体经营性建设用地可持续入市流转改革提供了坚实的制度支撑和政策保障。具体而言，在入市后完善耕地保护制度对入市改革可持续的推动作用主要体现在：首先，规范入市行为，减少集体经营性建设用地入市后的土地违法行为。通过在入市后强化耕地保护理念和加强耕地保护立法，可以有效控制非农建设占用耕地，减少入市后违法的土地利用行为，促进土地市场的健康发展。其次，维护农民权益，激发集体经营性建设用地入市活力。通过健全入市收益分配机制，可以有效保障农民土地权益，增加农民财产性收入，激发农村集体经济组织和农民参与集体经营性建设用地入市的积极性，提高入市的社会支持度，为入市的顺利推进提供助力。最后，规范土地市场秩序，促进集体经营性建设用地市场健康发展。通过加强土地执法监管，既可以对土地开发中的耕地利用情况形成动态监管，还能够有效规范集体经营性建设用地入市行为，从而维护土地市场秩序和交易安全，促进集体经营性建设用地交易市场健康发展。
（三）推动土地资源集约利用和合理配置的需要
与中央土地利用规划目标旨在实现土地资源的宏观统筹与可持续利用不同，当前地方的土地利用目标往往更受短期经济发展需求的驱动。在集体经营性建设用地入市后，部分地区在对入市地块的开发利用中，可能存在优先满足短期经济利益需求的倾向，对经济发展条件优越、地区升值潜力较大区域的土地用途管制执行不到位，出现随意变更土地用途甚至违规占用耕地现象；而区位条件差的偏远农村地区的入市地块则存在闲置、低效利用问题。这在一定程度上限制了土地资源的高效利用和可持续发展。在集体经营性建设用地入市后完善耕地保护制度，通过规范性措施保障入市与耕地保护的协同推进，能够促进土地资源集约利用和合理配置，形成更高效、可持续的土地利用格局。一方面，强化土地空间规划管控，能够推动土地集约利用。在入市的审批阶段，应通过国土空间规划和用途管制严格审查改革方案，确保其符合国土空间规划要求，重点落实“三区三线”管控要求（即永久基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界），明确土地开发边界和功能分区，从源头上预防建设用地无序扩张对优质耕地的侵占。同时，对入市地块的容积率与密度进行管控，通过设定容积率下限、建筑密度等指标，倒逼开发者提高土地开发强度，避免闲置或低密度利用。从实践来看，对集体经营性建设用地强化管控后，建设用地的新增审批必然趋严，这将推动土地开发主体通过盘活闲置和低效用地，如通过旧厂改造、村庄整治等方式满足建设用地需求，从而促进土地的集约节约利用。另一方面，市场化工具的有效运用，能够促进土地资源的合理配置。通过在入市有关的立法中设立耕地保护税，对占用耕地的入市行为征收高额耕地占用税，这将会显著提高入市的经济成本，迫使土地开发经营主体在决策时更谨慎考量用地需求，以存量建设用地作为优先选择，而不是盲目占用优质耕地。同时，通过对保护耕地的行为和盘活存量建设用地的项目给予税费减免，还可激励入市后的耕地保护和盘活土地资源的行为，从而提高入市土地的利用效率。除此之外，通过在土地增值收益分配中设置专项比例，将入市收益的一部分专门用于耕地质量提升，入市收益反哺耕地保护，有利于形成“以地养地”的良好态势，提升土地利用效能。
（四）防范生态风险与环境退化的需要
毋庸置疑，集体经营性建设用地入市的持续推进，对缩小城乡差距、推动城乡一体化发展有着积极推动作用。然而，入市在对经济和社会发展发挥积极功能的同时，还极有可能对生态环境带来不利影响。一些地区为了尽快实现土地的经济价值，在对入市地块工商业用途的开发过程中，可能降低入市门槛，引入大量的高污染、高消耗的产业，这种短视行为会增加入市区域的土壤、水体、大气等污染的风险。尤其是农村的环保设施和治污技术较落后，污染治理速度常跟不上土地开发进度，容易导致环境问题的集中爆发。集体经营性建设用地入市后完善耕地保护制度，有利于通过制度性的约束防范生态风险与环境退化，实现经济发展与生态环境保护的平衡。首先，入市后耕地保护管制措施的实施，有利于减少生态干扰。一方面，通过强化土地用途管制，防止耕地被违规转为建设用地入市，能够减少入市后的开发行为对自然生态的破坏，降低入市对自然生态系统的干扰；另一方面，通过加强土地执法监管，有利于及时发现并查处入市后的环境破坏，维护生态环境安全。其次，入市后耕地保护责任的追究，有利于遏制破坏环境的短期逐利行为。在入市的耕地保护中强化主体责任，明确地方政府、企业或个人在土地入市后的耕地保护责任边界，倒逼他们严格遵循环境保护要求，减少短期逐利的违规开发行为，避免对生态环境造成破坏。更为重要的是，责任追究将推动污染者担责，在入市对环境造成破坏后，督促污染者及时修复生态破坏，防止生态风险进一步扩大。最后，入市耕地保护补偿体系的建立，有利于推动生态保护。在入市后对耕地保护成效显著的集体给予资金或政策激励，弥补其经济损失，可以抑制过度开发，避免无序扩张。而补偿资金用于农田水利建设、土壤改良等，可以提升水资源利用效率和促进土壤健康，从而维护农业生态系统功能。总之，集体经营性建设用地入市通过强化规划约束、责任追究和补偿机制，有利于促进土地高效利用，减轻入市对自然生态的压力，形成“以保护促发展、以发展反哺保护”的格局。
二、集体经营性建设用地入市后完善耕地保护制度面临的挑战
尽管集体经营性建设用地入市后完善耕地保护制度在严守耕地红线、促进入市可持续、优化土地资源配置和防范生态风险等方面具有重要价值，然而，理论层面的应然性与实践层面的实然性之间仍存在较大差距。当前集体经营性建设用地入市改革虽为激活农村土地要素市场提供了制度通道，但其与耕地保护之间的协同机制尚未有效建立，二者在实践运行中仍存在多重矛盾。
（一）立法缺失导致入市后的耕地保护约束不足
我国有关集体经营性建设用地入市的法律规范主要分散在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）等法律文件中，但从上述法律文件对入市的规定来看，其目标更倾向于解决集体经营性建设用地“如何入市”的问题，而对入市后耕地保护问题未引起足够的重视，这直接造成入市立法中有关耕地保护的规定缺乏。如《土地管理法》第63条虽然规定了集体经营性建设用地入市必须符合土地利用总体规划、城乡规划，但未明确将耕地保护作为集体经营性建设用地入市的前提条件，这使得该条对入市的程序、范围、用途、方式等问题的规定上都没有涉及耕地优先保护的内容。再如《土地管理法实施条例》第40条规定土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护的要求，该条款虽更为具体的设定了入市的条件限制，但依然未提及耕地保护。而《民法典》仅在第361条规定了集体土地作为建设用地的条件，但未对具体的耕地保护措施作出详细规定。除此之外，现行有关集体经营性建设用地入市的立法不仅对入市涉及的耕地转用审批规定较为宽松，未制定严格的程序和标准，而且对入市涉及的耕地占补平衡规定不够具体，缺乏可操作性。在调研中发现，江苏省某市在集体经营性建设用地入市试点中，因《土地管理法》未明确要求耕地保护前置审批，当地村集体将200亩基本农田违规转为商业用地开发物流园，后续因占补平衡落实不到位，导致区域耕地质量下降。
（二）土地规划管控体系不完善加剧入市后的无序开发
首先，土地规划体系缺乏统筹协调。一方面，我国土地规划管控涉及多个部门，但目前管理体制不健全，部门之间协同不足。例如，自然资源部门、农业农村部门和地方政府在土地规划管控中的职责分工不明确，导致耕地保护制度落实难。另一方面，我国土地规划层级不清晰，各级土地利用总体规划、城乡规划、村庄规划等缺乏有效衔接，引发规划冲突和矛盾，难以形成统一的土地管控体系。
其次，土地规划内容不完善。现有规划对集体经营性建设用地入市的规模、布局、时序等缺乏明确指引，难以有效引导和控制入市行为。具体而言，在规模控制上，现行土地规划既未对集体经营性建设用地入市的总量进行科学测算和限制，也缺乏对年度入市规模的分解和调控机制，难以根据实际需求合理控制开发节奏，这种管理缺位导致部分地区出现过度开发和耕地被侵占现象。例如，广州市增城区的集体经营性建设用地中，符合城乡规划及土地利用规划的集体经营性建设用地共114亩，面积约为3796亩，仅占总量的27%。这表明，尽管有大量集体经营性建设用地存在，但真正符合规划并可用于入市的比例较低，反映出规划在规模控制上的不足。在空间布局上，我国土地规划对空间布局的规定较为模糊，未明确集体经营性建设用地的具体空间布局，导致开发随意性大，出现部分地区开发过度，而另一些地区资源闲置的现象，这些都会对耕地保护产生不利影响。如江苏省常州市武进区采用就地入市方式，导致地块分散，难以形成产业集聚，降低了空间整体利用效率。在时序安排上，我国土地规划缺乏阶段性安排，不仅未对集体经营性建设用地入市的时序进行合理安排，还对土地开发的动态调整不足，未能根据经济发展和土地需求变化及时调整，引发无序开发以及开发与保护失衡的后果。
最后，土地用途管制不严格。土地用途管制是耕地保护的重要手段，但在实际操作中，土地用途管制的执行力度不足，造成建设用地无序扩张、优质耕地大量减少。此外，由于缺乏有效的土地用途管制机制，农村集体经营性建设用地入市过程中，用地单位往往更关注区位优势和建设便利性，而将耕地保护列为次要考虑因素。
（三）监管机制失效助长入市后的违法占地行为
其一，土地监管责任不明确，执法力度不足。集体经营性建设用地入市政策的实施，客观上拓展了土地执法监管的范畴，并对监管效能提出了更高的要求。由于缺乏完善的监管体系和明确的执法责任划分，土地监管部门在土地利用中往往存在“重审批，轻监管”的问题，造成事后监管乏力，无法有效覆盖所有区域，对于大量的违法占用耕地进行非农建设，如房地产开发、工业园区建设等行为难以及时发现和制止。此外，自然资源部门在面对地方政府违法用地时，在执法中通常通过协商、上级部门介入等方式处理，这使得执法过程更为复杂，影响执法效率。调研显示，河南省某开发区为招商引资，地方政府默许企业占用100亩耕地建设厂房，自然资源部门因缺乏强制执法权仅下发整改通知书，最终企业仅缴纳罚款而未恢复耕地。
其二，地方政府在利益驱动下的土地执法失灵。长期以来，我国地方政府的考核体系都以GDP增长为核心，这就促使地方政府在土地管理的“批、供、用、补”这四个环节都在为这一考核目标服务。在这种情形下，作为“查”环节的土地执法行为也毫无例外会作出妥协，即推行入市政策优先考虑经济指标和短期利益却忽视耕地保护和可持续发展，这也很好解释了部分地方政府在面对土地违法问题时，为何出现选择性执法或摇摆性执法问题。实践中，一些地方政府在利益驱动下甚至直接参与违法审批，主导推动、默许纵容和支持违法使用土地，致使土地违法现象屡禁不止。总之，部分地方政府在入市后的这些土地执法失灵行为不仅破坏了耕地保护制度，还削弱了政府公信力。
其三，基层执法力量薄弱，缺乏有效的监管手段。我国基层乡镇管理机构不健全，土地执法监察人员编制不足，巡查与办案设备匮乏，业务能力不强，使入市后的耕地保护执法工作难以有效开展。不仅如此，基层执法手段也有限，难以应对集体经营性建设用地入市带来的新情况、新问题。尤其是集体经营性建设用地入市后的耕地保护情况复杂，涉及多个部门的协调，难度较大，执法效果难以达到预期。此外，基层土地执法部门也同样缺乏强制执行的行政权力，只能通过文件形式要求整改，无法实施实质性的强制行动，导致违法案件查处难、制止难、执行难。
（四）土地收益分配不合理催化入市后的耕地流失
首先，入市土地增值收益分配具有随意性，加剧耕地流失。当前法律体系缺乏对集体经营性建设用地入市后土地增值收益分配标准和分配比例的明确规定，导致土地收益分配过程容易出现随意性，对耕地保护带来消极影响。在收益分配不明确情形下，地方政府和村集体为追求短期利益，将大量耕地转为集体经营性建设用地或者默许或纵容违法占用耕地行为，造成耕地面积减少，威胁国家的粮食安全。农民在较高土地增值收益的驱动下，过度依赖土地出让收入，忽视农业生产的可持续性，引发耕地撂荒或粗放经营。
其次，入市土地增值收益分配不均，影响农民保护耕地的积极性。土地增值收益分配不均是集体经营性建设用地入市后的一个突出问题。不同地区、不同农村集体之间因土地资源禀赋差异，能够分享的土地增值收益存在显著差异。也就是说，同一块土地在不同地区因收益分配机制不同也会产生不同的经济价值。城郊区或工业化发展较好的地区可能获得大量土地增值收益，而偏远地区或粮食主产区的农民则难以分享这些收益。这种不均衡的分配方式不仅加剧了地区间的利益冲突，还可能刺激农民对土地资源的过度开发和利用，尤其是将土地用于短期经济收益较高的用途（如非农建设），造成耕地向非农用地流转。研究表明，珠三角地区如佛山、东莞等地因工业化程度高，集体经营性建设用地入市后，部分地块土地增值收益可达每亩数百万元，农民通过分红或补偿直接获益。相比之下，有的地区土地的入市收益不足珠三角的1/10，甚至因严格的耕地保护政策无法入市，当地农民为追求收益，将耕地改种经济作物或违规转为宅基地、小型厂房。尽管此类行为已被相关部门查处并要求整改，但部分地块复耕后质量出现明显下降。
最后，入市土地增值收益分配与耕地保护脱节，制约耕地保护的效果。集体经营性建设用地入市在为农民带来土地增值收益的同时，若未能妥善平衡入市与耕地保护之间的利益关系，会降低农民保护耕地的意愿。我国农村土地“三权分置”改革后，耕地的权利结构发生变化，但当前国家对入市及“三权分置”改革带来的利益冲击缺乏法治回应，致使入市收益分配和耕地保护补偿未能建立应有的链接关系，二者陷入彼此割裂的状态。
（五）补偿制度缺位削弱入市后的耕地保护内生动力
现阶段，我国有关耕地保护补偿并未出台专门的法律，其相关规定零散地分布在《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及中央和地方的相关政策文件中。2022年9月，《中华人民共和国耕地保护法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《草案》）公开征求意见，该《草案》在第52条创设了耕地保护补偿条款，强化了耕地保护的经济激励机制。然而，纵观现行有关耕地保护补偿的政策和法律规定，对在集体经营性建设用地入市这个特定的政策背景下开展耕地保护补偿并未进行明确规定，而一些规定甚至还对之形成了制度性约束。如《草案》第52条规定“耕地转为其他用途或者抛荒的，不纳入耕地保护补偿范围”，这一规定在政策逻辑上具有合理性，但与入市政策存在衔接问题。具体而言，部分农村耕地可能因国土空间规划调整而依法改变用途，虽符合占补平衡的政策要求，但依据该条规定却无法获得补偿。立法上的这项规定不仅不利于农民土地权益保护，还可能削弱其对耕地保护的积极性，从而制约入市改革的顺利推进。
当前耕地保护补偿制度未能有效覆盖集体经营性建设用地入市场景，主要源于现行耕地保护补偿制度在如下方面存在不足：首先，补偿主体不全面。现行耕地保护补偿政策在补偿主体的确定上大多根据“破坏者补偿，受益者付费”原则，将地方政府作为补偿主体。然而，实践中，除地方政府外，土地开发企业直接参与了入市地块的开发利用，周边的企业与居民也是入市的受益者。但在现行耕地保护补偿的制度框架下，其补偿主体地位未予以明确，必然导致在入市的耕地补偿责任承担上相互推诿。其次，受偿对象范围狭窄。当前我国的耕地保护补偿体系主要以直接承包农户为补偿对象，却忽视了因耕地保护政策而无法参与分配入市收益的群体，很容易引发社会公平性问题。再次，补偿标准偏低。我国现行土地补偿标准主要依据土地的原有用途确定，这种计算方法未充分考虑土地的未来利用价值和潜在收益价值，导致土地的评估价值低于其实际市场价值，进而影响入市改革中耕地保护补偿标准的合理性。补偿标准与土地实际价值存在较大差距，势必影响耕地保护政策的实施效果。最后，补偿方式单一。现阶段，我国耕地保护补偿政策和法律规范都将货币补偿作为主要补偿方式。从作用上看，直接货币补偿简单易行，确实能在短期内缓解农民的经济压力，但易出现短期消费行为，难以实现入市后耕地的可持续保护。
三、集体经营性建设用地入市后耕地保护制度的完善路径
当前，如何在入市后实现经济发展与耕地保护的动态平衡，成为制度完善的重要内容。应在立法层面强化耕地保护的底线约束，在规划管控中落实土地用途管制的刚性要求，同时还应加强执法监管、收益分配与补偿制度，通过系统化、差异化的制度设计，应对集体经营性建设用地入市后的耕地保护难题。
（一）在集体经营性建设用地入市立法中加强耕地保护的规定
在集体经营性建设用地入市立法中强化耕地保护的相关规定，应坚持耕地保护优先于经济利益的原则，在法律规范中以耕地安全作为底线性要求限制入市主体以经济利益为出发点的意思自治，以此制定与耕地保护目标相契合的有关集体经营性建设用地入市制度体系。依据上述思路，可出台专门的《集体经营性建设用地入市管理条例》，在该法律文件中规定如下内容。
一是在集体经营性建设用地入市的目的条款中突出耕地保护理念，强调入市不得破坏耕地资源。二是明确规定受让人保护耕地的法定义务，规定集体经营性建设用地入市的受让人应具备耕地保护和可持续发展的理念以及科学的土地规划能力，能够合理布局和利用集体经营性建设用地，确保开发项目与耕地保护相协调。三是规定农民享有耕地保护补偿的权利，若耕地因入市被占用，农民应获得合理补偿，确保其经济利益不受损。四是在集体经营性建设用地入市合同中体现耕地保护的要求，明确规定若合同涉及非法占用耕地或违反耕地保护相关法律法规，合同应被视为无效，同时规定将减少对耕地资源的破坏作为履行合同的附随义务。五是设立集体经营性建设用地入市增值税，在增值收益税款中单独增列耕地保护税，明确耕地保护税的征收对象、税率、计税依据、税款使用、税收优惠等。六是设立破坏耕地的侵权责任条款，规定对于集体经营性建设用地入市后故意违法占用耕地、破坏耕地，造成严重后果的，除承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任外，还应当承担惩罚性赔偿责任。惩罚性赔偿的具体数额需综合考量侵权行为的性质、情节及后果，侵权方的过错程度，实际造成的损失、所获利益以及其经济状况等多方面因素。
（二）完善政府的土地规划管控体系
协调土地规划体系。一方面，应明确部门职责，加强协同机制。通过制定明确的权责清单形式，进一步明确自然资源部门、农业农村部门和地方政府在土地规划中的职责，确保各部门在土地规划管控中各司其职，避免职能交叉或空白。在此基础上，设立跨部门的土地规划协调机构或委员会，负责统筹各部门的土地规划工作，确保信息共享和决策协同。例如，自然资源部门负责土地用途管制，农业农村部门负责耕地保护和农业用地管理，地方政府负责组织实施，三方通过协调机制共同推进。另一方面，应优化规划层级，加强城乡规划和土地利用总体规划之间的有效衔接。通过制定统一的规划编制技术标准，使各级规划在目标、内容和实施路径上保持一致，在此基础上推动现行土地利用总体规划向下延伸至村一级，使村级土地利用规划在空间布局、用地规模、功能定位等方面与上级规划有效衔接，尤其要确保城乡规划中的建设用地规模控制在土地利用总体规划的指标范围内。
完善土地规划的内容。其一，在规模控制上，既要科学测算总量，通过土地资源调查和需求预测，科学测算集体经营性建设用地入市的总量，确保其与区域经济发展、人口增长和耕地保护目标相协调；还应建立年度入市规模的分解和调控机制，根据经济发展、土地需求和耕地保护目标，合理分配每年的入市规模，避免过度开发。其二，在空间布局上，在土地规划中明确集体经营性建设用地的具体空间布局，划定开发区域和禁止开发区域，避免开发的随意性。同时充分考虑区域差异，根据不同地区的经济发展水平、资源禀赋和耕地保护需求，制定差异化的土地规划政策。对于经济发达地区，可以适当增加建设用地供给，但需严格控制耕地占用；对于经济欠发达地区，应避免过度开发，合理利用闲置资源。其三，在时序安排上，可以根据区域经济发展规划、基础设施建设和人口增长趋势，合理安排不同阶段的开发时序，避免无序开发。同时建立土地开发的动态调整机制，根据经济发展、土地需求变化和耕地保护目标，及时调整土地规划。
完善土地用途管制机制。《土地管理法》第4条提出“严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护”，第44条规定“涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，这就要求在集体经营性建设用地入市后应严格执行国土空间规划、土地利用计划管控规定以及土地用途变更审批制度，将耕地保护作为核心考核指标，严格限制耕地转为建设用地，确保用地单位优先考虑耕地保护。具体而言，为在入市后落实耕地保护的法律要求，在入市地块的审批上，建设项目用地应实行分级审批制度，根据土地用途变更的规模、类型和对耕地保护的影响程度，明确各级政府的审批权限，有效避免审批权过度集中，防止审批中的钱权交易。在审查内容上，在审查入市项目是否符合土地利用总体规划以及环境保护要求的前提下，还需重点审查该项目是否有利于实现耕地保护目标。对于已批准的入市地块，对其项目的展开是否符合耕地保护“三位一体”的要求建立动态监测机制，确保项目按照批准用途和规划要求实施，防止项目实施中擅自改变用途、违规占用耕地等行为。
（三）健全集体经营性建设用地入市的土地执法监管机制
完善土地执法主体责任，加大执法力度。实际上，土地执法监管的目标是通过发现、查处和遏制土地违法行为，以守住耕地保护红线，而这一目标的实现依赖于地方政府在土地管理中的主体责任的落实。入市后，地方政府应切实担负起耕地保护的责任，建立严格的问责机制，对失职行为进行严格问责。此外，为避免地方保护主义的干扰，最大限度的减少客观因素对案件本身的影响，自然资源部门可以采取异地交叉执法的方式，即由非本地的执法队伍对入市后的土地违法案件进行调查和处理，并将结果反馈给原管辖机关。同时，还应积极探索逐步赋予土地督察机构对于情况紧急或跨区域的土地利用管理纠纷案件以处置裁决权，把涉及到这一范围的土地纠纷案件的查办纳入土地督察的职责范围。应当注意的是，在这一过程中必须充分考虑如何平衡土地督察机构的监督职能与地方政府的责任问题，确保土地督察机构对案件的查处权不会削弱地方政府在土地管理中的主体责任。
规范土地执法行为，确保土地执法的公平性。一方面，应改革政绩考核体系，减少GDP导向的压力。在对入市政策的执行中，应纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，建立多维绩效考核机制，通过设置资源消耗、生态效益、耕地保护等多元考核指标，引导地方政府的土地执法行为契合耕地保护可持续发展目标。另一方面，加强对入市的土地执法进行监督。上级政府应通过定期开展专项检查，严格监督下级政府的入市土地执法行为，为确保监督查处行为的公正性，还可引入独立的第三方机构参与监督。同时，加大对土地违法案件的查处力度，对于发现的入市违法土地执法行为按照“既查事又查人”的原则，坚决追究违法违纪者的责任并及时向社会公布和曝光。
加强土地执法基层力量建设，完善执法手段。为切实提升耕地保护的基层执法效能，需从基层执法队伍建设、技术赋能、分类管制、协同治理四个维度系统推进。在基层执法队伍建设层面，针对赋权执法事项的低实施率、低覆盖率等问题，应建立与执法需求相匹配的专业执法队伍。同时，建立分层分类的全覆盖培训体系，通过定期开展土地管理实务及突发事件处置等专题培训，全面提升执法人员的法律专业素养和复杂情境应对能力。在技术支撑层面，依托卫星遥感手段、无人机技术和自然资源大数据等技术手段，构建“空天地”一体化的智能监管平台，实现耕地变化图斑的自动识别与预警。在分类管制上，对于入市后的轻度破坏行为，可要求责任方限期恢复耕地原状并适当罚款，同时增加巡查频率，防止类似行为再次发生；对于入市后的中度破坏行为，可要求责任方强制恢复，处以较高罚款，同时暂停相关建设项目直至整改完成；对于入市后的严重破坏行为，对责任方除依法追究刑事责任外，还应依据其对耕地的破坏程度处以巨额罚款，同时永久禁止责任方参与任何土地相关项目，由政府或第三方机构进行生态修复，费用由责任方承担。在协同治理层面，依据《土地管理法实施条例》制定跨部门监管责任清单，明确自然资源、农业农村等部门的权责边界，建立包含线索移交、联合督办、信息共享的协同执法机制。在此基础上，构建行政执法与刑事司法的衔接平台，对入市后涉嫌非法占用耕地罪的案件实现快速移送。
（四）优化集体经营性建设用地入市土地收益分配机制
明确入市土地增值收益分配标准和比例。应通过立法建立全国统一的土地增值收益分配标准，以规范地方政府在土地收益分配中的随意性。按照产权理论，土地增值收益分配应遵循“初次分配基于产权，由市场机制进行调节；二次分配以公平为出点，由政府征税予以实现”的原则。从实践来看，各地方结合区域特征对土地增值收益分配方案进行了差异化探索。例如，青海省湟源县规定集体提留比例不得低于60%，四川省郫都区采用“二八”分配模式。需要强调的是，地方政府在确定具体分配比例时，应当建立动态调整机制，重点保障相对于开发企业和地方政府而言处于弱势地位的农民群体的收益权。事实上，土地增值收益是土地权利资本化的体现，其分配比例的确定是一个涉及多元主体利益的复杂决策过程。总之，入市土地增值收益分配应兼顾国家、集体和个人的利益，在扣除开发费用支出和补偿规划损失费用后，剩余增值收益应当在集体和农民之间进行分配，其基本要求是确保农民获得合理份额，同时地方政府和村集体也要获得一部分资金，可以为农村公共服务提供必要的资金支持，以有效减少耕地撂荒和非法占用现象，推动农村经济可持续发展。
建立公平的土地增值收益分配机制。长期以来，我国农村土地多元分配格局支撑着“以地谋发展”模式。也就是说，我国农村土地收益分配承担着为经济增长和城市发展服务的重任。这表明农村土地收益分配存在效率优先的倾向，成为不同区域间收益差距拉大的重要原因。因此，应构建遵循公平性与合理性原则的土地增值收益的分配机制，通过完善多元化的调控体系，促进土地增值收益在不同区域间的均衡分配。从制度设计层面来看，可采取以下调控措施：其一，建立差异化的土地税收体系，土地增值税的改革方向需与各地经济发展不均衡的现状相结合，通过累进税率的土地增值税的设置，实现发达地区对欠发达地区的财政反哺；其二，建立国家土地收益分配调节基金，探索跨区域土地增值收益更大范围的调配使用，尤其要向落后地区倾斜，增强土地收益调节基金用于改善经济落后地区农村公共服务设施建设的力度，平衡地区间农村土地权利收益；其三，在优化区域间分配格局的基础上，还需要构建多主体参与的土地收益共享机制，建立以作为土地权利主体的农村集体经济组织和农民为受益主体、以地方政府“租、税”为主要内容，兼顾效率与公平的集体经营性建设用地入市增值收益分配体系。
加强入市土地增值收益分配与耕地保护的关联性。当前，针对入市收益分配体系与耕地保护目标之间存在严重割裂而不利于耕地保护的问题，亟需在二者之间建立利益关联机制，亦即将耕地保护绩效作为入市收益分配的核心考量要素。以浙江省天台县的政策实践为例，该地在2023年10月出台的《天台县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》第37条规定：“土地增值收益调节金优先用于农业农村，重点支持耕地和永久基本农田保护。”这一制度创新为完善入市收益分配机制提供了有益借鉴。在具体措施上，可以设立专项化的耕地保护基金，依据一定的比例从土地增值收益中进行定额提取，专门用于耕地数量管控、质量建设和生态功能维护。为形成有效的“保护—收益”的正向激励机制，还应设计差异化的收益分配方案，对耕地保护成效显著的区域实施收益分配倾斜政策。
（五）构建集体经营性建设用地入市耕地保护补偿制度
在补偿主体上，根据使用者担责原则，负责开发入市地块的企业是主要的补偿主体；同时，为避免因无偿受益而造成土地资源的匮乏，还应确立受益者担责原则，因入市地块开发而受益的周边企业、居民也应作为耕地保护补偿的主体。此外，地方政府作为耕地保护的监管者，可能通过税费或专项基金获得部分收益，用于耕地保护或生态补偿。在某些情况下，第三方机构可能参与补偿资金的分配，用于耕地保护或生态修复项目。因此，地方政府和第三方机构也可以作为入市后的耕地保护补偿主体。
在补偿对象上，根据《耕地保护法（草案）》第52条的规定，我国各地方耕地保护补偿分为耕地保护补偿和耕地保护激励。前者是对因耕地保护需要，限制公民财产权的行使，为填补公民损失给予其合理补偿；后者是为激励公民按照耕地保护补偿制度目标从事特定活动而给予的金钱给付。按照这一规定，集体经营性建设用地入市耕地保护补偿的对象不仅包括直接履行耕地保护职责的承包经营农户，同时还应包括因耕地保护政策实施而遭受经济利益减损的特定农民群体。
在补偿标准上，由于集体经营性建设用地入市将导致耕地资源在数量、质量及生态的损耗，这一过程不仅使农民土地发展权受限，也不利于入市区域的可持续发展。基于损害填补的公平性原则，确立耕地保护补偿标准，一方面，应聚焦于耕地资源的经济效益、社会效益、生态效益等综合价值损耗，对耕地的粮食安全保障功能、生态平衡维持功能以及文化传承载体功能等核心价值进行评估和测算；另一方面，需重点考察入市后耕地资源受损对农民土地发展权实现及长期经济收益的负面影响。此外，在耕地保护补偿标准的确立中，还需综合考虑耕地资源的非市场价值、耕地资源的机会成本、附着物价值以及区域经济发展水平等因素，由中央相关部门制定各种类型耕地的最低标准和最高标准，明确补偿年限。
在补偿方式上，为提高耕地保护补偿支付方式的灵活性和实用性，可以根据实际情况综合运用政策补偿、资金补偿以及技术补偿等多种补偿方式。政策补偿是指提供税收优惠、贷款支持等政策激励；资金补偿是实践中最为常见也是现实中最迫切需要的一种耕地保护补偿方式，如直接发放补偿金，用于耕地保护、农田建设等；技术补偿包括提供农业技术培训、推广先进技术等支持。上述补偿方式各有利弊，在进行耕地保护补偿时，以上方式既可以同时运用，也可以单独实施，具体要结合入市后耕地资源受损的具体状况、当地经济发展水平、耕地受损农民的补偿意愿进行综合考虑。
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